林权抵押贷款破冰

作为本届政府金融改革的重要议题之一，“农村金融破冰”的相关决策，正逐一浮出水面。

7月18日，银监会和国家林业局联合印发《关于林权抵押贷款的实施意见》（下称《意见》），明确提出：林农和林业生产经营者，可用承包经营的商品林做抵押从银行贷款。

这意味着，旨在实现林业资源变现资本的配套改革已正式启动，中国新一轮林改开始进入“下半场”。

本轮林改“上半场”始于2008年，以“确权发证”为标志。到去年底，全国范围内的确权基本完成时，共涉及集体林地27亿亩，以及40多亿立方米森林资源。

在林地资产存量和变现量之间，却形成了巨大反差。国家林业局数据显示，虽然目前全国已有28个省区市开展了林权抵押贷款，但截至2012年底，全国林权抵押贷款的余额仅为498亿元；到2013年一季度结束时，虽同比增长近三分之一，余额亦仅有522亿元。

按林地产值的低值、林地亩产出200元计算，则27亿亩的抵押值至少应该是5400亿元；如能通过科技进步及精耕细作，将林地亩产出由200元提高到与耕地相当的1000元，仅27亿亩集体林地产值，就可达2.7万亿元。

为打破这种窘境而出台的《意见》，其核心精神正是“解决林权贷款长期以来的有效抵押问题，使金融机构有能力承担更高风险”，有效提高林权抵押贷款的可实施性。

以林权抵押贷款实施提速为标志，农民资产无障碍变现的时代或将到来。7月初，国务院办公厅《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》时，银监会政策法规部主任黄毅透露：下一步金融监管部门将扩大林权抵押贷款，探索开展农村土地承包经营权、宅基地使用权和大中型农机具抵押贷款试点。

林权抵押贷款中的地方实践，可为农地抵押的未来提供得失镜鉴。 永安林改试点

福建是中国林权改革的始发地，也是国务院2003年的《关于加快林业发展的决定》中的试点省份之一。福建省最早开始了以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革。

经与金融主管部门磋商，2004年初，福建省试点县市之一的永安市，首次试点发放林权抵押贷款100万元，蔚为中国林权抵押贷款的先河。

2013年7月底，《财经》记者前往永安调查发现，目前该市林权贷款制度的核心，是允许林农以《林权证》、林企拥有所有林木资源做抵押，在建立有效风控的前提下，向金融机构申请贷款。同时，通过进一步建设完善林权流转市场，为金融机构所持抵押物提供变现通道。

至此，林农山上的“绿色银行”不再虚置，而是每天都对林农开门，随时可以变现取兑。

永安位于闽中偏西，因境内九龙溪与巴溪汇合于城西，形似燕尾，别名“燕城”。该市地理概貌为“九山半水半分田”，其中林地面积382.5万亩，森林覆盖率83.2%，木材储蓄量2200万立方米，位列全省第一；竹林面积100.2万亩，农民人均占有6.7亩，为全国之首。是中国笋竹之乡、中国竹子之乡和南方48个重点林区县之一。

从1998年开始，该市的洪田村村民，自发进行了一场“均山、均利、均权”的集体林权改革，冒着风险完成了“分山到户”，掀开了中国新一轮林改的序幕，因此该市被称为中国“林改小岗村”。

这一分林到户的实验获得全面认可，却是在十年之后。

2008年6月，中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，并提出：在坚持集体林地所有权不变的前提下，通过依法实行土地承包经营制度，将林地使用权和林木所有权落实到户，并规定集体林地承包期限70年，期满可继续承包。

自此，以产权制度为核心的集体林改开始全面启动。

确权完成之前，永安的林业投融资体制改革，于2004年7月开始进行。

作为全国集体林权改革试点的四省份之一，福建的相关改革从2003年开始。其主要内容为“均山到户、山有其主、林有其主”，明确林农拥有所持《林权证》对应山地和林地、林企拥有所有林木资源的所有权、经营权、收益权和处置权。

