离农农民退出承包地影响因素分析

摘 要：有序推进离农农民市民化并逐步退出其承包地，是促进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化协同发展的重要环节。根据Logistic模型对河南、湖南、四川和重庆4省市1 086离农农户的调查数据，分析表明：寻求最大化经济补偿收益及对更高生活品质的追求，是离农农民退出承包地的两大动力引擎；离农农民退地意愿和行为受退地过程中产生的直接成本和间接成本约束；离农农民非农收入水平及社会保障水平的提高，将对农民退地进城产生促进作用；对退地后工作稳定程度及生活状况的预期，是离农农民考量退地风险的主要因素。因此，不但要消除“城乡二元制度性壁垒”，还必须消除“城乡二元经济性壁垒”；户籍制度改革和农村土地制度改革必须考虑农民退出土地的意愿，要充分保障退地农民的权益，切实降低退地风险；要加强保障性住房建设，加大购房补贴力度，以降低离农农民的退地进城成本；应加强农民就业培训，完善社会保障体系，不断提高离农农民的退地能力。此外，还要建立传统身份农民退出与职业农民进入的联动承接机制，以实现农业现代化。

关键词：离农农民；承包地退出；退地成本；退地收益；退地能力；退地风险；城乡二元经济性壁垒；户籍制度改革；农村土地制度改革；农民市民化

中图分类号：F311；F323.6 文献标志码：A 文章编号：16748131（2013）02000110

一、引言

农民的离农发展是现阶段中国最普遍的经济社会现象之一，有数据显示，2011年底仅农民工就达2.53 亿人（国家统计局，2011）。而农民的职业流动、变迁与分化悄然改变着农民与承包地的关系。随着农民离农人数的增加、时间的延长及其融入城市的持续强化，其对土地的依赖度不断弱化（中国农民工战略研究课题组，2009），农业劳动力的大量析出导致部分耕地撂荒（曹志宏 等，2008），并呈上升趋势（田玉军 等，2010），这为承包地使用权流转和承包权退出提供了可能。但承包地持有的低成本、流转的低收益以及较重的保障功能严重地束缚着农地的流转（黄延延，2012），离农农民承包地持有并撂荒的行为对耕地质量保护、国家粮食安全和农业现代化土地规模需求造成了激烈冲突（李秀彬，2008）；同时，离农农民缺乏永久性迁移的不完全城市化（陶然 等，2005），阻碍了中国城镇化进程。

本文所指的“离农农民”，是指从业和收入不依赖农业的农民（户），主要包括从事非农劳动的离农务工经商农业转移劳动力、升学和参军离农人员、丧失劳动能力的农民、不能再从事农业生产的老年农民、农村五保户等。本文所指“承包地”，是中国家庭联产承包责任制下农户承包的耕地。离农农民“承包地退出”包括两种情况：一是使用权退出，即农民全部或部分退出承包地使用权，依然享有承包权，也就是学界通常指的承包经营权流转；二是承包权退出，即农民全部或部分退出承包权，不再承包耕地，退出以农业户口承包的耕地，向市民化转移。本文所研究的“退地”是指后者，即承包权退出我国离农农民承包地无论是使用权退出，还是承包权退出，均能有效促进农地资源的优化配置，进而解决当前耕地撂荒与农地规模经营问题。但使用权退出仅是我国特殊农地制度下的暂时策略，承包权退出才能从根本上减少农业人口。“有序推进农业转移人口市民化”，是“促进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展”的重要环节和破解当前城乡二元难题的根本途径之一（，2012）。 。

从世界各国工业化和城市化中农民土地退出路径和影响因素来看，各个国家有明显差别，而差别形成的原因在于一个国家的基本政治经济制度和基本政策以及这种制度安排和政策对农民土地权力行使行为的激励和约束。西方国家农民土地退出是建立在土地产权私有、土地资本要素自由流动和市场化交易基础上的，农民经营或放弃土地是一种市场交易行为。而在中国，特有的工业优先发展战略、城乡户籍制度以及农村家庭承包责任制等制度安排和惠农政策，构成了影响中国农民行使和退出土地承包地权利行为的基本制度框架。中华人民共和国《宪法》《农村土地承包法》《物权法》等法律法规的相关规定，特别是《农村土地承包法》关于“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”等规定构成了农民退出承包地的法理基础。加快农村劳动力非农就业转移、减少农村人口、解决土地撂荒、优化农地资源配置、增加农民收入、促进城镇化，构成了农民承包地退出的宏观动力（邓大才，2003；周记，2004；吕天强，2004；文贯中，2008；蔡继明，2009；钟涨宝 等，2010；楚德江，2011；王建友，2011；杜文骄 等，2011）；同时，农民个体特征因素、家庭特征因素、退地补偿预期、城市生活的向往等形成了离农农民退出承包地的微观动力（王兆林 等，2011；滕亚为，2011；严燕 等，2012；吴康明 等，2011）。但现有研究较少从退地主体——离农农民的视角研究承包地退出问题，尤其缺乏调研分析和实证研究。本文利用对河南、湖南、四川和重庆四省市1 086农户的实地调研资料和数据，根据成本收益理论，构建离农农民承包地退出意愿分析框架，定量分析影响离农农民承包地退出意愿的经济社会因素，以期能为有关理论研究、政策制定以及实践运作提供参考。张学敏，刘惠君：离农农民退出承包地影响因素分析

