区财政和市财政关系范文
时间：2024-01-31 17:34:13
区财政和市财政关系篇1
一、当前地方财政税收发展现状。
自从实行分税制以来，由于调动了地方各区域理财的主动性和积极性，使区域财政获得了一定发展，各区域财政的规模均有了不同程序的提高。但同时也该看到，因区域财政之间发展越来越不平衡，落差不断拉大，致使部分区域财政发展越来越艰难，已经陷入“发展难”的困境中。从其表现来看，主要有以下四个方面：
（一）财政收支名高实低，地方财政税收发展中的注水现象严重。一些地方性的区域财政往往不顾本地经济发展的客观实际，过重地加大地方经济负担，不仅使本地经济发展陷入积贫积弱状态，甚至不惜以征收过头税，以贷款充税和搞财政收支“账面空转”的数字游戏方式来显示其财政发展业绩，导致区域财政发展中水分较大。这种区域财政发展中的注水现象，不仅空抬了增长基数，也为未来财政收支的实际增长埋下了隐患，使地方财政税收难以实现真实意义上的可持续发展。
（二）历史包袱越背越重，收支矛盾更加尖锐。对一些历史包袱较为沉重的县乡财政而言，不仅以往年度累积下来的历史欠账、财政挂账和借入周转金呆坏账根本无法消化，导致其财政包袱越来越重，而且因财政收支矛盾尖锐和实际可用财力严重不足，又不断产生新的财政欠款。不仅用于改善经济发展环境和拉动经济增长的支出已寥寥无几，就连发放公教人员工资和安排必要的办公经费也十分困难，出现了公用经费安排无着落和大面积拖欠公教人员工资现象，使财政陷入有增长、无发展，财政日子越来越紧的境地。
（三）财政收支运行质量差，导致财政风险不断累积和扩大。地方财政税收发展中的收支运行质量差，是财政收支运行不规范，一方面是财政日子紧，另一方面却存在着疏于约束的花钱大手大脚现象，致使县乡财政的运行风险不断加大，有些地方财政税收已经处于事实上的高风险运行状态，严重影响了财政的可持续发展。
（四）财源发展严重落后，地方财政税收发展缺乏后劲。近年来，由于受客观条件、体制转轨和市场供求矛盾等多种因素的影响，我县乡经济在激烈的市场竞争中，不仅未能培育起后续发展财源，而且已有财源由于受经济效益滑坡的影响，有些传统财源已经处于“空壳”状态，无法为财政持续发展提供相应的支持，使地方财政税收发展无法实现可持续化。
二、影响地方财政税收可持续发展的主要原因
当前地方财政税收发展面临的上述问题，正在影响着地方财政税收的可持续发展。究其原因，概括起来，主要有以下十大成因：
（一）历史包袱负担过重，导致地方财政税收负重运行和积重难返。从80年代中后期以来，我国财政就开始陷入发展困境，并且财政困难主要体现在中央财政和县级财政方面，实行以中央适度集中财力为主要内容的分税制财政体制以来，虽然中央财政困难得到了一定程度的缓解，但地方性区域财政困难不仅未能减轻，反而有所加重，致使部分县级财政年复一年地背上了沉重的挂账、欠账包袱，并且由于财政负重运行，发展困难，致使负担过重的地方财政税收陷入积重难返的境地。
（二）经济发展的基础资源条件差，财源结构不合理，财源发展不稳固。从总体上看，区域财政发展困难主要集中在资源条件相对较差和经济发展相对落后的地方。由于这些地方普遍存在着思想观念落后、教育和科技发展水平低、信息封闭、交通不便和自然条件恶劣的不利因素，因而导致其经济发展起点低、进步慢，财源结构单一和财政发展基础脆弱，在国家经济结构和产业结构调整过程中最容易受到冲击，一旦原有财源受到影响，财政发展就极为艰难。
（三）指导思想转换不到位，影响了地方财政税收的健康发展。一是某些县乡领导存在着计划经济沿袭下来的等、靠、要的思想，遇事向上级财政部门伸手要钱和借钱，缺乏分级财政体制下的主动开拓精神和独立发展意识。二是在有些县乡领导和思想观念老化，不顾社会经济发展实际，单纯强调财政分配的规模和任务，导致财政超量“抽血”，影响财政经济的良性循环与健康发展。
（四）分级财政管理体制的完善拉大了区域财政间的贫富差距，使相对困难的区域财政发展更加困难。目前，我国的分税制财政体制不够完善，一是在收入分配方面的现行分税制只体出了上级适当集中财力的意图，不仅地方财政缺乏主体税种，省以下的市县区域财政无主体税，形成了中央财政摘西瓜，区域财政拣芝麻的局面。二是在各级财政间支出转移分配方面的现行增量返还办法不仅未能缩小区域财政间的贫富差距，反而使得富者更富，贫者更贫，这违背了转移支付制度的宗旨和原则，是对转移支付的一种反向驱动；上级对下级的专款补助，因其每笔专款都有专门用途，不能直接增加区域财政的实际可用财力，从而在缓解区域公共财政支付困难方面作用甚微。现行不规范的分级财政体制对区域财政产生的“抽血”功能，使得相对困难的区域财政发展更加困难。
（五）财政资金体外循环，部门互争财力，侵蚀了财源基础，加剧了经济和财政发展的双重困难。当前，财政资金体外循环，部门肢解财权、互争财力、侵蚀财源基础的行为依然存在。这种乱施财权、截留财力和扰乱分配秩序的部门分配行为，不仅加剧了收入分配不公，也加重了社会经济负担，是导致区域财政实际可用财力不足和发展困难的又一个重要原因。
（六）各项配套改革不到位，加剧了“食之者众、生之者寡”的财政收支矛盾。从财政供养人员占总人口的比重来看，越是发展困难的区域财政，其财政供养人员占区域总人口的比重越高。一是行政机构臃肿庞大，吃财政饭的冗员过多，降低了政府行政效率。二是政府财政包揽的事业单位过多，事业单位的社会化改革进程缓慢。绝大部分本应实现社会化经营的“自食其力”的事业单位仍然由财政负担。这势必加重区域财政的支付压力，导致地方财政税收因负担过重而在发展过程中举步维艰。
（七）经济体制关系尚未根本理顺，使地方区域财政不得不被动地负担许多额外支出任务。从当前来看，市场经济的运行机制仍然很不健全，市场主体行为仍然存在着盈利归自己，责任找政府的现象，使政府不得不被动地承担市场主体应该承担的责任，背上不应背的包袱。如区域财政被迫承担的农村基金会债务垫款，偿还企业和事业单位的世界银行贷款垫付和其他借用外资的偿还垫付款。这种现象虽然有利于维护社会稳定和政府形象，却会加重市场主体对政府的责任依赖，不仅不利于培育合格的市场主体，而且会加重区域财政压力，导致其发展困难。
（八）政策性减收增支因素过多，加剧了地方财政税收收支矛盾和区域财政发展困难。由于受近年来市场转型矛盾的影响，我国为了拉动需求和刺激经济增长，先后出台了一系列减收增支的积极财
