广西政策性农房保险推广研究

【摘要】政策性保险的价值在于对保险市场失灵的校正,政策性保险提供的产品具有明显的正外部性,其社会总收益大于社会总成本,这是商业保险公司所不愿或不能提供的。作为政府保险形式之一的农房保险,分为商业性和政策性两种类型。基于广西经济发展现状和从农村实际的发展需要考量,适时开展政策性农房保险是促进经济发展和构建和谐社会的一项重要举措。

【关键词】广西 政策性 农房保险 政府工具制度

一、政府工具制度与政策性保险

在新制度主义视角中,政府工具的实质就是提供物品和服务的制度安排,这是政府工具的制度内涵与制度属性。政府保险是一种政府提供公共服务的常用外部工具。它是指政府同意对个体、家庭或者公司因某一特定事件而造成的损失进行赔偿。政府保险有许多具体应用形式,而农房保险就是其中之一。农房保险,是指以农民生活住房及农业生产用房为保险标的的保险。在我国,由于农村居民生活水平提高较为缓慢,以及各地受到的自然灾害的频率和受损程度不同,其住房或生产性用房作为保险标的所承载的风险较大,商业保险公司在以逐利为目的的运营思想指导之下,很难积极主动地开发相关保险产品,这就需要国家政府作为承担者,担负起自然灾害造成的损失风险补偿者,减轻农民生活负担,促进农村经济发展。政策性保险正是针对于此而产生并发挥效用的。

政策性保险是指为了执行国家政策而要求保险公司承办的业务,包括国家计划下达的指令性专项业务、国家批准的财政补贴业务、国家规定的低于基准费率开办的风险损失大和事故频率高的业务。大致分为出口信用保险、农业保险、巨灾保险等。政策性保险承担的风险往往是与行业性、区域性相关联的巨大风险,需要由国家扶持才能承受。

二、中国政策性农房保险的发展

1、理论研究

中国的农房保险起步于上世纪80年代,但由于赔付率较高,农房保险存在的时间很短,在上世纪90年代之后便终止了。对此,有学者提出以区或乡统保、开办农房综合险、加强现场勘查等措施来降低农房保险赔付率,并呼吁建立国家巨灾保险基金,由国家有关方面从每年的财政中提取专门款项建立防范诸如地震、洪水等巨灾的保险基金,初步提出对受自然灾害的住房应如何开展保险工作。在2006年6月,国家出台政策明确要求建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,同时将农业保险支农方式的创新纳入农业支持保护体系,为各省市的农村住房保险机制的建立奠定了基础。

就目前的研究来看,针对农村保险的研究主要集中在农业保险和农村合作医疗问题的研究。比较成熟的研究主要集中在农业保险的需求、风险描述以及开展模式上。而单独针对农房保险问题的研究还较少见,研究也仅是集中于需求上,在风险划分和产品开发、运营模式上都没有统一而成熟的看法。因此,对农村住房保险进行深入研究,具有重要意义。一方面可以为农村保险开展提供理论素材的积累,另一方面还有助于对保险业在健全社会保险体系和社会救助体系中的作用进行进一步的深化研究。

2、开展状况

2006年之后,福建、浙江、甘肃、四川、湖南、云南、广西、贵州等地相继开展了农房保险。福建省率先启动了农村住房试点工作,其中农村住房保险在全国率先实行全省统保,费用由政府承担,全省660多万户农民获得了保障。之后,浙江省启动政策性农村住房保险,较之福建省的农村住房保险政策,浙江省的方案相对福建省保障农户更多、标准较高、保险责任更广。之后,全国其他多个省份纷纷根据当地经济发展、社会文化、居民房屋建造特点、自然灾害情况等,采取了不同的承保方式和保费缴纳机制。

2008年以来,中国人保在部分省区开展的政策性农房保险已承保近2500万户,承担风险责任达到3300亿元。在2008年冰冻灾害中,农房报案15387件,赔付和预付赔款1091万元。截至2009年11月底,湖北省农村两属两户农房承保120.4万户已全部覆盖13个州、91个县市区、2.6万余个行政村。福建省全省663万户农村住户全部参保,每户保险金额5000元,保费统一由政府买单,并统一保险方案,统一由人保财险公司承保,全省600多万农户的农房保费将全部由省级财政统一支付。广西政府2008年出资20亿元为“两属两户”投保农房险,全自治区累计65万户困难群众和优扶对象被纳入此次财政支农保险项目,所需保费全部由政府财政负担,2009年继续为全区83万“两属两户”农村住房提供保险保障。

从实行的情况来看,在农民自身承担巨灾风险能力孱弱和政府救助有限的状况下,农村住房保险可以为灾后恢复重建筹集更多资金,增强农村群众抵御灾害能力,保障农户房屋因遭受自然灾害和意外事故造成的损失能及时得到经济补偿,缓解政府救灾压力,提高政府救助水平。

