政策性农业保险试点分析

全国政策性农业保险政策设计必须坚持“统一制度框架与分散决策相结合”的原则，将制度的自然演进和人为设计有机地结合起来。

政策性农业保险制度模式

政策性、商业化保险联办共保：江苏淮安模式

江苏省淮安市农业保险采用“政策性、商业化保险联办共保模式”，于2004年11月由淮安市人民政府与中华保险公司签定了“联办共保协议”，确定对水稻、三麦、养鱼和农民团体意外伤害险等4个险种在10个乡（镇）进行试点。淮安模式的制度特征表现为：政府补贴保费；保险公司与地方政府利益、风险共担；实行“低保额、低保费”的初始成本保险；以险养险。

政府推动＋共保经营：浙江模式

浙江农业保险采用“政府推动＋共保经营”的模式，即由在浙江的10家商业保险公司组建“浙江省政策性农业保险共保体”，由省人保公司作为首席人具体承担运作。其试点基本框架可以概括为“政府推动与市场运作相结合，共保经营与互保合作相结合，全省统筹与县级核算相结合，有限风险与责任分层相结合”。其制度特征表现为：保险对象主要面向种养大户；保险品种采取“1＋X”模式，即目录指导下自主选择；从低保障起步；以保大灾为主；以险养险；核损理赔更多依托农村基层载体。

政府主导下的农业专业保险公司经营：上海模式

上海市自1982年恢复开办农业保险以来，经过20多年的探索，特别是从1991年开始，实行了政府推动、公司的经营机制，有力地推动了农业保险的稳步发展。在此基础上，2004年9月，成立了安信农业保险公司，采取“政府财政补贴推动，商业化运作”的经营模式。上海模式的制度特征表现为：政府财政补贴；“基本保险＋补充保险”的运作机制；统保；共保；多样化承保；以险养险；巨灾补偿；实行专业性农业股份公司的形式。

政府主导下的商业保险公司经营：北京模式

2007年北京市开始建立政策性农业保险制度，采取政府推动、政策支持、市场运作、农民参与的方式运作。其制度特征表现为：建立政策性农业保险管理机构；由商业保险公司市场化运作；全面的财政补贴。

发达地区制度经验比较

制度模式

在本质上，江苏淮安和浙江采取的是同一种模式，即均由地方政府与商业保险公司联合共保，实行“风险共担，利益共享，同舟共济”的经营方式。江苏与浙江两省农业保险模式的区别，主要在于江苏省采取与一家公司（中华联合）共保，而浙江省与多家公司组成的保险联合体共保，共保体可以降低独家承保的风险，提高对化解巨灾风险的承受能力。另外，责任分摊的方式更为细化。

两省农业保险模式的优点在于，增加了政府这样一个责任分摊主体，有利于保险公司控制赔付风险。这一点在淮安模式中体现为中华联合与当地政府按比例分享保费、分摊赔款。而在浙江模式中则体现得更为明显，对于5倍以上的超赔责任，完全由政府承担。

政府与公司（或公司共保体）联保，使得在农业保险的微观经营中，政府行为与公司行为掺杂在一起，不利于明晰二者的责任边界，可能存在制度性缺陷：

第一，由于政府的强势以及其效应函数中的非经济目标，可能出现大灾不属于保险责任范围，但迫于政府的压力保险公司不得不一起赔付，从而违背了商业原则。

第二，由于农业保险风险事故的特点，政府对于将来需要承担的责任缺乏稳定的预期，不利于建立一个制度性的政府支持体系。

第三，政府介入农业保险的微观经营，必然使得在推进政策性农业保险经营过程中，基本上都是以行政推动为主，提高了地方政府的操作成本。同时，由于用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的费用相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费难以足够补偿政府的操作成本，这种行政推动的方式也缺乏可持续性。

第四，由于业务的开展主要依托于保险公司的服务网络和管理资源，在微观经营中保险公司处于信息优势地位，有可能出现套取政府赔款的机会主义行为。

上海和北京的模式在本质上是比较类似的，即政府主导下的商业保险公司经营模式。政府主要承担财政补贴、监管等责任，农业保险的微观经营主要由商业保险公司进行市场化运作，政府与市场各自的边界比较清晰，能够较好地避免政府与商业保险公司联保模式的上述制度性缺陷。