政政策，这些政策虽然从宏观上具有其正确性，但客观上却加重了地方区域财政的发展困难。一是中央出台的企业所得税、固定资产投资方向调节税、契税、农业税等减免政策，直接冲减了地方财政税收的实际收入，导致其实际可用财力下降。二是中央出台的增人增支政策，不仅扩大了区域财政供养范围，更增加了财政支出的负担压力。导致某些本来就很困难的县乡财政收支矛盾更加尖锐，呈现为严重的入不敷出局面。（九）财政支出结构严重错位，既加剧了地方财政税收紧张矛盾，又影响了地方财政税收的正常运行与健康发展。某些地方财政税收虽然陷入困境中，甚至连“吃饭财政”都难以保证其正常运转，但仍然存在着热衷于上项目搞投资现象，不仅违背了市场经济运行规律，产生了“与民争利”的“排挤效应”，而且财政资金投向一般竞争领域的短、平、快的盈利项目，也导致了财政支出结构严重错位，既违背了市场经济条件下的公共财政发展要求，也是在区域财政困难条件下进一步加剧其运行紧张的重要原因。
（十）财政监督管理不严，资金损失浪费现象严重，导致了地方财政税收发展困难。一些区域财政由于未能建立起财政资金有效的监督管理机制或者因为财政监督管理流于形式，造成预算安排粗放、财政收支质量不高，人、车、会、话、医等费用增长过快。在区域财政较为困难的条件下，却存在着穷日子当富日子过和各部门支出浪费现象。各种财政资金的损失和浪费又进一步加剧了区域财政运行困难，影响了地方财政税收的健康发展。
三、实现地方财政税收可持续发展的相关对策
（一）正确处理地方财政税收与经济的辩证关系，不仅需要牢固树立经济决定地方财政税收，地方财政税收调控经济的思想意识，而且必须结合我国社会主义市场经济发展需要，自觉将经济决定地方财政税收、地方财政税收调控经济的辩证关系原理运用于财政工作实践中，发挥理论对实践的指导作用。具体来说，必须处理好以下关系：
1、必须处理好市场功能与政府财政职能的关系。在社会主义市场经济条件下，必须通过不断健全市场体系和完善市场运行机制，使市场在资源配置中承担起发挥基础作用的功能。重点在市场干不了和市场干不好的领域发挥政府财政的独特作用。其职责范围应该主要体现在促进资源配置优化、促进收入分配公平和促进社会经济稳定发展方面。具体到区域财政而言，还必须结合政府的事权分工，明确本级政府的职责范围和职责内容，使政府财政在其职责范围内发挥应有的功能。
2、必须处理好经济体制与政府财政体制的关系。在社会主义市场经济条件下，社会经济与政府财政间的体制关系，不仅是微观经济与宏观经济的关系，也是一种私人经济与公共经济的逻辑关系。这里的私人经济是泛指提供一般竞争性私人产品的经济，公共经济则是提供公共产品、准公共产品和自然垄断产品的经济。按照政府与市场合理分工原则和私人经济与公共经济的逻辑关系构建社会经济与政府财政间的体制关系，既是市场经济发展的一般准则，也是建立和完善我国社会主义市场经济体制的必然选择。从当前和今后发展来看，包括区域财政在内的我国各级政府财政，都必须适应这种体制转变需要，尽快建立起相应的公共财政体系和公共财政运行机制。
3、必须处理好经济总量与财政分配总量的关系。在社会主义市场经济条件下，经济总量与财政分配总量的关系，实质上是私人经济与公共经济的数量对比关系。实践证明，经济总量与财政分配总量关系所体现的财政规模，是受一定时期的生产力发展水平、市场经济的发育完善程度等多种因素决定的，尽管不同的社会经济条件决定着不同的财政规模，但在社会经济条件既定的前提下，财政规模有其客观的数量界限和比例关系，如果超越这种客观标准产生公共经济强行挤占私人经济现象，就会破坏经济的健康发展而导致经济衰退。因此，区域财政规模只有保持适量适度，才有利用处理好经济与财政关系，才能促进社会经济健康与财源建设的发展，才能使财政与经济步入良性循环和持续发展轨道。
4、必须处理好市场运行方式与财政运行机制的关系。在社会主义市场经济条件下，合理选择各级政府的财政调控机制，必须尊重市场的运作方式，必须有利于市场主体间的公平竞争和市场经济的健康运行，区域财政的分析手段、分配工具等的选择与搭配，理财方式和方法的采纳与改进，必须体现公共财政的统一性、公平性、法律性和规范性的内在要求。只有这样，才能为市场主体提供公平、公正、合理的竞争环境，才能在促进市场经济健康的同时，不断完善财政运行机制，实现区域财政的可持续发展。
（二）创新政府理财制度必须按照社会主义市场经济对政府公共理财的要求，对原有的财政制度依照去粗取精、除旧布新的原则进行改造和完善。从总体上看，我国各级政府的理财制度面临着以下创新任务：
1、财政支出制度的创新。按照我国社会主义市场经济条件下的公共财政发展要求，公共支出制度创新必须有利于规范财政支出行为,必须有利于优化支出结构,必须有利于控制支出成本,提高财政资金使用效果。一是以拓展范围和延伸链条为重点，进一步完善政府各行政事业单位的公共采购制度。二是深化事业单位的社会化改革，按照外溢性产业发展要求，变政府包办制度为汲水财政制度。三是按照国有企业有进有退，适时进退的改革要求，实现我国政府投融制度创新，重新定位政府投融资范围。四是适应市场经济发展和社会保障模式转换的发展需要，推进我国社会保障制度创新。五是按照改进补贴方式，控制补贴范围和压缩税式支出规模的要求，推进财政补贴制度和税式支出制度创新。
2、财政收入制度创新。按照我国社会主义市场经济条件下的公共财政发展要求，公共收入制度创新必须有利于规范公共聚财行为，必须有利于提高收入质量，必须有利于整个社会提供公平的收入分配环境。一是按照税费归位的“费改税”制度创新要求，正确处理好税费关系。二是改进税制结构，进一步完善现行税收制度。三是改进国有资产管理制度，将国有资产收益和变现收入纳入政府实际可用财力，以适应政府投融资制度改革要求。
3、财政预算管理制度的创新。按照我国社会主义市场经济条件下公共财政运行的规范化、法制化和高效率的要求，现行的预算管理制度内容必须在以下方面得到创新：一是以统一政府财政为目标，实行财政综合预算制度。二是以强化预算管理为目标，推行精编、细编预算制度。三是以提高财政运行绩效为目标，推行业绩预算制度。四是以优化财政支出结构为目标，按照公共财政支出的科学顺序，推行公共预算、国有资本预算、公债预算和社会保障预算的专项管理制度。