三、广西政策性农房保险开展现状

1、农村经济发展状况

截至2008年末,广西全区农村人口已达3040万,占总人口的73.76%。2009年农民人均现金收入3980元,增速7.9%,城镇居民可支配收入15451元,增速为9.2%,农民收入只有城镇人口的25.76%,仅有1/4。2009年广西各农民收入增加明显,增速较快(见表1)。增长的因素主要有:本地劳动收入增加拉动农民工资性收入继续增长;粮食、蔬菜和水果等出售收入增加拉动农业收入稳步增长;农村非农产业快速发展带动二三产业人均纯收入大幅增长;转移性收入持续较快增长。在经济持续增长较快的势头下,农民生活不断提高,食品质量、居住条件明显得以改善,高档家电、家俱、家庭设备在逐年增加。但不容忽视的是影响农民增收的不利因素较多,比如农产品价格波动较大,另外由于自然灾害频繁,农产品质量和产量受之影响较大。

2、保险业发展状况

近年来,广西保险业在经济社会快速发展的背景下步入了发展快车道,然而,2009年的金融危机将广西保险业发展中的诸多问题暴露无遗。

(1)保险业发展动力不足,自我改革创新力度不够,步履迟缓。2009年广西保险行业规模保费全国占比仅为1.33%,而同期GDP比重为2.3%;保险密度,广西290元,仅为全国的33.72%;保险深度,广西为1.93%,全国达到3.32%。当然,全区的经济社会发展相对缓慢是保险业发展迟缓的主要制约因素,这是不争的事实,然而,保险业自身改革创新不足是其内在的硬伤(历史数据可参见表2―4)。

(2)产品和服务创新不足、险种开发缓慢,对农村保险发展不积极,缺乏战略规划。保险机构没有从广西区情出发,积极开发适销对路的保险产品,导致保险产品种类少,同质化严重。并且存在服务方式和品种都过于单一,机构管理松散,管控力度不够的问题。

(3)增长方式单一。主要是体现在业务增长点单一,财险公司主要集中在车险,例如,太平洋财险公司中的车险近占70%;寿险公司增长乏力,缺乏长远发展动力。另外,业务推动方式单一,经营水平、服务能力没有实质提升。

3、政策性农房保险的开展状况

(1)基本情况。2008年冰冻自然灾害后,广西政府3月中旬出资20亿元为“两属两户”投保农房险,全自治区累计65万户困难群众和优扶对象被纳入此次财政支农保险项目,每户农房保险金额为3000元,全自治区总保险金额近20亿元,所需保费全部由政府财政负担,自治区、地级市、县(市、区)三级财政分别按50%、20%和30%比例进行分摊,这有力地缓解了农民灾害承受压力,增加了保障。

2009年7月底,广西自治区财政厅、民政厅、保监局和中国人保财险广西分公司共同参与广西农村“两属两户”住房统一保险项目,与人保财险广西分公司达成协议,继续为全区83万“两属两户”农村住房提供保险保障。这对于自治区受灾的“两属两户”恢复重建和生活稳定提供了强有力的保障支持。这种政府搭台、政策保驾护航、企业参与经营的服务“三农”模式,改变了以往大灾后政府为灾民提供救济补偿的方式,有力推进自治区农民保障体系的构建。

(2)制约因素。对政策性农房保险的开展形成制约的因素较多,归纳起来主要有以下几点。一是保险经营主体具有政府背景,对农村保险市场潜力认识不足,经营思路没有完全理顺,竞争激励程度不够,动力不足。保险经营主体针对农村保险展业不积极,偏爱于展业集中、单笔保费收入较高、效益好的城市业务。二是保险产品开发不合理,缺乏针对农村市场的产品,未实行差异化营销策略。所设计的差别保险费率、保障金额并不适合农村之需要。三是农村经济发展水平差异性大,居民收水平偏低,增速缓慢,农民保险意识不强。四是政府长期的政策偏向,导致农村被轻视,农村保险市场严重缺乏政府政策支持。同时,政府相关机构多头管理,干预保险经营主体的展业,影响了其业务的正常开展。

4、基于经济发展需求的分析

(1)自然灾害频繁,农民损失严重。根据以往灾害统计数据显示,广西是一个自然灾害频发的地区,尤其是巨灾较多,其中以洪水灾害最为频繁,常常给农村居民带来严重损失,尤其是住房损失占比较高(见表5)。而农村居民收入增速缓慢,且各地很不均衡,农民承受灾害的能力孱弱,严重影响了农村经济发展和农民生活水平的提高。

(2)农村保障体系还不完善。社会保障体系是经济社会发展的“稳定器”。由于我国构建社会保障体系的历史比较短,至今,社会保障体系还很不健全、不完善。尤其是地处西南的广西,由于农村人口众多,农村城镇化速度缓慢,农民收入有限,至今农村社会保障体系还很不健全,面临着诸多问题。

一是基本保障体系覆盖面较小。目前,由政府提供的社会保障中,包括基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险在内,主要存在于城区,农村基本是空白。在农村的基本养老保险和农村合作医疗覆盖面也很小,财政补贴不够。据统计,2009年年末全区参加基本养老保险的农民工人数为3.71万人;参加农村社会养老保险人数为176.9万人;全区共有4.6万农民领取了养老金,参加基本医疗保险的农民工人数为16.03万人。然而,全区在2008年农村人口就高达3040万,占总人口的73.76%。

