做大对外劳务合作的“蛋糕”

“打工”，这个词大家都不陌生；“对外劳务合作”，这个词听起来也许书面气十足。通俗地说，“对外劳务合作”就是指“出国打工”。这样讲，就比较容易懂了。

世界贸易组织(WTO)有关文件中规定，对外劳务合作是一种区别于一般商品贸易的服务贸易,属于自然人流动的范畴。《服务贸易总协定》则将服务贸易定义为跨境交付、境外消费、商业存在、自然人流动四种模式。对外劳务合作作为第二次世界大战后兴起的一种新型贸易方式,半个世纪来保持较快的发展速度,已经成为许多发展中国家外汇收入的一个重要来源。

然而，拥有巨大劳动力资源的中国，在对外劳务合作中却没有占有相应的地位,毕竟，中国目前每年的劳务输出仅占国际劳务市场的15%左右。

对外劳务合作知多少

据商务部最近消息称，2004年，我国对外劳务合作完成营业额37.5亿美元，同比增长13%；新签合同额35亿美元，同比增长13%；派出各类劳务人员24.8万人，较上年同期增长18%；年末在外各类劳务人员总数为53.5万。截至2004年底，我国对外劳务合作累计完成营业额308.2亿美元,合同额361.1亿美元，累计派出各类劳务人员319.3万人。

这组数据基本上反映了我国对外劳务合作方面的情况。实事求是地说，我国对外劳务合作的这种状况是不很令人满意的。因为，改革开放20多年来,虽然我国对外劳务合作的发展速度很快,但总体上在外劳务人数最多每年也只维持在35万到40万人次左右。与我国的劳动力储备状况极不相称；而传统劳务输出大国如印度、巴基斯坦、菲律宾、印度尼西亚、孟加拉等国，每年输出劳务数以百万计，与它们的规模相比,我国实在有相当大的差距。

如果愿意对在外劳务人员的情况稍加深入了解的话，可以看看中国对外承包工程商会提供的一些数据。

据统计，我国外派劳务人员中，从事制造业、建筑业和农林牧渔业的约为全部外派劳务总数的75%左右，其中又以制造业工人最多，占外派劳务总数的40%。近两年来，制造业外派人数继续增长，2004年11月底，仅在日本从事制造业的劳务人员就较2003年同期增加了1.4万人。

从地区分布来看，中国劳务人员在亚洲市场的份额独大，在非洲、拉美市场比重也有所提高。1995年后，中国对外劳务合作在亚洲市场的份额一直保持在70%以上。截至2004年11月底，中国在亚洲市场外派劳务人员已达到约40万人次，占总人数的72%，在欧洲劳务人员约3.7万人，在非洲的市场份额近来则已上升至14%左右。

另外，随着对外劳务合作的增长，从事对外劳务合作的企业也显著增多。2003年经过商务部年审的各种类型对外劳务合作企业已达到约1600多家。近两年来，地方外经企业的经营实力增强，业绩不断攀升，在中国对外劳务合作业务中的比重越来越大，已成为中国对外劳务合作的主力军。

2004年8月，商务部和国家工商总局公布实施了《对外劳务合作经营资格管理办法》（以下简称《新办法》）。《新办法》取消了对于企业所有制形式的限制，允许非国有企业开展对外劳务合作业务。业内专家预计，今后一段时间申请对外劳务合作经营资格的企业数量会有所增加。

从这些数据，我们能看出什么呢？

数据表明，我国对外劳务合作在绝对数量、市场分布、人员素质、行业管理等方面还存在不少问题，在做大我国对外劳务合作的“蛋糕”方面还存在“短板”。

挥不去的“短板”

“短板”首先存在于劳务人员的素质。

据了解，虽然我国现在已经能够提供高中低各个层次的劳务人员。但是，作为发展中国家,目前我国外派的劳务人员总体上层次较低,大多是根据雇主要求提供相对简单的劳动技能服务,技术含量较低,跨门类的综合比较少,其实质仍然是以出口服务赚取外汇,是以批量或单个自然人流动方式进行的服务贸易。