（三）全面提高地方财政税收运行质量，必须紧密结合地方财政税收运行与发展中存在的问题，以不等不靠的思想，在各项制度和配套性改革尚未到位的条件下，主动采取各种应对措施，确保地方财政税收的稳定和发展。
1、在正确处理地方财政税收与经济辩证关系的前提下，必须积极培养区域财源，为地方财政税收的持续发展奠定坚实基础，地方财政税收越是运行与发展困难，越要想方设法培养区域财源，只有财源充实，财政经济才能摆脱困难，才能获得长足发展。
2、针对当前地方财政税收运行与发展中面临的实际困难，高度重视防范、控制和化解区域财政风险，特别是风险程度较高、风险较大的县乡财政更要高度重视解决这一问题。因为财政一旦产生较大风险和导致财政危机，不但会破坏稳定环境，更会影响地方财政税收发展。
3、在正确处理财政开源与节流关系的前提下，必须积极推行财政综合预算制度和精编、细编预算制度，既要防止预算外资金的部门截留和收入征管不严等原因造成的财力流失和财力泄漏现象，又要克服财政资金管理使用中的浪费现象，以规范政府理财行为，理顺政府理财秩序，真正将政府理财纳入统一化、法制化、规范化、高效化发展轨道。
区财政和市财政关系篇2
本文以湖北省72个县（市）财政和部分市县财政的有关数据为依据，对地域人口、人员结构、可用财力、公共支出、地理环境、政策环境等因素与供养系数的关系进行分析，并对孝感市的财政供养系数进行实证分析，在此基础上提出了降低财政供养系数的建议。
一、影响财政供养系数的相关因素分析
1.地域人口与供养系数的关联分析。
分析方法：（1）将全省72县（市）按地域人口由大到小排列，并按人口数量自然划分成10个档次。（2）将财政供养人员数量随地域人口顺序排列，并按地域人口档次计算平均值。（3）各档次的财政供养人员总量除以对应档次的地域人口总量等于该档次财政供养系数。具体统计和计算过程略，结果列表如下：
表1 湖北省2002年72县（市）地域人口与财政供养人员关系分析表 单位：万人、人、个 地域人口 财政供养 档次 县市个数 系数（％） 变化范围 人口均值 1 100-165 27811 9 2.38 2 90-100 26582 5 2.79 3 80-90 22788 6 2.63 4 70-80 19814 2 2.62 5 60-70 18947 10 2.99 6 50-60 16162 13 2.99 7 40-50 13900 11 3.05 8 30-40 10039 10 2.77 9 20-30 8668 4 3.81 10 10-20 5927 2 5.33
关系显示：（1）财政供养人员数量与地域人口数量成正比变化。人口大县，供养人员相应较多；人口小县，供养人员相应较少。（2）财政供养系数与地域人口数量成反比变化。人口大县，供养系数较小；人口小县，供养系数较高。（3）综合关系。人口大县供养人员较多，但供养系数较低；人口小县供养人员较少，但供养系数较高。
推论：人口大县供养系数较低，人口小县供养系数较高；降低供养系数的重点是人口小县。但现实中人口小县供养人员较少，而人口大县供养人员较多。本文认为，由于供养系数的分母——地域人口的不可比成分较大，考核供养系数应以分子——供养人口为主。因此，降低供养系数的重点应是供养人口大县，而不是供养人口小县，即不能以供养系数高低作为减少财政供养人员的实践标准。
2.人员结构与供养系数的关联分析。
分析方法：（1）划分。将财政供养人员按工作性质分为行政单位供养人员、事业单位供养人员两大类。人员经费相应划分为行政人员经费和事业人员经费。（2）对比分析。选择某市作为样本。（3）比较年度。选择1993年与2003年的有关数据进行对比。
表2孝感市1994-2003年财政供养人员结构变化表
单位：人、万元 其中教师占事业 年度 行政人数占比例％ 事业人数占比例％ 人数比例％ 1994 23.8 76.2 48.8 1995 23.4 76.6 48.5 1996 24 76 47.1 1997 22.7 77.3 48 1998 23.8 76.2 54.5 1999 24.9 75.1 51.8 2000 25.8 74.2 53.8 2001 26 74 54.4 2002 26.1 73.9 56.1 2003 24.1 75.9 54.9 平均值 24.46 75.54 51.79
关系显示：（1）行政与事业人员结构虽有所变化，但变化不大，基本保持了一定的比例。即行政机构人员占1/3，事业单位人员占2/3。（2）教师数量占事业单位人员总量的1/2强，比重显得过大。
人员经费的结构与人员的结构呈同向变化关系。（1）在人员经费结构中，行政人员经费占经费总额的比重30％，事业人员经费占经费总额的比重70％，其中教师经费占事业人员经费的比重接近60％。调查发现，当行政编制冻结后，事业单位供养人员急剧膨胀。一部分是历次机构改革中行政机关精简人员，一部分是新进单位的人员，大部分都流向事业单位或压往二级单位。较多事业单位或二级单位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活没有人做，在社会上临时聘用人员。（2）人均经费水平逐年提高。其中事业人均经费支出增长27.4％，教育人均经费增长22.05％，均高于行政人均经费支出增长5.6个、0.25个百分点。
表3 孝感市2000-2003年行政事业单位人员经费结构变化表 行政人员经费 事业人员经费 年度 占比 人均 占比 人均 其中教 人均 重％ 经费 重％ 经费 师％ 经费 2000 29.7 6945 70.3 5690 60.4 6396 2001 30.3 9151 69.7 7383 54.6 7408 2002 31.7 10572 68.3 8061 64.3 9241 2003 25.3 12554 74.7 11769 54.2 11626 平均或 递增 29.25 21.8％ 70.75 27.4％ 58.37 22.05％
推论：供养人员结构反映了一级事权中从事行政与事业工作的人员配置比例。从相对比例看，事业所占比重过大，尤其是教师人数及经费比重突出。据此推论：降低财政供养系数，减少供养人员的重点是事业单位，其中优化教师队伍应是重中之重。