其中，永安市、闽清县均为福建省首批试点县市。到2006年末，永安已有99%的集体林完成登记和所有权证发放，涉及198.41万亩林地。

永安有独特的优势。首先，因地处山区，曾经被作为“小三线”建设地带，永安的工业基础较好，包括军工、发电、水泥等产业为政府财政提供了较为充足的税收。2012年，永安财政收入约为22亿元，其中来自林业的税收，仅为2200万元左右，是为“富民产业”。

作为永安的三大产业之一，2012年永安的林业产值已达110.2亿元，占整个GDP总值的三分之一左右。

正因如此，在其他地区开展林权抵押贷款成为难题的林业综合保险，在永安得到了较为完善的解决。2012年底，永安市内的森林已经基本全部参保，其中商品林297万亩、生态公益林79.05万亩，平均1.25元/亩的保费，林农的部分由政府财政全部负担，国有林场的保费则由政府承担60%。

永安人均林地10亩以上，以单个家庭三口人计算，每户拥有的林地超过了30亩。永安已经达到了林业育林、看护、采伐的规模经济要求。2012年，永安林农人均纯收入为1.02万元，其中林业收入为5215元，占53%左右。

“正是因为吃饱在田、致富在山、希望在林，老百姓对征信才会高度重视，也很少会出现逾期不还的现象，这大大减少了银行的隐患。”永安市林业局副局长黎录松说。

因永安林业以竹业为主，本地加工企业实力雄厚，本地竹木供应已经出现供不应求，这也为银行快速将变为呆坏账的林权抵押变现增添了便捷途径。

同为试点地区的闽清县地区，因其林业规模小且以用材林为主，在开展林权抵押贷款时，见效就颇为有限。

截至2013年7月底，永安发放林权抵押贷款的银行已达12家，累计发放贷款46.36亿元，贷款余额近10亿元。

在福建，全省58个县市中有30个县市财政被称为“林业财政”。2012年，福建省共发放各类林业贷款124.3亿元，林权证抵押贷款仅11.8亿元，不到10%。这其中，永安占据了很大一部分。 试水林权放贷

永安林权抵押贷款并非一帆风顺。2003年林地确权之时，当地市政府曾向林农承诺“可凭林权证向银行申请贷款”，但最终，却没有一家银行接受这项业务。

“从银行角度看，理由很充足。”永安市国有资产投资公司（下称国司）董事长沈华峰说，银行在贷款时面临三大难题：一是林地价值难以估算；二是贷款收益周期太长；三是贷款风险不好处置。

“说到底，这三道难题的关键，还是市场信用问题。”国家开发银行（下称国开行）永安项目负责人王辛称，“我们的思路是，与其纠缠如何建立市场信用，不如先做政府信用。”在政府信用基础上，通过政策性银行介入，实现林权抵押融资功能。

2003年起，为给林权制度改革配套，国开行开始与永安联系建立政府性信用体系平台。次年7月，双方正式成立开发性金融合作领导小组办公室。组长为该市市长，副组长为国开行福建省行副行长，由该市国司和林业局共同牵头。

据《财经》记者了解，永安引入国开行林权抵押贷款，不少相关人士并不认同。以至于进行市政府常务会议时，相关决议并未通过。最终，由领导多方做工作之后才获得通过。

这一最初总额为10亿元授信的开发性金融合作平台，还涵盖了城市建设等多项内容。其中与林权抵押贷款直接相关的部分，目前的授信额度为3亿元。

项目实施十年来，主要形成了两种林权抵押贷款模式：其一为直接贷款模式，主要针对林业龙头企业。由国开行自主选择项目，自主审贷及发放。贷款主要采取以企业所有林场产权、控股股份或其他权益做抵押的担保贷款。利率为基准利率，期限最长为20年，基本在15年上下。