另外，四省市的模式也有共同之处，即都较为充分地利用了保险公司的现有组织资源，从而能够节约成本，提高效率。从实践看，保险公司，包括财产保险公司、专业性农业保险公司和相互农业保险公司，已经成为我国政策性农业保险的主力军，他们的经营技术和人才是现成的，有的公司（例如人保、中华联合等）已经有了实践积累。只要政府的政策到位，扶持措施得力得当，让他们既有利又承担风险，在政策框架下充分发挥市场化操作的优势，成功的希望是很大的。

据此，笔者认为，根据我国实际，对广大的农村分散经营的个体农户，比较适宜政府主导下的商业保险公司经营的模式，即在政府主导的框架下让商业保险公司唱主角。

财政补贴

政策性农业保险的财政补贴需要解决三个主要问题：第一，解决农民买不起保险的问题；第二，解决农业保险经营成本过高的问题；第三，通过农业保险的再保险费补贴以及为农业保险建立巨灾风险准备基金，解决农业保险中巨灾风险难以分散的问题。

四省的试点方案都不同程度地提供了保费补贴，其中北京市的补贴水平最高，考虑到各区县累加保费补贴，补贴比例超过50%。江苏淮安的补贴比例为50%，浙江的补贴比例为35%，上海的补贴比例为30%～35%。

但除了北京市，其他三省份均没有提供经营管理费用补贴和建立巨灾风险准备金。

对于财政补贴责任如何在不同层级的地方政府之间分摊，四省份的实践采取了三种不同的方式。

江苏淮安采取省县财政按固定比例分摊。这种方法简单易行，但忽视了不同地区经济发展水平的差异，往往是商品农产品基地或贫困地区的县市（区）财力不足，省市财政的支持力度应当大一些；而对发达地区，省市财政的补贴力度可以小一些。

上海和浙江均采取省（市）与县市（区）差别补贴的方式。对于经济发展水平较高的地区，省市财政分摊比例相对小一些，而对于经济发展水平相对较低的地区，县市（区）分摊的比例要小一些，以体现财权与事权相对称的原则，实现更大的公平性。

北京市采取由市财政承担50%的保费补贴，各区县根据实际累加保费补贴。这种方法由市财政承担全部法定补贴责任，体现了市政府在提供政策性农业保险这种“准公共产品”中发挥主导作用的理念，减轻了区县财政压力。同时，北京市财政实力雄厚，能够承担起补贴责任。

从各地的实践情况出发，农业保险财政补贴中地方政府不同层级之间的财政关系应该遵循这样的原则：按照财权与事权相对称的原则，适当调整地方不同层级财政投入的职责分工，即主要由省（市）财政负担地方财政补助资金，至于二者之间的分摊比例要视不同层级的财政能力而定。

同时，财政补贴要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异。在县区财政较为拮据的情况下，省（市）财政补贴数额或比例要高一些；对于富裕地区而言，补贴数额或比例要低一些。弹性和灵活的补贴方式可以很好地解决各地经济发展不平衡情况下政府补贴的公平性问题。

以险养险

从四省市的经营实践看，除了北京市，其他三个省份都采取了“以险养险”，并将其作为重要的经验。即准许被批准经营农业保险的公司在经营政策性农业保险业务的同时，也允许他们经营农村的其他财产和（或）人身保险业务，以这些商业性保险项目或险种的盈利自我补贴政策性农业保险。

笔者认为，“以险养险”的间接补贴是在农业保险缺乏制度性的农业保险补贴情况下推动农业保险发展的无奈之举，“以险养险”的间接补贴方式本身不可取，存在很多制度性缺陷：

首先，政策性农业保险所需要的补贴需要多少商业性财产和人身保险项目来满足，实际上是一个难题。假如商业保险业务所赚多于政策性农业保险业务的补贴所需，而且逐年有所积累，就会有个要不要交税和如何交税的问题。假如商业保险业务所赚少于政策性农业保险业务之补贴所需，亏损由谁补偿或消化？在后一种情况下无非四条路，要么向政府要补贴，要么收缩政策性农业保险的业务、扩大财产和人身保险的商业保险业务，要么走商业性农业保险的道路，要么完全放弃农业保险经营，在走后三条路的情况下，政策性农业保险的目标就不可能达到。