二是农村城镇化、农村人口大量流动、就业形式多样化等给社保带了诸多挑战。如今,进城农民和失地农民等社保问题突出,青壮年进城造成的留守老弱病残等人群的基本保障问题形式严峻。就业形式的多样化,在传统的以“单位”为本位的社会保障体系下,大量的新进城的人口,尤其是农民工游离在基本保障体系之外。

(3)经济发展需要。从全国以及国际的GDP、保费收入、保险深度和保险密度的历史数据分析,不论从保险深度和还是保险密度的角度来看,经济增长都将直接促进保险业的快速发展;保费收入的快速增长直接拉动了保险深度和保险密度的大幅提升。保险业的快速成长和资产规模的不断扩大,直接增强了国民生活保障和经济发展安全,完善国家保障体系。因此,大力发展保险业,尤其是针对灾害频繁损失严重、人口占比较大、人均收入偏低、承担灾害能力孱弱的农村地区意义更为重大。

四、政策建议

1、开展模式

国内现有两种比较典型的农房保险推广模式:一是以福建为代表的地方政府与保险公司协议统保模式;二是以浙江为代表的政府补助推动、农户自愿参保的市场化运作模式。前者可大力减轻农民负担,解决农户分散、承保效率低的问题,灾后反应速度快,救灾及时,可持续性强;后者发展模式费率的确定更加科学,可大幅提高农民参保意识,但是承保范围较小。从广西区情出发,结合不同地级市、县财政和居民收入情况,可分区选取不同的模式。根据现阶段广西经济发展的形势,可采取全区统保模式。在经济发展到一定水平之时,可采取浙江模式。

2、风险区域划分

对上述两种模式的分析,可以看出浙江模式在费率的确定上更科学,体现了保费负担与风险一致性的原则,同时,要求被保农民个人缴纳少量保费也更有利于增强农民的保险意识。但是其展业成本和赔付率高,在共担损失、逆向选择和道德风险的环境中比一般保险的管理更加困难。因此,短期内其模式运作不比福建模式更好,但从长期角度和社会发展需要来看,浙江模式更符合发展要求。因此,从长期规划的角度出发,应将广西各区根据自然地理条件、灾害频率、损失程度、人均收入等因素划分风险区域,为各区采取不同的运营模式奠定基础。

3、保险费率厘定与保费分担

从短期来看,广西农房保险推广模式采取统保模式更为实际;从长远来看,“政府补助+农民自愿+市场运作”的模式更加科学和具有可持续性。因此,从这两种运作模式分析,在费率厘定和保费分担二者有所不同。开展农房保险之前,首先要科学合理地设计险种和条款,包括保险对象和标的、保险责任、责任免除、保险金额、保险费用、赔付标准和期限、开展区域等。其次,根据不同模式制定不同的费率。根据风险一致性原则,农房保险费率应根据投保房屋的不同建筑结构分别厘定。建筑结构风险越大,保险费率就越高,反之,保险费率就低。统保模式可覆盖的范围较广,因此根据覆盖范围确定费率,一般来说范围越大,费率应该越低;农民参保模式下,可根据保险标的的风险设计费率,房屋质量越好费率越低,反之则较高;集体用房或是农民生产性用房损坏风险大,因此费率制定要高一些。

4、政策支持

(1)保险企业应该逐步转变现行的政策性和商业性保险混合运作的方式,将政策性保险经营单独立账、单独核算,减少政策性保险运营对商业性保险运营的阻碍。同时应该出台优扶政策,在政策性保险运营时机成熟之时,建立专门的政策性保险公司,经营此类业务,彻底实行政策性保险与商业性保险相分离的政策。

(2)国家对于农房保险这种政策性强、赢利水平低、风险较大、展业成本高的险种给予税收减免政策,充分体现了国家的政策导向。全面规划政策性、商业性、强制性保险的体现结构,协调相互关系,扩大承保范围,惠及更多人群。

(3)我国保险业发展壮大的时间不长,保险公司实力不强,偿付能力不足,因此,国家需要给予保险企业融资的优惠政策,使其能多渠道筹集资金,解决偿付能力不足和资金短缺的问题。

(4)政府应引导居民在风险较小、地势安全地区,按照一定的质量设计要求建造房屋。可仿照新疆地震多发区的模式,由政府指导农民建房,并给予相应补贴的方法,提高房屋质量,降低损失。

(5)制定全局性的巨灾保险发展战略,明确定位其政策性地位,建立科学的风险管理体系,同时建立巨灾风险基金。逐步将国家救灾制度由政府为主导向市场为主导的逐步演进,获得巨大社会效益之时,更获得良好的经济效益。

【参考文献】

[1] 谢耀南:政府保险的制度主义分析――以福建龙岩市“农房统保”为例[J].中共四川省委党校学报,2007(3).

[2] 仝春建:浙江启动政策性农房保险制度[N].中国保险报,2006-11-20.

[3] 王金铎:中国区域保险的理论与政策研究[M].中国财政经济出版社,2006.

[4] 冯占军:中国保险业与经济协调发展研究[M].武汉大学出版社,2007.