3.可用财力与供养系数的关联分析。
分析方法：（1）可用财力为一般预算收入与转移支付之和。本文将72县（市）一般预算收入与转移支付相加后，按照可用财力大小自然划分为5个档次。（2）供养人员数量范围指划分档次内最低数量到最高数量范围。（3）人均财力水平是指各档次可用财力金额之和与财政供养人员数量之和的比值。具体统计和计算过程略，结果列表如下：
表4 湖北省2002年72县（市）可用财力与供养人员关系分析表
单位：元、万人、万元 可用财力 供养人口 人均财力 档次 县市个数 范围 数量范围 水平 1 3-3.5 3 2.3-2.8 1.16 2 2.1-3 22 1.2-3 1.06 3 1.5-2 13 1.1-2 1.04 4 1-1.5 22 0.9-1.7 0.94 5 0.5-1 8 0.4-1 1.09
关系显示：（1）财政供养人员与可用财力成正比变化。可用财力较多的县市，财政供养人员较多；可用财力较少的县市，财政供养人员较少。（2）人均财力支出水平基本相等。不管是财力多的县市，还是财力少的县市，人均可用财力基本保持在一个相等的水准。（3）综合关系。人均可用财力没有拉开档次，可用财力主要聚集在养人上。财力强的县市多养人，财力弱的县市少养人。
推论：财力多的养人多，财力少的养人少，据此推论，财政就是“吃饭财政”，财政增收就是为了供养更多的人员，而这却背离了一级政府事权人员配置的原则，是财政工作的误区。因此，降低财政供养系数不能将可用财力与供养系数挂钩。
4.公共支出与供养系数的关联分析。
分析方法：借助于财政收入、财政支出、地域人口、可用财力、工资水平等指标之间的公式推出公共支出与供养系数之间的关系。下面是演绎过程：
（1）人员经费支出=财政供养人员×人均工资标准=供养系数×区域人口数量×人均工资标准
（2）财政支出=经常性支出+专项支出=（人员经费支出+公务费支出）+专项支出
（3）财政支出=可用财力=财政供养系数×区域总人口×人均工资标准+公务费支出+专项支出
财政供养系数=[财政支出-（公务费支出+专项支出）]/区域总人口×人均工资标准=（可用财力-公共支出）/地域人口数量×人均工资标准
关系显示：在一定时期内，某县（市）的可用财力、地域人口数量、人均工资标准基本上保持在一个不变的水平，可视为常量指标。因此，财政供养系数与公共支出存在十分密切的关系。由于公共支出是被减量，被减量与差值成反向变化关系，即公共支出越大，供养系数越小；公共支出越小，供养系数越大。当可用财力等于公共支出时，供养系数为零。当可用财力大于公共支出时，供养系数为正；当可用财力小于公共支出时，供养系数为负。
从事权与财力配置上讲，一级政府有一级事权，一级事权有相对应的可用财力。根据这一设立原则，一个地方的可用财力应包括两部分：首先，履行一级事权所需的非人力资源财力，主要指物质资料、生产工具等。其次，完成一级事权所需配备的人力资源所需财力，主要指生产与再生产的补偿财力，如工资、奖励、福利等。按照行政管理理论，国家赋予同一级政府的事权是基本一致的，公共支出也应该是一致的。但由于各级的工资标准、地域人口、可用财力不同，财政供养系数必然是不同的。在同一级别的公共事权相同的前提下，可用财力较多的地方，可用财力超出公共支出的增量就多，就可以提高供养系数。而可用财力较少的地方，可用财力超出公共支出增量就小，财政供养系数就低。而可用财力比公共支出低的地方，财政供养系数为负数，这个地方的财政必然是负债运行。
推论：如果一个地方履行一级事权不完整，则说明可用财力不足以养人，供养系数应为负值。但在实际中，履行一级事权不完整的地方较多，但财政供养系数却为正值，有的还较高。理论与实践产生了矛盾。实际情况是由于供养人员失控。可用财力大量向人员经费集中转移，挤占了履行正常事权所需财力。因此，降低财政供养系数，需要划分地方可用财力，可用财力必须首先用于履行一级事权，并据此配备相应人员，超过公共事权所需人员必须精简。
5.地理环境与供养系数的关联分析。
分析方法：（1）将全省72个县（市）按地理特征分为五个类型：山区县、丘陵县、平原县、城郊县、湖（库）区县。（2）地域人口、供养人员范围按各类型从最小到最大列示。（3）供养系数为各类型县（市）的供养人员总数与地域人口总数的比值。具体统计和计算过程略，结果列表如下：
表5 湖北省2002年72县（市）地域人口与财政供养人员及系数关系分析表
单位：个、万人 地域人口 供养人口 供养系数 类型 个数 范围 范围 （％） 山区县 34 8-120 0.5-2.5 2.84 丘陵县 6 50-100 1.3-3 2.85 平原县 17 35-100 0.6-2.6 2.81 城郊县 10 35-160 0.9-3.5 2.76 湖（库）区县 5 50-140 1.8-2.8 2.53 增长率％ 14.47％ 11.22％
关系显示：（1）地域人口起点基本相同，变化幅度逐步增加。主要是地理环境和行政区划造成的。（2）供养人口起点依次增大。说明供养人员与地理环境呈同向变化关系。其中山区县供养人员相对较少，而平原、城郊、湖（库）区县供养人员相对较多。（3）供养人员在3万人上下变化。这是一个县（市）的最大值。（4）供养系数依次减少。虽然地域人口、供养人员同向增加，但地域人口依次增长高于供养人员依次增长，即供养系数分子增长低于分母增长，导致供养系数依次减少。计算结果证实了这一点。
推论：由于人口增长控制属于国家计划生育政策范围，我们只能控制供养人员增长。按照地理条件与供养人员关系，控制财政供养系数重要依据是按供养人员起点大小，即按地理划分的后三类（湖库区县、城郊县、平原县）应是重点控制地域。
6.政策环境与供养系数的关联分析。
分析方法：本文涉及政策环境包括行政体制、财政体制、人事体制、经济周期等，由于这些方面都是一个庞大主题，限于篇幅，此外主要以定性分析这主。