二、理论分析与研究假设

成本收益理论是经济学的基本理论之一。该理论认为，每个分析对象都是寻求自身利益最大化的经济主体，经济活动参与人希望得到有形与无形的最大利益。当人们从事某项活动的收益大于成本时，就有对行为者增加该种活动的激励；相反，如果从事某种活动的收益小于成本时，则对这种行为存在负向激励，会对该种活动产生抑制（王赟隆，2011）。离农农民作为理性“经济人”，虽然因职业、收入、居住及土地意识分化等，对承包地的生计依赖逐步弱化，但其是否退出承包地，还取决于对退出承包地的风险评估。离农农民会算计退出承包地的成本和收益，并根据自身退地能力评估退地风险；在风险可以承受的范围内，承包地退出净收益（净收益=总收益-总成本）越高，则离农农民退出承包地的可能性就越高。

1.离农农民承包地退出的成本

离农农民承包地的退出成本是指因退出承包地而产生的承包地效用损失成本，包括直接成本、间接成本和机会成本。直接成本主要是指承包地农业经营收入损失、使用权流转收入损失、惠农损失因目前多数地方的种粮补贴、良种补贴等惠农补贴是按家庭承包地拥有人数发放的，退出承包地，这些补贴就可能会损失掉。

等，间接成本主要是指承包地养老及失业等社会保障功能的丧失、退地后到城镇新购买房屋费用及其他生活费用的增加等，机会成本是指未来承包地预期增值损失等。事实上，土地种植面积越大，退地的直接成本相对越高，农民越不易退地（吴康明，2011）；有承包地撂荒的农户更愿意退出土地（王兆林，2011）。土地的当期价值和预期价值也直接关系土地退出成本，而土地的自然资源禀赋，包括土地的区位、肥力和经营情况都决定其预期价值。在经济欠发达地区或山区，由于土地预期价值较低，农民更倾向于退出土地。因此，承包地农业经营产值、流转收益和惠农补贴等退地直接成本越高，对退地的反向影响越大；农民迁入地城镇房价、消费水平等退地的间接成本越高，对退地的反作用越大；土地的预期增值收益等退地机会成本越高，对退地的反作用越大。

假设1：退地成本对退地决策产生反向影响。

2.离农农民承包地退出的收益

离农农民承包地退出收益是指因退出承包地而获得的经济与非经济总收益，包括显性收益和隐性收益：显性收益主要包括承包地权利退出的经济补偿及青苗等附作物补偿、高于农村的城镇社会保障、政府提供的免费就业培训及就业机会等；隐性收益主要包括更多更好的寻求城市就业机会和更高的就业收入、子女接受较好的城市教育、有机会获得城市公租房、享受城市方便的生活和公共设施福利以提高生活品质等。较高的退地补偿会刺激农民退地的“潜在需求”，对其退地产生正向拉力作用，农民预期获得的退出土地的经济补偿越高，越倾向于退出土地（吴康明，2011）。

假设2：退地收益对退地决策产生正向影响。

3.离农农民承包地退出能力

离农农民承包地退出能力是指离农农民退出承包地后的非农收入承载本人及其家庭成员生计的能力，主要是非农收入能力及就业几率，包括非农收入高低及其就业概率、是否在城镇购买住房、是否购买城市社会保障、家庭主要成员是否长期生活在城市等。一是非农收入。农民非农收入越高，越容易在城市扎下根，并通过购买住房和投资，取得城市财产性收益，因而退出土地的可能性越大。二是是否在城镇购买住房。在城镇已购买住房的农民，成为非市民的“事实市民”，这部分农民实际上已经具备退地能力。三是是否购买城镇社会保险。城市社会保险实际上是对土地社保功能的替代，预期退地后医疗与养老保险越好的农户越愿意退出承包地（王兆林，2011）。四是在城镇生活的时间。离农农民大部分时间都生活在城镇，除春节、国庆等重大节日回家外，其余时间都在城镇生活，他们已经适应了城市生活方式，并具备了城市消费水平。生活在城市的时间越长，对城市的偏好越强，其退地的可能性越大。可见，离农农民退地能力越强，对承包地的生计依赖越弱，越有可能退地。

假设3：退地能力对退地决策产生正向影响。

4.离农农民承包地退出风险

离农农民承包地退出风险是指退出承包地后农户家庭面临的失业、重大疾病等风险。退地风险主要包括：一是潜在的失业风险。在市场经济环境下，会面临经济社会发展周期性带来的失业风险。二是重大疾病等风险。收入越低，工作越不稳定，社会关系越少，医疗保障越低，则面临的重大疾病风险越大。三是退出制度风险。是否有退地后的社会保障制度、退地政策是否能有效落实兑现、退地政策是否长期稳定等对退地决策都有较大的影响。

假设4：退地风险对退地决策产生反向影响。

综合以上分析，离农农民承包地退出受多方面因素的多重力量作用，基础作用力在于成本与收益的大小，成本越低，收益越高，退地净收益就越大，正向激励作用越强，退地的可能性就越大；同时，也受退地能力和退地风险的双重制约，离农农民退地能力越强，风险越小，则越有可能退地。

此外，离农农民的个体因素（年龄、职业、文化程度、家庭人口等）也可能会对其退地意愿和行为产生影响。比如，农村老年劳动力由于体力下降等原因或进城投靠子女，如果有较高的退地补偿，这部分农民会选择退出土地，年龄对退地有明显的正向影响作用（王兆林，2011；吴康明，2011）。而年轻农民工可能为了寻求城市就业机会、追求更高的生活品质而偏好城市选择退出土地。事实上，进城大量农民工多是年轻人，在全部外出从业农民工中，40岁以下的占总量的82.1 %。这些年轻农民工已经逐步适应城市生活方式，即便在城市居无定所、生计不稳，也不愿意再回到偏远的农村土地上过父辈式的生活。对于他们而言，钱不再是外出务工的唯一目的，在获取更多经济收入的同时，他们开始并日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及家庭生活的改善、提高（国务院发展研究中心课题组，2009）。