国外政府水平扫描典型案例分析及其对我国的启示

[摘要]简要概述和总结当前国际上水平扫描的认识和进展，重点介绍英国、新加坡、荷兰等国家的水平扫描案例。分析我国决策咨询研究工作的现有基础，提出尽快建立我国国家水平扫描中心和健全完善我国决策咨询研究的纵横向网络体系的建议。

[关键词]水平扫描　情报研究　信息决策

[分类号]G352 G303

1、引言

科学和技术的发展日新月异，因而也使众多决策者面临更加复杂的环境。决策者，特别是高层决策者，要进行战略性思考，并在复杂的环境中就科技问题做出至关重要、有效的决策，必需具有与未来决策需求相关、基于潜在影响的可靠、有效信息和证据。

横跨政府部门和政策领域的水平扫描是一个相当新的现象。目前，各国政府所处的环境之间的联系日益密切并发生动态变化。对许多决策者来说，尽管通过多种信息源会得到比以往更多更新的信息，但与此相矛盾的是，信息超载也可能导致产生这样的观念：政治、经济和社会环境很复杂，并且几乎是不可控的。从分散信息中筛选主要信息的过程变得更为复杂，而大量的信息可能导致对这一过程的注意不足。获取可靠的信息对决策者而言是一个挑战。因此，他们的主要工作是积极关注数据和事实以及形成长远考虑和战略规划的新方式，以更好地处理不确定的未来威胁和机遇。

许多国家明显缺乏战略导向政策，如果环境变化更快速、更复杂，全球和区域缺乏战略导向政策的情况会加剧。因此，一些政府已认识到这些并且开始探索新的方法和途径以便更好地管理信息。这种特殊方法就是水平扫描(hOrizon scanning)。

2、水平扫描发展简介

水平扫描也叫环境扫描(environmental scanning，environment scan)，最早是美国哈佛商学院教授阿吉拉尔(Francis Aguilar)在1967年提出来并对企业水平扫描行为模式进行研究。他认为水平扫描是指获取和利用企业外部环境中有关事件信息、趋势信息以及组织与环境关系的信息的行为，以有助于企业高层管理者制定其未来行动的计划。此后，多位国内外学者对水平扫描的定义及其在商业环境、战略转换中的作用等进行了研究，但主要集中在对商业领域水平扫描行为和组织战略关系的研究。

从20世纪90年代开始，一些政府机构、研究学者开始进行非商业领域水平扫描的研究”。英国政府最早开始对政府水平扫描进行研究和实践，其对政府水平扫描的定义是：水平扫描是一种独特的方法，通过水平扫描研究可以找出那些目前未考虑到，但却将影响未来生活的关键趋势，这些趋势和驱动因素是彼此相互联系的，影响着所制定的创新环境以及未来的政策和战略。通过这些趋势和趋动因素的分析，可战略性地进行发现和探索，有助于充实政府做决策时所依据的证据。Habegger在研究荷兰政府水平扫描模式时认为，狭义的水平扫描是一种政策工具，目的是系统地收集组织的政治、经济、社会、技术或生态环境中的各种信息和有关未来问题、趋势、发展、思想和事件的证据；而广义的水平扫描是一个众人所称的提高组织处理复杂和不确定问题能力的“预见行动”的集合名词。

因此，笔者认为：政府的水平扫描是一种政府系统收集信息、捕捉趋势信号并发现弱信号的手段。通过这种手段，可以研究和找出那些目前未考虑到但却相互关联并影响未来的关键趋势和驱动因素，通过分析这些趋势和趋动因素、威胁和机遇，进行战略性的发现和探索，有助于充实做政府决策时所依据的证据。

3、国外政府水平扫描典型案例分析

水平扫描应用于企业、图书馆、政府及其他领域中的实践案例已有很多。但从已有的文献来看，始于2004年的英国预测项目、始于2005年新加坡的风险评估和水平扫描系统(RAHS)和始于2005年的荷兰预测项目是政府关注综合政策领域水平扫描的典型代表。

3.1　英国政府的预测项目和水平扫描分析

3.1.1　建立背景　英国政府所开展的水平扫描工作与英国政府的预测项目有密切关系。从1994年正式开始以来，英国预测项目不断推动英国政府水平扫描工作的开展。经过三个周期的发展，英国预测项目的扫描从第一阶段的探索不同经济领域的新机遇和重视特定主题的趋势与预测项目，发展到了第二阶段成立专题小组以解决广泛的对跨部门科技政策有影响的问题及第三阶段的将预测项目的重点从覆盖整个新兴技术领域缩小到几个特定领域。2004年7月，英国财政部的“科学和创新投入框架2004－2014”，特别呼吁建立一个水平扫描中心，其目的是让所有的政府部门利用先进的科学环境扫描技术，既与部门内、部门间政策环境扫描相联系，又与科学技术局的环境扫描中心相联系进行扫描。于是，在2004年12月，正式成立并启动了英国政府水平扫描中心(HSC)。

3.1.2　开展的活动　英国政府水平扫描中心启动之初，进行了两项试验性扫描项目，即Sigma扫描和Delta扫描，主要是对一些文章和报告的扫描。在扫描时，Sigma扫描和Delta扫描首先对扫描过的资料进行问题标注，然后根据一个等级系统对每一篇问题文章进行分类，从经典的STEEP分类开始(如环境)到域(如气候变化)再到子域(如臭氧层)。问题文章有摘要并描述问题可能的意义，识别早期的指标、驱动因素和抑制因素，揭示与以前事件类似的事件，而且还提供进一步的链接和来源。此外，每篇文章都贴有许多所谓的问题标记。标记提供有关的每个问题的可能性、影响、分布、严重性及发展时间的指示性信息。最后，根据文章是代表一个弱信号、一种预测、一个关键推动力、一个方案还是一个通配符，将之分成许多类型，以便表明阅读这篇文章时应该采用哪种批判性思维。这些扫描是综合预测过程第一阶段的一部分，它为下一阶段进一步的处理提供了信息，例如可以为预测项目识别主题或鼓励决策者和战略团队开发未来潜在的方案。2008年11月，Sigma扫描和Delta扫描进行了合并，合并的主要原因是因为由于Sigma扫描和Delta扫描的命名，人们对科技和其他政策间的一些问题产生了误解。

英国政府的水平扫描中心还建议政府其他部门运用水平扫描并支持他们创造自己的水平扫描能力和项目。此外，提出了各部门如何使用未来分析工具以及怎样把未来分析工具整合到战略政策发展中的建议。他们还开发了工具包，工具包介绍一系列广泛的方法，并描述了这些方法是如何应用以改善决策的。除了促进跨部门的水平扫描之外，该中心还建立了公共宣传和构建公共、私人、学术和其他部门的专家网络。并设立了未来分析家论坛(FAN club)，用以交流新思想、新思维和实践研究，借以激发讨论、鼓励参与者使用未来技术及通过利用公众投入来增加预测项目的价值。

水平扫描在英国政府中很普遍。许多部门已经建立了自己的水平扫描，例如国防部，环境、食物和农村事务部，健康、国家健康服务部以及商业、企业和管理