（1）行政体制与供养系数。目前，我国行政体制设计是五级管理体制，即中央、省（直辖市、自治区）、市（自治州）、县（市级县、县级区、自治县）、乡镇（民族乡）。各级不论区域人口多少，面积大小，级次高低，经济好坏，都设有“大而全”的行政事业管理机构，配备有一定数量的工作人员。据有关资料，解放初期，全国的官民比例为1∶600，到2002年各级各类官员占总人口的平均比例已达1∶28，干部总人数是解放初期的80多倍。这种庞大的层次多的行政管理体制，不仅办事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撑。仅以乡镇为例，1984年，全国撤社建乡结束时有乡镇92476个，按当时每个乡镇平均支出20万元计算，需要消费财力184.9亿元。经过改革，到2003年底止，全国乡镇减少至38464个，按2002年每个乡镇平均支出50万元计算，仍需要消耗财力192.3亿元。以湖北省的情况来分析，2002年，全省财政供养人员中，省地两级供养人员占全省比例为1/4弱，而县乡两级供养人员占全省供养人员比重为3/4强，其中乡镇级占全省比重达到24.45％。
表6 2002年湖北省财政供养人员按行政级次分布和人员结构表
单位：人 合计 财政拨款或补助开支人员 行政 级次 国家 集体 离休 退休 长休 人数 占比重％ 职工 职工 人员 人员 职工 省级 213350 10.43 159148 783 4557 48585 277 地市级 278317 13.61 211778 7981 5288 52652 618 县级 1053156 51.50 821920 39588 10471 180444 733 乡镇级 500013 24.45 393854 24458 2145 78945 611 总计 2044836 100 1586700 72810 22461 360626 2239 结构 100 77.59 3.56 1.09 17.63 0.11 比例％
关系显示：行政管理层次与财政供养人员成正比，与财政供养系数成正比。
推论：根据上述关系显示，要降低财政供养系数，需要减少行政管理层次。按照市场经济国家通行做法，行政体制设计只需设三级政府，我国可比照改革。
（2）财政体制与供养系数。从1994年起，我国实行了分税制财政体制，实行了“统一领导，分级管理”的体制，按照这种“分灶吃饭”的财政体制，一级政府有一级事权，一级事权有相应的财力。但从分税制10年运行的情况看，各级事权不规范是突出的问题之一，在地方各级体制运转中，经常有事权错位、缺位和越位的情况出现，形成了中央调控各地事权的局面。特别是几次增加工资，在经济转型时期产生了一定的“吸引效应”，各地膨胀了一大批人员。后来，在“一要吃饭，二是建设”思想引导下，地方政府及财政把保工资发放作为第一要务，更是巩固了“吸引效应”，不少地方特别是经济落后省份没有把住关口，供养人员无序膨胀，相互攀比，增加了一定数量的财政供养人员，提高了供养系数。
关系显示：财政体制不规范，为地方供养人员增长创造了机会。
推论：一级事权不能相对独立，就不是完整的分税制体制。要认真执行分税制，增强地方各级事权的相对独立性。增加工资要适合社会发展状况，实行地方听证制度，不能强求各地统一。
（3）人事体制与供养系数。目前，全国人事制度特别是人员管理方面缺乏统一的法律制度，这也是财政供养人员居高增长的重要原因。主要表现在：一是在编制管理上，人事部门与财政部门形成了“两张皮”。产生了人事核定的编制，财政不一定认可，但为今后转正奠定了基础。二是在供养来源上，预算内与预算外“两张皮”。产生了单位认可的人员，虽然没有人事或财政编制，但仍然由单位供养，也为今后逐步转正创造了条件。三是在进人问题上，缺乏法律规范。进人质量、进人数量、进人对象，全凭领导研究决定，没有统一规划。四是在人员出口上，不鼓励人员出去。主要是工龄时段太长。以国家公务员为例，只要不犯错误，都必须坚持工作30年，机构改革也不能精简。按照每人30年的平均工龄批次依次平行推移，供养人员基数必将越来越大。
关系显示：人员编制、人员经费实行多头管理，是财政供养人员间接增长的重要原因。进人无法律依据，是财政供养人员直接增长的重要原因。人员出口不畅，不断产生基数累积，是财政供养人员增加的潜在基础。
推论：编制管理、经费来源管理分割，进口松出口紧，导致财政供养人员必然增长，仅靠财政一家加强管理不行，要控制供养人员无序增加，降低供养系数，必须改革现行人事制度，对人员编制及预算外资金实行统一立法管理，出台激励人员有序流动的相关政策。
二、孝感市财政供养系数与全省、全国、国际比较和推论印证
孝感市位于湖北省中部，现辖7个县（市）区，国土面积8910平方公里，总人口506万人。2003年国内生产总值343.55亿元，财政收入18.39亿元，其中一般预算收入9.53亿元。从地理特点看，北有山区县（大悟县），南有湖区县（汉川市），中有丘陵和平原县（安陆市、应城市、云梦县、孝南区），是一个地理多样化的典型区域。
1.孝感市财政供养系数与全省比较。
（1）7个县（市）区供养系数与全省县（市）比较。
分析方法：将7个县（市）区的地域人口、财政供养人员、供养系数按照地域人口由大到小排列，然后根据全省72个县（市）有关资料，找出各项指标所占位置，分析其中的关系。
表7 孝感市2002年度7县（市）区财政供养系数及相关因素全省排序表
单位：万人、人 地域 全省 供养 全省 供养系 全省 县（市）名称 人口 排序 人口 排序 数％ 排序 汉川市 106.46 5 23383 15 2.19 66 孝南区 83.16 19 20707 22 2.49 56 应城市 65.28 24 19345 26 2.93 35 孝昌县 61.82 28 13833 45 2.23 65 安陆市 61.70 29 18953 27 3.06 30 大悟县 61.12 31 16230 38 2.66 50 云梦县 57.21 35 17628 32 3.09 28 全省平均值 62.62 17485 2.79
关系显示及推论印证：①地域人口排序及关系。地域人口高于全省平均值的县（市）有3个，从大到小依次为汉川市、孝南区、应城市。地域人口低于全省平均值的有4个县（市），从大到小依次为孝昌县、安陆市、大悟县、云梦县。分析发现，地域人口与供养人员基本呈同向关系。②供养人口排序及关系。供养人口高于全省平均值的有5个，即汉川市、孝南区、应城市、安陆市、云梦县。低于全省平均值的有2个，即大悟县和孝昌县。说明7县（市）区财政供养人员整体水平较高。③供养系数及关系。高于全省平均供养系数的县（市）有3个，即云梦县（3.09％）、安陆市（3.06％）、应城市（2.93％）。这种结果印证了“减少财政供养人员不能仅以供养系数为标准”的推论。