第二种模式为批发资金模式。其操作手段为：国开行与国司签订贷款协议，向后者发放批发式贷款（前者称为开发性贷款）。国司与当地农信社签订委托贷款协议，委托后者向林业中小企业和林农发放贷款。农信社与借款人签订贷款合同并发放贷款。借款人将贷款本金和利息按期返还给农信社，农信社返还给国司后，由其再将本息还给国开行。利率为基准利率，贷款期限最长七年（现已调整至五年）。

为消除林权抵押贷款风险，国开行借助了很多措施：

首先是建立稳健的担保方式。2004年永安开发性金融合作平台获得授信的同时，该市人大出台了相关决议，承诺以城市建设费、土地出让金收益的一定占比，作为平台的最终还款来源。

2010年之后，受银监会清理地方性融资平台影响，这种合作模式结束。随后，永安国司以自有15亿元资产存量，为国开行的3亿元授信做担保，其中1.5亿元为资产担保，1.5亿元为信誉担保。

为适应现行规定，当地国司也结束了与国开行的合作，代之以搭建“林业金融服务中心”，继续作为贷款资金的统借统还责任方。实际上，此中心与国司仍为“两块牌子、一套人马”，中心主任亦为该公司董事长兼任。

作为永安林权抵押贷款最大的担保公司，该中心目前的盈利模式为收取林权抵押贷款手续费，数量为总贷款金额的1%。

为了进一步降低林权抵押贷款风险，永安市还设立了林业产业发展风险准备金，首期由福建省林业厅和永安市政府注入300万元，其后永安市林业局每年安排200万元，并在国开行设立监管专户，以控制违约风险。目前这一账户的余额为1000万元。

在贷款立项及审查阶段，国开行亦有相应制度安排。

首先是将永安林业资产评估中心出具的林权抵押物评估报告，提交贷款审查评议委员会审议。该委员会由该市林业局、财政局、国资委、审计局等七个政府职能部门的主要负责人担任委员会委员，每季度召开一次会议。必须有三分之二以上的委员同意，评估报告才能获得贷款资格。

国开行会对此审议委员会的审议结果，一开始会再次进行评估。随着双方的熟悉，目前已改为每次开会时，由国开行福建分行派两人参与会议，之后直接进行国开行的贷款项目审查。

对于林农来说，为了获得该项贷款，他们除必须满足抵押林权连片超过15亩以上的及格线之外，还必须加入当地的林农信用协会，由每个乡镇的林业站信贷管理员对其贷款资格进行事先综合审查。凡有恶意拖欠、等前科者，将无法进入审查大名单。

按照这种模式进行的林权抵押贷款，目前总额为6.51亿元，余额3.2亿元。主要用于林农及林业中小企业的资源培育、高效经营及贸易流通等领域。既有时长五年的项目贷款，亦有超过两年期的流动资金贷款。

因为风险控制得当，该项贷款尚无一笔呆坏账出现。“林农可以在贷款期结束时一次性还本付息，时间很长，可以充分满足生产需要。”永安国司副总经理高延真说。

这种贷款除了时间长，利率方面亦有优惠：一开始基本执行基准利率，后来逐渐市场化之后，最近两年推出了一种适当提高利率上限的产品，最多不超过基准利率的30%。 商业银行参与

一些业内人士提醒，国开行的贷款模式，并不具备普遍推广性。

“这种不存在任何风险的买卖，既能赚吆喝，又能赚利润，谁都能干。”永安市一家商业银行的行长说，“要是国开行愿意让出来，它的贷款额，我们也愿意出。”

尽管如此，永安市内包括在工农中建交及华夏、民生等商业银行，也已经开始进入并拓展这一市场。目前，贷款余额亦已经达到4亿元左右。

永安市林业局副局长黎录松分析了商业银行积极开展林权抵押的原因：一、林农有不违约的传统；二、银监会对各大银行有服务三农的考核指标；三、金融市场不断透明化，开拓新的增长极，林权抵押贷款是一个合适的项目；四、贷款期限短，利率方面可以自由上浮。

