改革不能太依赖“顶层设计”

中国改革困境的症结在于过分依赖顶层设计这一工程技术概念。由于社会问题的复杂性远超任何工程技术，而且中国进行的是渐进式改革，不是从零开始的革命，因此，改革不具有顶层设计的空间，过于强调顶层设计，只会耽误时机。

过去十年，中国改革举步维艰，这是不争的事实。而只有把准了其中症结何在，才能对症下药，推进未来的改革。

那么，中国改革困境的症结何在？流行的回答是，改革进入了深水区，利益关系错综复杂，利益集团势力强大。笔者同意，这些都是公认的现象，但并不认为，这些是改革困境的症结。试问，什么时候的改革没有利益集团的阻挠？农村家庭联产承包制改革，难道没有因此而失去权力的基层干部的反对？价格市场化的改革，难道没有各级物资计划部门的干扰？分税制改革，难道没有部分（高至省级的）地方政府的阻碍？中国加入WTO的艰苦历程中，难道没有部分担心受到国外企业冲击的产业主导者的反对？

改革，在任何时候都需要冲破利益集团的阻拦，都要打破固有的利益格局。否则，就不是改革了。

我的观点是，过去若干年改革困境的症结，在于改革理念出了偏差，即过分依赖所谓顶层设计这一工程概念，一碰到实质性困难，就呼吁顶层设计；一讨论顶层设计，各种理论而非实际方案就层出不穷，甚至引出一些开倒车的理论呼吁。事实上，条件成熟的改革，本来推一把即可出台；条件不成熟的改革，则可以就不同的方案试点再总结，但是由于过分强调顶层设计和系统论证，延误了战机。

本质上讲，改革是顶层设计搞不出来的；过分强调顶层设计，只会耽误了改革。

顶层设计是工程概念，

不完全适用于社会变革

长期以来，我一直困惑，顶层设计这一提法来源何在。在最近一次的重要会议上，吴敬琏老师对此做了非常重要的解读。他说，2001年国家信息化专家咨询委员会召开会议，有一位工程院院士提出，国家信息化战略不能拘泥于细节，必须把整体的框架设计好，用工程的行话说是顶层设计。追根索源，顶层设计是一个工程概念，指的是对整个系统的选择，好比我们的手机是用安卓还是苹果的iOS或者微软的Windows系统，这对于工程技术而言毫无疑问是极其重要的。

但是，我们必须看到，社会问题不是工程问题，社会问题的复杂性远远超过工程。在工程领域，像三峡这样的巨大项目，到底利大于弊还是弊大于利，多年过去了，仍然争议纷呈。而中国的任何一项改革，从教育、医疗到公共财政，其复杂性远远超出三峡水利工程，因此，仅仅论证和设计是无法得出正确合理的答案的。

更重要的是，在工程技术领域，工程的基本出发点可以从零开始选择，尤其是信息化这个新兴技术，而在社会领域，绝大部分问题没有这样奢侈的选择空间，用制度经济学的话说，是有路径依赖的，必须从现有的制度出发，进行改造。也就是说，在社会领域，顶层设计的可能性是根本就不存在，顶层设计是遥不可及的奢侈品。1997年，新制度经济学学会召开成立大会，制度经济学大师、诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯发表主旨演讲，我在现场，给我最深记忆的一段话是他讲的一个寓言：小伙子指着一座山，问老者，请告诉我如何才能爬上它的顶峰，老者说，年轻人，你先看清楚你现在站的是什么地方，从这儿出发，你是永远爬不上那座高峰的。社会制度的变迁往往比这个故事更残酷：站在今天的位置，连哪座山峰能否爬上都搞不清楚，唯一清楚的是，朝着一个大方向不断前进。

改革是演进，是顶层设计不出来的

改革不是革命。改革的本质是对现有的制度进行不断的改造，是一种制度的演进。因此，从本质上讲，它不可能有顶层设计这样的奢侈空间。而反过来，革命是打破旧制度，从零开始。革命需要理念，需要顶层设计，只有把顶层设计搞好，革命才能成功，这就是多年前所说的，路线必须对头，纲领必须正确。

当今中国，我想绝大部分百姓和学者应该同意，我们正在进行的不是一场轰轰烈烈的新革命，而是一场持续的改革。一个半世纪以来，中国的革命非常多，有成功的有失败的，当今中国社会仍然不乏革命的激情，错综复杂的社会问题也往往唤起这种激情。正是在这样的情况下，需要特别强调，中国现在从事的是制度演进，因此，这种演进必然是一步步的、具体的、渐进式的，不可能从整体上重新设计。

如果说，这种制度的演进过程可以重新设计的话，那么，这种说法在本质上就和计划经济能代替市场一样—计划经济的支持者们认为，计划可以代替市场，甚至高于市场。改革的过程比平稳的制度运行更加复杂，如果说计划不能代替市场，那么，改革的进程更不可能计划。依赖顶层设计搞改革，本质等同于计划代替市场。

回顾过去500年的近代世界史，英国就是渐进式制度变迁的典范。过去500年来，英国的政治经济制度不断演进，但整个过程相对而言非常平稳，而英国在历史变迁中长期遵循经验主义，走一步看一步，不断前进。尤其值得注意的是，英国从一个岛国崛起为世界最大的帝国，又经历了帝国逐步崩溃的过程，然而，这一跌宕起伏的史诗般变化，并没有给英国本土带来巨大社会冲击，这本身就是一个当代社会历史的奇迹，非常值得我们尊重和研究。反观法国，不断的革命给社会带来了巨大的冲击。法国人是理想主义的，喜欢搞革命，从法国大革命到最近的金融危机，社会动荡，起起伏伏，最后还是走了不少弯路。

金融危机爆发以来，英国式的渐进主义方略已经显示出其独特的优越性，而有浪漫主义革命情结的法国，至今仍然找不到解救危机的最终方案。在这次金融危机中，英国的处理是最成功的。英国央行最早提出了正确的救急方案—给金融机构注资。英国财政部也提出了正确的长期改革方案。尽管英国公共财政的状况比意大利还糟糕，其赤字率远大于意大利，但英国国债收益率却是过去300年以来最低的。务实是英国人的智慧，也是英国制度演进的结晶。英国人从来不提大口号，只是一步步地往前进。反观法国，金融危机爆发之后，法国总统马上呼吁查经典，比如《资本论》，信誓旦旦要重新设计资本主义，至今法国经济仍在苦苦挣扎。

顶层设计往往阻碍了实践探索