（2）市直财政供养系数与全省市州比较。
分析方法：①将全省9个市州（武汉市不可比）的财政供养系数进行排列比较，找出其中存在的关系。②地域人口指履行事权所辖行政区域总人口。③财政供养人员指市（州）本级财政供养人员。
表8 孝感市2002年市直在湖北省市州中财政供养系数排序表 单位：万人、人 地域 全省 供养 全省 供养 全省 市州名称 人口 排序 人员 排序 系数 排序 黄冈市 723 1 207418 1 0.287 5 荆州市 633 2 181014 3 0.286 6 襄樊市 577 3 192029 2 0.333 3 孝感市 506 4 144167 4 0.284 7 宜昌市 397 5 123493 5 0.311 4 恩施州 381 6 107805 7 0.283 8 十堰市 338 7 119662 6 0.354 2 咸宁市 278 8 99113 8 0.356 1 随州市 249 9 64000 9 0.257 9
关系显示及推论印证：①地域人口及关系。全省市州地域人口最多的是黄冈市（723万人），地域人口最少的是随州市（249万人），其中孝感市所辖人口在全省市州中排第4位，居于中等位次。②供养人员及关系。全省财政供养人员最多的是黄冈市（207418人），供养人员最少的是随州市（64000人），其中孝感市市直供养人员排全省市州第4位，居于中等位次。从排序看，供养人员与地域人口排序基本呈同向关系。③供养系数及关系。全省财政供养系数最大的市州是咸宁市（0.35％），供养系数最小的是（0.25％），其中孝感市供养系数排全省市州第7位，相对较低。从排序看，供养系数最大的市（咸宁市）不是供养人口最大的市（黄冈市），供养系数最小的市（随州市）却是供养人口最少的市。
2.孝感市财政供养系数与全国部分省份比较。
表9 全国部分省份2002年财政供养系数及人均财力情况表 单位：万人、元 地区划分 选择省份 供养人口 供养系数％ 人均财力 东部地区 浙江省 104.1 2.3 44846 中部地区 安徽省 156.5 2.48 14000 湖北省 206.24 3.44 13462 其中孝感市 14.42 2.85 10431
关系显示和推论印证：从上表可以看出，湖北省的财政供养人口较多，人均可用财力较低，财政供养系数相对较高。其中孝感市与全省相比，人均财力均较低，财政供养系数较低，但与全国部分省份相比，财政供养系数仍然较高。因此，孝感财政既要做大“蛋糕”，也要降低供养系数。
3.孝感市财政供养系数与国外部分国家比较。
分析方法：选择部分国家与我国、我省及孝感市进行比较分析。
表10 1999年部分国家和地区财政供养系数相对比例比较表 单位：亿人 国家或地区名称 国家或地区人口 财政供养比例 美国 2.73 1∶187 法国 0.59 1∶164 日本 1.26 1∶150 印尼 1.94 1∶98 中国 12.59 1∶30 其中：湖北省（万人） 5938.03 1∶29 孝感市（万人） 597.72 1∶35
关系显示及推论印证：（1）发达国家供养比例相对较低，不发达国家供养比例相对较高。其中我国的供养比例较高，是美国的6.23倍。（2）湖北的供养相对比例高于全国平均比例，说明需要降低供养系数。（3）孝感市供养比例低于全国平均水平，但高于国外国家的供养比例，说明仍需要降低供养系数。
三、降低财政供养系数的路径选择
降低财政供养系数，需要确立一个基本目标。从国外情况看，美国、法国、日本等发达国家都在0.5％左右，印尼等国家的供养系数在1％左右。鉴于我省的财政供养系数为3.44％，因此建议现阶段将降低财政供养系数的目标定为2％，力争用3年左右的时间，实现全省整体供养系数下降1.44个百分点。
1.减少行政管理层次，调整优化工作职能。
由五级政府逐步转变为三级政府，撤销乡镇一级政府，实行县直管乡和村民自治制度。创新市（地）制，实行省直管市、县后，市级保留行政级别，作为市级县管理。从理论上讲，每减少一个行政层级，或减少一项职能，都可以减少一定数量的供养人员，节约相应数量的行政成本。以湖北省为例，2002年全省乡镇财政供养人数50万人，占全省供养人员总数24.45％。如果按保留30％的派出机构或联络机构人员估算，则全省乡镇可减少财政供养人员35万人，将减少供养系数0.59个百分点，全省财政供养系数可由3.44％减少到2.85％。再以孝感市为例，全市7个县（市）共有乡镇、街道办事处共115个，财政供养人员6万多人，如果撤销乡镇一级，保留30％派出或联络人员，则全市可减少供养人员4.2万人，占全市供养人员总数的29％，将减少供养系数0.83个百分点，财政供养系数将由2.84％下降到2.01％。
表11 孝感市1994-2003年财政供养人员城乡数量结构变化表 年度 城关人员占比重％ 乡镇人员占比重％ 1994 52.1 47.9 1995 51.7 48.3 1996 54.2 45.8 1997 56.8 43.2 1998 51.7 48.3 1999 41.7 58.3 2000 41.7 58.3 2001 49.3 50.7 2002 60.1 39.9 2003 73.1 26.9
上表说明，城关与乡镇供养人员比重各占1/2左右。乡镇财政支出中，教师工资占60％比重，从2001年起，各地实行教师工资县级统一发放，乡镇供养人员比重开始下降，转增了城关供养人员比重。鉴于乡镇主导财政供养人员数量变少的情况，撤销乡镇一级应该有时机成熟。
2.明确各级政府事权，合理划分养事与养人财力。
一是要明确划分各级事权，优化机构设置和人员配备。按照市场经济公共管理的要求，重新划分中央、省、市、县政府事权，按新的事权需要设置机构，对原来的机构实行调整。有事权任务的机构就保留，无事权任务的机构就撤消，重复交叉职能的机构就合并，不强调上下完全对口，只要事情有人做就行。二是要合理划分养事与养人财力。现在存在一个突出问题，就是养人支出占用财力太多，养事支出占财力份额太少。据调查测算，全省县（市）工资性支出占县（市）财政支出总额比例在70％左右，少数县市达到80％以上，这种结构明显不合理。因此，降低财政供养系数，就必须合理划分养事与养人财力，逐步降低养人支出所占财力比重，要以养事为先，养人与养事相协调。不然，按照有关推论，养事（公共支出）财力越少，养人的财力就会越多，供养系数就会越大。