“短板”更主要的是管理方面的，商务部外经贸研究院对外劳务合作课题组的研究成果对此有充分的说明。

该课题组研究发现，部分管理者思想认识不适应形势需要。不可否认，改革开放20多年来,劳动力作为一种特殊商品的概念在国内市场上已逐步被国人所理解和接受,近几年来国内劳动力市场的不断发展和完善,也充分说明了人们对这一观念转变的认同。

但是，受历史上实行的计划经济体制的影响,在对外劳务合作领域的工作实践中,并没有很好地把握劳务合作作为一种服务贸易方式的特殊意义,而往往把劳务合作作为一般贸易对待。

这种不正确认识在实际工作中表现为，一些部门和地方对发展对外劳务合作的重要性认识严重不足。他们不懂得将对外劳务合作作为解决就业问题的一条重要途径而采取多种方式促进和发展,在组织、规划和引导方面缺乏力度,没有相应的国家立法和财政支持措施,对劳务合作的正面宣传和报道不够等。

实际上，这种滞后于形势需要的思想认识，已经成为严重影响我国对外劳务合作发展的“瓶颈”。

与思想认识上的忽视并存的是对外劳务合作管理体制的不完善。如果说国内劳动力市场的管理已经走向与市场经济体制相适应的道路，那么，对外劳务合作的管理则带有太深的计划经济体制的痕迹。

更为头疼的是，近几年随着政府机构改革和职能转变的深入,对外劳务合作市场鱼龙混杂，呈现一种放开而缺乏有效调控的局面,政府对对外劳务合作的管理变得有些让人“找不着北”。

应该管理什么和如何进行管理，可能相关职能部门自己也不清楚，结果就是市场秩序混乱。放眼望去，真是热闹得很。除经商务部批准的正规公司外,许多部级、省级分支机构和挂靠企业未经批准也从事代招出国劳务业务,甚至一些个体户也变相办理出国劳务,不规范和低价竞争扰乱了市场秩序,乱收费也成“沉疴”。

缺失的服务和法律

另外，在对外劳务合作的管理方面，职能部门过于注重管制，而缺少相应的促进和扶持政策。换句话说，管理部门主要是消极地“管理”，充当“警察”的角色，缺少对市场的主动积极引导，没有把市场引上良性循环发展道路的“服务”意识。

业内人士指出，重“管制”，轻“服务”，导致对外劳务合作的信息不灵。目前，我国对外劳务信息主要来源于驻外使馆经商参处、各公司驻外公司和机构、出访的临时团组和个人关系及部分新闻媒介。信息来源不多、渠道不畅、处理网络不通，导致信息重复处理与信息浪费现象并存。

轻“服务”，也使得整体的服务体系缺失。对外劳务合作涉及的部门很多，比如，需要国家财政在对外劳务合作方面提供资金支持、需要金融机构提供外派劳务人员出国前的保证金贷款、需要有保险机构开设对外派劳务人员的专门风险险种、需要外汇管理部门为外派劳务人员汇回外汇提供相应服务、需要进一步发挥对外工程承包商会这个惟一中介组织的作用等等。而包括上述所有部门在内的统一的对外劳务服务体系尚未真正建立起来，所能提供的服务尚不能发挥整合优势。

轻“服务”，还使得劳务人员的出国手续复杂，办证周期过长。虽然，2002年我国颁布执行了《办理劳务人员出国手续的办法》,结束了多年来外派劳务人员持因公护照出国的做法,逐步与国际接轨,在一定程度上简化了手续。但是，目前办理因私护照仍有很多问题,所需材料太多,周期太长,公安部门办护照不管签证,出国人员费用大、困难多等。

制约对外劳务合作的“最短板”是，立法滞后，无法可依。目前，我国的对外劳务合作尚没有国家立法,主要依靠商务部颁布的部门规定和条例管理。虽然，这些部门规定和条例对管理和规范对外劳务合作起到了重要的作用,但是，依靠规章管理，一是缺少法律的权威和严肃，二是执行和处罚力度不够,难以实现对外劳务合作的制度化规范化管理。