据《财经》记者调查，目前永安市由商业银行开展的与林权抵押有关的贷款模式，大致可以分为以下四类：

其一为林权证抵押贷款。林农以《林权证》为抵押，向金融机构申请抵押贷款。金融机构确定贷款额有两种方式：1.根据林木资产评估中心出具的评估书，按照评估价值若干比例提供贷款；2.根据林地数量，通过计算林地前期投入，确定贷款数量。期限一般为短期，贷款利率在基准利率基础上上浮40%-50%。

其次是小额信用贷款。以村为单位成立农户信用等级评定小组，对农户进行信用评级。确定其最高贷款额度，核发小额授信贷款证。农户向林权登记中心登记其林权，凭贷款证和身份证向农信社申请贷款。免评估、免担保，最高额不超过2万元，原则一年，不超过三年。利率在基准利率基础上上浮40%-50%。

第三为小额联保贷款。有借款需求的三户到五户林农自愿组成联保小组，签署联保协议，分别填写借款申请表，并向林权登记中心登记林权。此类贷款免评估、免担保；每组最高额10万元，原则一年，不超过三年。利率在基准利率基础上上浮40%-50%。

最后为小额贴息贷款。2006年8月，福建省林业厅拿出210万元，在七个试点县市开展小额贴息贷款，每县30万元，贴息率为3%（月率）。

目前这一模式遇到的最大障碍，一是可持续性差；二是不能保证贷款全部用于林业生产。

开展上述各项贷款积极性较高的机构，主要是邮政储蓄银行和农村信用社。它们网点齐全，手续相对简便，最快一周可放款。相比国开行的季度放款，速度更快。

当地银行业内人士也对《财经》记者表示，快速放贷的代价是，利率最高可上浮基准利率的100%，达到1分2左右的利息。

“即便如此，和民间融资至少2分还不一定能够拿得到相比，林农的融资成本，还是降低了不少。”这位人士称。

为降低风险，永安当地的商业银行大多把林权抵押贷款的贷款率控制在50%左右。除此之外，各大商业银行亦找出了各自的相应市场化渠道。

首先是与成立于2004年10月的永安中国首家林业要素市场合作。该要素市场占地14131平方米，坐落在永安市燕江中路的繁华地段，由原先的公交车候车大厅改建而成。该市场成立伊始，曾将登记、评估、收储、交易等多项职能集合在一起，以此开创了中国林权要素市场的基本模式。

运行数年之后，除了行使与房地产管理局相似职能的林权登记管理中心之外，“评估和收储职能不得不市场化了”。永安林权要素市场主任刘永川说。

这是永安林改领先于其他地区的一个标志。在其他地区依然因为评估机构收费等原因难以开展林权抵押贷款的时候，它已经将相应的职能推向了市场。

以林权资产评估为例。目前已有包括森茂、燕江等四家综合类民间资产评估公司参与其中，要素市场内已经公司化的资产评估中心，因其对整个林权状况的熟悉作为卖点，亦积极参与竞争。

“市场化改革之后，现在可以为银行进行林业资产评估的公司已经有四五家了，如果银行不信赖本地的公司，请省外的公司都行。引入竞争机制之后，各家公司不但服务要好，而且价格也要合理降低。”刘永川说。

针对评估机构为获得更高评估费而有意抬高标的物价值的疑问，永安清商评估公司总经理唐茵对《财经》记者表示，一笔评估额为100万元的标的物，收费4000块钱左右，假如要把标的物评估为150万元，收费也只有5000元。“刻意造假，实在得不偿失。”

在发放贷款环节，为了增强贷款安全度，商业银行也找到了市场化的应对方式。

目前，永安有佳洁林业融资担保公司、华夏融资担保公司、鸿运林业担保公司等三大担保公司，参与商业银行的林权抵押贷款，并以担保贷款额的2‰收取担保费。

按照永安市林权改革的总体安排，目前该市正在积极成立由民营资本参与运营的木材收储中心。该市希望通过这种机制，将各大商业银行的不良贷款统一收储后处置，以此降低银行对不良资产出现的担心。因为银行林权抵押贷款的抵押率都较低，故收储中心的盈利空间较大，积极性也很高。 《意见》待做实