其次，如何核定一家保险公司的政策性和商业性两类保险业务的盈亏？由谁核定？核定的原则如何确定？从我国实际和各方面暴露出来的制度缺陷来看，对这些问题必须事先有一个规则和解决办法，不然等出问题之后再讨论就不好办了。在实务操作中，已经出现了兼营农业保险业务的商业保险公司难以区分（更准确地说是故意不愿区分）政策性业务和商业性业务的费用关系，难以避免搭便车的现象。

再次，给这些政策性公司多少商业性业务，还涉及到商业保险市场的平衡性和公平性的问题。

最后，是“挤出效应”问题。允许政策性保险公司经营商业性业务，必然对其他商业保险公司的业务产生“挤出效应”。其他商业公司多开展业务，多产生利润，可以通过税收的形式转化为财政收入。而如果想借助于“以险养险”的方式，则是以商业保险业务部分的利润免税的方式进行间接补贴的，从总量上并不一定会减轻财政负担。

因此，如果财政部补贴足额到位，则没有必要再采取自身存在诸多冲突和矛盾的“以险养险”的间接补贴方式。

综合分析，北京市在补贴比较到位的情况下舍弃其他地区“以险养险”的做法，是非常有益的尝试。

保障对象

从保障对象角度看，四省份采取了三种不同的方式。江苏省主要保小户，其理由是和种养大户相比，普通农户遭受自然灾害时具有更大的脆弱性，政府通过财政补贴应该着重加强这部分小农户的抗风险能力。浙江省主要面向种养大户，其主要考虑两个方面的因素：一是从操作上看，如果面向众多散户，农险核损理赔事务相当繁杂，道德风险监管难，势必会提高管理运作成本；二是从需求主体看，广大散户农业收入占比不高，即便遇到风险对其生产生活影响也不大，而种养大户投入大、风险高，一旦遇上风险就损失惨重，因而是参保的现实需求主体。而上海和北京则没有明显区分小户和大户，在政策上面向所有农户。

笔者认为，农业保险首先吸引哪种类型的农户投保，这方面可能有其内在的规律，不以政策制定者的主观意愿为转移。美国的经验表明，农场的规模以及农场收入对于农户总收入的重要性是是否参保的重要影响因素。2002年，在美国130万休闲农场中，只有6%购买了农作物保险。这些农场的农产品产量很小，以至于农场之外的收入为农户提供了足够的风险保障。当农场收入占农户总收入比例提高时，购买农作物保险的比例也随之提高。2002年，在年销售收入不到25万美元，且其经营者将种植业作为主要职业的中等规模农场中，约30%投保。在年销售收入至少为25万美元的大型商业化农场中，农作物保险的参与率提高到近42%。如果这带有规律性的话，我国的政策性农业保险有可能对规模较大的农业龙头企业，种植养殖大户或基地最具吸引力，对小规模农户，特别是种植养殖的农户经济不具重要性的小规模农户，不会具有很大吸引力。

但从政策制定上，对大户小户都应当一视同仁。江苏只给小规模农户补贴，浙江只给较大规模农户补贴，都有偏颇。在笔者看来，目前我国农业保险的立法目标应该定位于“促进农业和农村经济发展，同时推进农村社会保障制度建设”。如果对大户小户区别对待，则与政策性农业保险的立法目标有冲突。同时，公共财政提供的服务或福利应该体现均等化的原则，不能人为地歧视。因此，上海和北京在保障对象上面向所有农户的做法更值得肯定。

保障程度和水平

农业保险的保障程度大小体现在保险标的范围、风险事故的界定以及保障水平等三个方面。

在保险标的范围方面，四个省份差别较大。江苏省淮安市范围较窄，主要包括水稻、三麦、鱼塘；上海农业保险的经营历史较长，通过“普惠制的基本保险+补充保险”提供了30多种保险，保险标的范围最广；浙江为“1+X”模式，提供了12种选择；北京市试点则重点开办果品、蔬菜、粮食、肉禽、奶牛五类政策性农险业务，计划在“十一五”期间，保险标的覆盖主要种养业生产项目的30%。各地保险标的范围的选择，大致考虑了两个因素：一是遵循“循序渐进”原则，在开始的时候，从农民最需要的保险品种做起，取得经验后再相应扩大保险标的范围，扩展到其他作物上；二是各地在保险标的选择范围上，都主要选择关系当地国计民生以及对当地农业和农村经济社会发展有重要意义的种植业、养殖业和渔业项目。

