我国行政听证制度问题及完善探讨

摘 要：行政听证制度是民主制度在行政法领域的标志之一。通过对行政处罚案件中的听证案件相关数据进行分析，指出我国行政听证制度存在的问题，并提出完善的建议。

关键词：行政听证；申请听证；听证监督；听证笔录

中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2014）15-0038-01

听取利害关系人意见的程序，法律上称为听证。“听证”一词包括两个最基本的程序规则：第一，任何人不能做与自己有关的案件的法官；第二，任何人或任何团体在行使权力可能使他人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。听证制度最初适用于司法领域，随着政府权力的不断扩大，听证制度被应用于立法和行政上，形成立法听证和行政听证制度。行政听证制度指行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。中国的行政听证制度是个“舶来品”，主要是在借鉴发达国家行政听证制度的基础上形成的，加上中国的法治传统重实体轻程序，表现在行政法领域就是强调行政权的实现，而忽略了行政权实现过程的合法性和合理性。

我国虽然已开始引进行政听证等行政程序法的核心内容，如1996年通过的《行政处罚法》第一次规定了行政听证制度，弥补了我国听证法律制度的空白，1998年实施的《价格法》首次在中国将听证制度引入行政决策领域，之后的《立法法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》都在一定程度上对听证进行了规定。但我国仍没有一部完整的行政程序法，行政听证的有关规定散见于行政法律法规，对听证程序的规定大都是抽象的、原则性的。

就行政处罚的听证案件情况而言，笔者查阅了相关资料，以下是东部沿海某省份近几年行政听证情况统计，较好反映了我国行政听证现状和存在的问题。表1为查处的行政处罚案件数量，包括了听证范围的案件，表2为各要素所占的百分比。

由表1可看出，随着行政处罚案件数量的增加，听证范围案件的数量也在增加，但申请听证的数量却在减少。结合表2可看出，听证范围的案件基本占了行政处罚案件总量的一半以上，受理听证案件比例也很高，但申请听证的案件却不到听证范围案件的0.1%。这反映了我国听证制度的发展现状即当事人申请听证案件的数量极其有限，这根源于我国听证制度的内在缺陷。

1 行政听证的适用范围过于狭窄

《行政处罚法》第42条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。行政处罚法采用列举式规定了三项可听证的事项，范围过于狭小，像行政处罚种类中的“没收财物”也可能达到较大数额的程度，却未被容纳进去。特别是对行政拘留这一关乎公民人身自由的行政处罚却排除了行政听证。关于行政听证程序的适用范围，大陆法系国家一般采用概括加排除式的规定，同时又规定了若干不适用听证的例外情形。而我国采用列举式，列举式不可能最大程度的将应予听证的事项概括完全。现阶段，行政听证适用的范围较狭窄，仅适用行政处罚、政府指导价和定价的确定、行政立法、环境影响评价和行政许可等有限领域。笔者认为，不应盲目扩大听证的范围，应根据社会的承受能力适当的扩大其使用范围。

2 听证权利未得到充分行使

在上述列表中，占行政处罚一半以上的听证案件，当事人或利害关系人申请听证的寥寥无几。笔者认为一方面是由于当事人或利害关系人的法律意识不强，另一方面听证程序中有关听证主持人的指定、听证记录效力及监管的缺失都制约着当事人、利害关系人对听证的信任。另外，历史上听证所带来的实际效应也直接影响着当事人听证权利的行使。

3 关于行政听证主持人的规定不完善

以《行政处罚法》为例，我国行政处罚法规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，然而对于“非本案调查人员”的来源、性质、权力都没有具体规定。从程序上虽符合行政职能的分离原则，但听证主持人是由行政机关指定，其独立性和中立性不得不被怀疑。从听证实践中看，听证主持人大都是由作出行政决定的行政机关委派本机关的人员担任，缺乏客观性、公正性。这些人没有实际的行政权力，只能做出处理意见或建议供行政机关做决定时参考。另一方面，对听证主持人的保护还存在立法空白，并未对行政听证主持人在听证主持过程中的言行予以充分保护，使原本隶属于行政机关的主持人不得不为自己利益考虑。因此，听证常常流于形式。我们可以借鉴美国的听证官制度，建立一支相对独立的听证主持人队伍，同时赋予他们一定的决定权，健全听证主持人的职权保障。

4 行政听证监督不完善

目前，监督一般只是对行政行为有效实施实体方面的监督，却很少从程序上对行政决策加以监督。以《行政处罚法》为例，第43条规定“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”第38条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定”。可推断出，除法定回避情形外，没有任何机关或机构对听证进行监督。这可能导致应当进行听证而没有听证，不依照听证的法定程序进行，或剥夺听证当事人或其他正当听证参与人的合法权利。因此，为了实现听证的立法目的，应建立行政听证监督制度，使听证做到公平、公正。

5 行政听证记录效力不明，案卷制度不完善

听证笔录指听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人、其他听证参加人陈述的意见和提供证据所作的一种书面记载。如果说听证制度是行政程序法的核心制度，听证笔录及其在行政决定中的意义则是听证制度的关键所在。行政听证的实质在于以牺牲行政效力来保障行政决定的正确性。一方面，各国对听证制度的适用范围严格限制，另一方面，一旦适用听证，则听证会的举行必须对行政决定的做出有决定性作用。如果不能确保听证记录对行政决定的约束力，行政听证将易流于形式。《行政处罚法》、《价格法》和《立法法》都没有规定听证记录的效力，以《行政许可法》为例，虽然规定了“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”但并未明确它是否适用案卷排他性原则。案卷制度的核心在于案卷排他性原则，即行政听证笔录在行政决定中的决定性作用，这种作用是唯一的、排他的。这造成在听证中经过质证的证据常常被束之高阁，违背了听证制度的初衷。我们必须从观念上确立听证记录是行政决定根据的意识，并适时通过立法将其确定。

6 结语

行政听证是现代法治建设不可或缺的一项制度，它体现了人民当家作主，是人民参政议政的合法途径。由于我国缺少程序至上的法律传统，实践中重实体轻程序，制度设计的缺失和权利难以救济，主体维权意识不强，监督机制不完善，行政权力的强势地位和权力的扩张，制约了行政听证的良性发展。听证制度的建立和完善，需要理论界、法律实务界和普通民众共同努力，及时转变观念，树立现代听证理念，在立法上实现新的突破，从而真正推动我国听证制度的发展。

参考文献

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