银监会新《意见》在永安并未引起太多反响。多位人士对《财经》记者表示，意见并未太多突破性，大多是永安在过去十年来已经有过的经验，总结大于创新。

比如，《意见》规定：银行业金融机构根据借款人的生产周期、信用状况和贷款用途等因素，合力协商确定林权抵押贷款的期限，贷款资金用于林业生产的，期限要与林业生产周期相适应。这一举措，和过去十年来永安林权抵押贷款的模式基本类似。

尽管作为先行先试者拥有较大自主性，但永安林权抵押贷款至今，依然有一系列重要问题未能解决。

即使在相关机制和市场体系均已基本建立的前提下，和房地产抵押贷款等比较起来，林权抵押贷款因为盈利少、手续麻烦，其吸引力仍然不高。

以2011年8月在该市由农业银行成立的全国首家林产业支行为例。其所以上马，与农行上市后必须扶持三农的大背景有关。“算是一个政治任务”。该行一位负责人称。

在这种背景之下，该支行成立两年以来，共计发放了大约7000万元的林权抵押贷款，占总贷款量4亿元的不足四分之一。

“其实认真做的话，也是有收益的。但是目前上面的支持力度相对有限，每笔贷款都要往上面两级报批，缺乏面对面的沟通，成本高，见效还慢。”上述负责人表示。

因为林权抵押贷款占用了很高的贷款系数但收益很低，上级银行在考核该行时，依然只看总的盈利数字，并不因为林权抵押贷款的数字多，就会降低标准。

“因为银监局之前一直是把林权列为不合规的抵押品的。现在《意见》刚刚出台，短期内还看不出效果。”这位人士称。

央行刚刚出台的贷款利率市场化政策，也被鼓励林权抵押贷款的人士认为是竞争的不利因素。

“银行总的盈利任务不变，它们会答应一部分强势贷款企业降低利率的要求。相应地，中小企业、林权抵押贷款的利率，则肯定会出现上升。”当地林业局的一位相关负责人表示。

此番银监会《意见》的一些相关规定，亦被地方认为可行性不高。

例如，该《意见》第14条明确规定：银行业金融机构开展林权抵押贷款业务，要建立抵押财产价值评估制度，对抵押林权进行价值评估。银监会要求，对于贷款金额在30万元以下的林权抵押贷款项目，银行业金融机构要参照当地市场价格自行评估，不得向借款人收取评估费，降低林农和林业经营者的融资成本。对于贷款金额在30万元以上（含30万元）的，应坚持保本微利原则、按照有关规定执行；具备专业评估能力的银行业金融机构，也可以自行评估。

“银行本身没有评估能力，评估收费已经市场化了，假如评估还要银行自己掏钱的话，大家凭什么进入这个市场（林权抵押）？”当地农信社的一位相关人士表示。

对于林地使用权抵押，此番《意见》亦作了较为详细的明确规定。除了林业局的态度较为乐观之外，不少银行的态度并不积极。因为林地使用权的评估更加复杂，而且可能出现因为地区偏远存在负值的现象。

针对永安林权抵押贷款的未来发展，当地有观点认为：在一系列制度框架问题可以解决的前提下，能够做到80亿元-100亿元的贷款规模。而国司副总经理高延真对此并不认同，他认为林权抵押贷款不能也不应该无限制放大。

首先，国家每年对林木的砍伐有严格限制，若进入林权抵押贷款的总量太大，下游一旦出现呆坏账将无法消化。

其次，按照永安林地400万亩的规模计算，需要改造的林区已经基本完成，需要资金的地方已经不多。

“现在永安的林权抵押贷款已经进入一个平台期了，惟一的可能增量，就是林地使用权集中流转后，由大户进行的生产加工型贷款。”高延真说，“假如没有这个前提，林权抵押贷款还能够做到规模一年比一年大，那肯定是用到别的地方去了。”