在风险事故的界定方面，农作物一般以自然灾害造成的作物产量损失、饲养动物以动物死亡损失作为风险事故。其中，淮安对风险事故的界定非常严格，水稻和小麦必须是由于自然灾害造成农作物绝收或减产70%以上，病虫害损失达70%以上或绝收，才能获得赔偿。浙江则主要以重大自然灾害为保险事故。上海则赋予各县（区）根据本地区农业情况、经济条件及经营状况，自行确定保险责任范围的权利。

在保障水平方面，淮安和浙江都实行低保额的初始成本保险，原则上保障程度以补偿承保对象的物化成本为主，以保障农民灾后恢复生产为出发点。北京市则着眼于补偿参保农民的农业生产经营成本损失。

考虑到农民的支付能力和政府的财政实力，四个省市政策性农业保险的保障范围和水平基本上都遵循“基本保障”的原则，从基本保障起步，在取得经营经验之后逐渐提高保障范围和保障水平。

当然，保障范围和保障水平的确定还要兼顾农民的支付意愿。在自愿投保的条件下，有时候过低的保障水平和过于狭窄的保险标的范围可能难以满足农民的差异化需求。在这方面，浙江和上海提供了更多的选择，从而在保障

范围的选择上也就更为灵活。

巨灾风险分散机制

农业易受巨灾风险事故的袭击，大面积旱灾、水灾在我国各地的发生率都很高。因此，农业保险必须建立巨灾风险分散机制。

除了北京市，其他三个省市都没有建立农业巨灾风险准备金。缺乏巨灾风险准备金，分散风险的其他安排也不足，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了当地政府身上，这也是目前有的省政府试验政策性农业保险时最担心的事。因此，建立巨灾风险分散机制势在必行。在这方面，北京作为全国的先行者，其改革示范的意义重大，改革取向值得关注。

为了进一步提高农业保险的巨灾风险分散程度，除了要尽可能在较大范围的地区推行农业保险、进行再保险安排外，必须建立农业巨灾风险准备金，还必须规定巨灾风险事故发生后巨灾风险基金不足赔偿时的融资方式。同时，积极关注巨灾风险证券化的趋势，探索其在农业保险巨灾风险分散领域的可行性。

管理机构

和一般的商业性保险相比，政策性农业保险更为复杂，这也对其管理机构提出了更高的要求。政策性农业保险的复杂性不仅体现在其展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营层面，更主要地体现在其政策性本质所要求的跨部门协调上。因此，设立管理机构的关键在于，要能很好地协调各有关职能部门的关系和政策，这是政策性农业保险健康发展的前提。

从四省市的实践来看，都建立了由相关政府职能部门参加的管理机构，但除了北京市，其他三个省市的管理机构的职责比较单一，难以承担政策性农业保险的管理重任。

农业保险设立管理机构要能切实履行以下职责或职能：制定和执行有关政策性农业保险的政策；组织进行农业风险区划和费率分区工作；研究农业风险和风险管理，精算费率，设计政策性农业保险的标准（或示范）条款；筹集、管理和使用巨灾风险准备金；协调各地、各个参与农业保险的主体之间的关系；组织安排以及提供农业保险的再保险；审核和拨付财政补贴资金等。

结论

研究表明，四省市政策性农业保险的制度结构一定程度上体现了与地区环境的相容性，不同制度结构之间的差异也反映了地区环境之间的差异。

在政策性农业保险的制度创新中，首先要允许分散决策，允许各地多样化的制度选择。由于不同地区经济和社会发展水平的差距以及各地不同的发展战略，各地可以实行分散决策，根据当地的具体情况因地制宜地自行确定政策性和商业性农业保险项目的范围、种类和保障水平，自行决定对政策性农业保险的补贴原则和标准等。

分散决策形成了多样化的制度结构，各地制度结构相互竞争的“收敛”过程构成了政策性农业保险制度模式的自发演进。但显然，仅靠制度的自发演进难以满足政策性农业保险对有效制度的需求，因此，制度的设计就十分必要。在我国政策性农业保险制度发展中，有必要确定全国大致统一的整体制度框架，这能够加快我国农业保险的制度演进过程，同时也有利于纠正农业保险制度自发演进中的路径依赖现象。

因此，全国政策性农业保险政策设计必须坚持“统一制度框架与分散决策相结合”的原则，将制度的自然演进和人为设计有机地结合起来。

（作者单位：首都经贸大学劳动经济学院）