3.明确重点降低对象，因地制宜降低供养系数。
一是根据地理环境与供养系数的关联分析，降低供养系数可以供养人员起点大小为基础，重点应是供养人员较多的湖库区县、城郊县、平原县。对财政供养人员超过2万人的县（市），要作为重点控制对象。二是根据地域人口与供养系数的关联分析，降低供养系数应是纵向降低，即县（市）自己现在与自己过去相比是否有所降低。合理确定供养系数水平。供养系数不强求一律。科学的标准应是在各地正常履行事权基础上的供养系数。即在合理划分养事与养人财力基础上，可用财力超过养事财力的增量可以适当提高供养系数，可用财力等于或不足养事财力的情况下必须降低供养系数。三是从行政体制与供养系数的关系看，降低的重点级次是县乡两级。从行政体制改革的方向看，当前改革的重点是逐步撤销乡镇一级。四是从人员结构与供养系数的关系看，改革的重点应是事业单位和二级单位。各级要将精简供养人员的重点放在事业单位和二级单位。对适合参与市场竞争的事业单位，要创造条件推向市场。各级在精简行政编制的同时，必须同时控制好事业单位、二级单位人员编制，务必将编制落实到人，否则容易产生供养人员“此伏彼起”，机构改革成了“走过场”。
4.推行岗位成本管理，控制工资增长水平。
研究发现，供养人员数量增减与单位人均支出水平高低呈现出一定的相关性。在可用财力总量一定的情况下，供养人员数量越多，人均支出水平出现偏低。而供养人员数量越小，人均支出水平就会偏高。而当人均支出水平过低、接近甚至低于社会一般岗位支出水平时，单位人员数量必然减少。当人均水平较高、高于社会一般岗位支出时，单位人员数量又会重新膨胀。运用这一规律，我们建议：一是建立岗位成本管理制度。即每个机构划分成若干个岗位，每个岗位按照履行事权需要核定一个标准成本或定额，所有岗位标准成本或定额加总之和即为某个单位的经费总额。政府及财政对各单位实行定额管理，超支不补，节支滚存。通过这个办法，可以一定程度抑制人员增加。二是控制人员工资水平。实行一般工作人员享受社会平均工资水平，特殊技能人员实行奖励工资制度。这样做的理由是如果机关单位工资高于社会平均工资，就会产生吸引效应，促进供养人员增长。而当企业单位工资高于行政机关工资时，就会产生大量人员“跳槽”现象。这在经济发达地区与欠发达地区对比十分明显。
5.实行人事立法管理，缩短在职工作时段。
一是实行人事立法管理。重点规范单位编制数量、进人权限和法定程序，按照公开、公正、公平的原则招录工作人员。进一步加强预算外资金使用的监督管理，纠正“收费养人、养人收费”和自定进人等行为。二是全面清理供养人员，建立人员台账，实行“两卡一证”管理。在此基础上，严把人员“进口关”。三是缩短工作时间。建议将干部退休年龄修改为：男53岁、女48岁退休，将必要工作时间缩短5年以上，逐步减少批量移动基数，以此减少供养人员增长速度。四是鼓励人员外出创业。从经济周期看，目前我国经济转型接近尾声，投资增长明显加快，就业岗位将逐步增多，这在一定程度上可以吸收更多的就业人员，也为人员分流创造了条件。五是进一步完善社会保障制度。建立基本生活保险制度、医疗保障制度，让失业人员、分流人员享有必要的生活保障。
数据来源：
1.《湖北省县级财政供养人员人均收入与县域经济社会协调发展研究》（《财政与发展》2004年第5期）
2.《湖北财政年鉴》（2002年）
区财政和市财政关系篇3
湖南省直管县改革力度之大、覆盖之广，已经超越了此前逐步推行此项改革的其他22个省市。通过努力，试点两年以来取得了一定的成果。
1．促进了县域经济的发展湖南省推行财政“省直管县”体制改革，对壮大县域经济，缓解县乡财政困难意义重大。处于改革之中作为经济欠发达县域地区，利用这次大好时期顺应分税分享，加快进行经济结构调整。同时新的财政体制理顺了省、市、县三级收入分配关系，增强了县级政府对经济发展的调控能力，使之能充分发挥财政政策的调控作用，大力整合财政资源，集中财政资金，调整经济结构，转变增长方式，不断提高经济发展的质量和效益。
2．促进了基本公共服务均等化基本公共服务均等化需花费大量的财力，这一切建立在县域经济发展的基础上。市管县体制下，随着县域经济的发展，市对县域经济的制约作用也日益显现。由于一切以经济为中心和GDP考核机制导向，市县争利的现象愈演愈烈，市级政府与县争资源、争土地、争项目，造成县域发展遭遇“肠梗阻”，县域经济无法发展壮大，形成难以破解的县乡财政困局，农村地区的义务教育、基本医疗卫生及社会保障等基本公共服务远远落后于城市。湖南省实行省管县改革以后，扩大了县级政府的财政权力，使县级政府能灵活调整财政支出结构，更加关注民生。县级政府能够专注于统筹经济社会发展，财政投入更多的倾向长期“短腿”的社会事业，投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面。
3．降低了行政成本，提高了行政管理效率省—市—县—乡的行政体制，使得行政权力被层层截留，中间增加了很多不必要的审批环节。湖南省实行“省管县”财政体制改革后，新的体制简化了审批层级，减少了审批环节，扩大了县级行政自，提高了经济管理和运行效率，为县域经济的发展提供了更好的机制和环境。一是促成一批重大招商项目早日落地、早见成效，增强经济发展的内生动力。二是财政省管县后，县级财政直接到省里争取项目资金，专项资金直接由省下拨到县，避免了以前跑完市里跑省里，市里汇报省里汇报，省级下达资金后层层截留的繁琐程序，降低了行政成本，提高政府办事效率。
4．增加了财政管理透明度，调动了县级财政发展经济的积极性实行省管县后，湖南省级财政在财政管理的制度上实行更加透明的政务公开。现在，全省市和县的预算资金的分配、决算实际的批复、专项资金补助调剂、转移性支付的下达等权利都集中在省一级财政，省级财政虽然资金管理的幅度增加了，工作强度增大了，但因采取了一系列措施，实行更加透明的政务公开制度，效果还是比较明显。首先建立了各项资金分配管理制度。在处理效率与公平的关系同时与市、县两级财政交流沟通，科学合理的确定各项资金分配，对各项资金指标的下达做到公平公正。其次公开资金分配方案，避免市县之间出现攀比效应，杜绝暗箱操作。省财政采对外公开，市县对分配结果表示异议的，省财政做出合理解答，该调整的及时调整。其三省级财政对市县财政管理采取了集中统归省财政预算处统一管理，一改改革前各个业务处室自行与省厅部门擅自出台政策的办法。此前，地市存在着不同程度地集中县(市)财力的情况。现在的情况大为改观，规定了地市不再新增集中县区财力，调动了县级财政的积极性。