突破“短板”踏歌前行

显然，要扩大我国对外劳务合作市场，缩小在服务贸易领域的逆差，发挥服务贸易对我国经济发展的更大作用，就必须突破限制我国对外劳务合作扩大的“短板”。

主管部门提出，要加强对外派劳务人员的培训，提供更多适应目标市场需要、具有国际竞争力的劳务人员。适应当前国际市场专业人员需求增加的趋势,企业应加强员工技能培训,培养能够适应市场需要的专业人才,建立外派劳务人才储备库。

同时，要做好对外派人员的培训工作。原外经贸部有关文件规定，培训的重点以语言学习和履约教育为主,并在提高外派劳务人员的适应能力和守法维权意识方面下功夫。

分析人士强调，地方政府主管部门要重新认识对外劳务合作。要看到，劳务作为一种特殊的商品,其“出口”有着直接的经济效益，比如，2004年，江苏省的对外劳务合作完成额高达56974万美元。更重要的是，劳务输出还有重大的社会效益和间接效益。通过劳务输出，能够开辟新的就业途径,解决相当一部分人的就业问题；能够增加外派劳务人员家庭收入，使其家庭富裕起来；能够促进劳务人员综合素质的普遍提高，培养大批外向型人才；能够带动国内民航、金融、保险、邮电等相关服务行业的发展等。

各级政府对对外劳务合作的认识越深刻，工作越到位，对外劳务合作对当地经济的贡献就越大，就越能形成良性循环。

业内人士呼吁，要理顺管理体制，建立良好的市场秩序。随着改革的深入，尤其是2004年《新办法》实施后，从事对外劳务合作的公司大量增加。目前,除了国家正规渠道经商务部批准1600多家外经公司外,还有很多其他部门、单位或个人以各种名义从事对外劳务输出活动,未经政府批准但也经营外派业务的机构数量也不少。这种局面带来了一些负面影响，如低价竞争、违规操作、非法中介、劳务权益得不到保障等。

这就要求各级地方商务主管部门发挥好监管作用，在审查申请企业资格、监督对外劳务合作公司经营活动、督促相关企业保障外派劳务人员人身和财产权益等方面加大工作力度，整顿对外劳务合作市场，实现市场的有序运转。

中国对外工程承包商会正发挥着越来越重要的行业指导作用。随着政府体制改革的深化,行业商会对企业经营活动的指导和管理作用进一步提升,这是符合市场经济规则和国际通行做法的。

期待行业组织长袖善舞

近年来,中国对外工程承包商会作为我国外派劳务的主要指导管理机构,在行业中发挥了积极作用,得到了国内大多数经营公司、相关领导和机构,以及国外相应机构和组织的认可。

为了适应外派劳务需要多方协调的综合性要求,当前，商会正进一步加强建设,以便在外派劳务行业中充分发挥指导、服务、协调和管理的作用。例如，对外工程承包商会已经组织起由国家不同部门人员参加的专家组,并将逐步发展成为包容有关部门人员和业务的行业组织,这样，就可以进一步理顺关系、形成统一的劳务外派管理体系。

在理顺行业组织关系的基础上,商会还将进一步提升和完善服务功能。众所周知，市场经济条件下,行业组织存在和发展的关键在于是否能向会员提供有效服务,而我国对外劳务合作市场的发展也迫切需要高质量的服务。

企业反馈，当前亟需商会提供信息、法律、协调等方面的服务。

在信息服务方面,主要希望提供国外各类市场的业务信息,以便企业扩大相应业务。

在法律服务方面，特别希望能得到劳务派往国的有关法律规定。比如,出入境管理法、外国人居留法、劳动法、保险法、以及涉及劳务或研修的各项政策规定,以保证外派业务规范运作和劳务人员的权益。

在协调服务方面，希望商会根据市场容量,计划协调市场份额,规范市场行为,避免过度竞争。

当然，在举国上下高呼要依法治国的今天，尽快在对外劳务合作方面进行立法更是业内人士的共同心声。毕竟，我国对外劳务合作业务发展至今,相应的立法已经势在必行,有关部门应当抓紧推进这方面的工作,使我国对外劳务合作事业的发展能够有法可依、有章可循。

（作者连会有系河北农业大学经贸学院教师，彭光细系湖南省委党校经济学部研究生）