二、湖南省直管县财政体制改革存在的问题
1．财政事权划分不清晰省管县财政体制改革中最大的问题是市县事权、财权没有理清，市、县的管理关系不顺。按行政隶属关系，市级履行综合平衡本地区发展的职责，行政审批、人事任免、工作部署、政策实施都归市管，而财力和资金都由省统一对其结算、拨付，这明显超出了市级财权所能承受的范围，形成了市级财权与其事权不对称的现象。带来一些难以调和的体制性矛盾，直接影响到行政管理权在市域内的实施，也必然会为今后改革的进一步深入留下隐患。而从县的角度看，县级财政实行省直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，但其它的行政体制又归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑资金、跑项目、要政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持。这样，不仅县级工作难度加大，而且，有些关系不好处理，还会造成行政资源的额外浪费。
2．省以下转移支付制度不规范分税制改革后，地方各级政府普遍参照中央做法对本级与下级的收入进行了划分，但出于保本级财力的原因，仅少数省份建立了省对下的一般性转移支付制度，多数省份包括湖南省仅将中央直接对市县的转移支付和由其省级配套的资金下拨到市县。在省对县财政转移支付中，专项转移支付占比较大，一般性转移支付比例低。一是省以下各级政府间转移支付资金分配随意性大。在湖南省，各级政府间转移支付资金确定，没有一套科学的计算公式和测算办法，带有人为因素的影响。省对市县、市对县的补助支出因各级财政预算不细化、管理不规范、分配不透明，不便于县市地方政府和人大的管理和监督。特别是省对县乡的专项补助，谁跑得勤，谁要的就多，主观随意性大。二是转移支付资金管理缺乏监督。转移支付资金在使用与管理方面存在的最大问题是截留挤占和挪用问题。由于监督管理机制不健全，省、县、乡不同层级政府对专项转移支付资金的理解和实际使用往往出现不一致的情况。省级政府设立专项转移支付目的是促进社会公共服务供给完善，而县乡级政府在支出安排上往往是优先解决人员经费不足等燃眉之急问题，后才兼顾改善社会公共服务问题。如果缺乏有效的监督约束机制，就非常容易出现截留、挤占和挪用等各种违纪违规问题。三是省以下各级政府间转移支付资金分配不够公平。实行省直管县后对财政收入基数较低的县确实带来了很多好处，补助可能大幅度增加，但相对于原来财政收入较高的县将会导致既得利益减少，这不仅会挫伤其积极性，还有可能影响其经济发展。
3．行政体制和财政体制不配套各级政府的事权与财权是否相一致，既是财政管理体制的核心问题，也是划分各级地方政府支出责任的基石。近年来湖南省直管县财政管理体制改革进展加快，但在整个行政体制没有发生变化的前提下执行起来所面临的困难和自身所包含的局限性也不容忽视。从行政级别来看，市级政府高于县级政府，人事管理下级必须服从上级。但从具体财政事务来看，市级财政与县级财政又是平等的，市财政对县财政没有监督权。行政级别上的差异使市县财政在财权和事权的分配上难以实现真正平等，势必导致各种矛盾和冲突。一是湖南实行省直管县财政体制后，虽大大增加了省级财政的财权，却削弱了各市本级在全市域范围内集中财力的权力。市本级只能在城区范围内集中财力，对于过去管辑县比较多的市来而言，市本级财力减少的数额较多，导致对其财权冲击较大。由于没有同时对行政管理体制实行同步改革，这些地区人事任命权等其他行政权限仍然保留在市里;行政“市”，财政“省”各管一摊，必然导致政府体制内部运转的不协调，产生矛盾和冲突。改革后，市级政府更希望将事权向下集中，千方百计推脱事权和滞留财政资金，使市与县级政府间相互扯皮，形成了不同层级的政府间财政竞争，影响了中心城市促进城乡协调发展的辐射作用，不利于生产要素的正常流动和合理配置，使县域经济发展与城市经济发展关联度减弱。二是湖南实行省管县财政体制后，使省级财政对县级财政管理幅度大幅提升，省级财政承受了巨大压力。同市级财政对县级财政的管理相比，信息不对称在省管县财政中被放大。
三、深化湖南省直管县财政体制改革的对策建议
湖南省直管县财政体制改革，影响到湖南经济社会发展，面对改革过程中存在的问题，必须深化改革和完善。
1．要对湖南省财政“省直管县”改革重新定位湖南省财政的“省直管县”，不是县财政的一切收支都要由省财政来统管。湖南省财政直管县是在省内各级政府间分税制总体框架下进行的，市县各级地方财政的相对独立性并没有改变。湖南“省直管县”财政体制改革是对各级政府间财政管理体制的规范化，最终直接增强县乡政府的公共产品供给能力，一定程度上缓解经济相对贫困县的财力不足问题，但是省直管县财政体制改革并不能从根本上解决县乡政府的财力不足问题。县域经济也不会因为财政一实行“省直管县”就自然而然焕然一新了。湖南财政省直管县应该定位为对财政制度的重整行为，通过省直管县财政改革规范省、市、县政府财政关系，缩减市级政府的一部分财力，增加县级政府的自，最终提高县乡政府的公共服务能力，使县乡政府最低水平的公共服务能够得到保证，促进省内各地区基本公共服务的均等化。使落后的县乡养老、医疗、义务教育等一系列公共服务能够得到更好的财力支撑。
2．明确地方各级政府职能，逐步厘清各级政府间事权事权是政府职能的直接体现，通过合理划分政府间事权明确各级政府职能范围。在此基础上，建立起与事权相适应的财权、财力，达到从制度上、财力上规范政府职能和行为。要明确责任、理顺关系。目前湖南省地方财政困难的一个重要原因是政府职能定位不够明确，不够合理，各级次之间事权划分不清晰，事权重心下移而财权重心上移，使两权更加缺乏呼应，基层感到困难加重。要从政府间财政体制上厘清各级政府间事权与财权，从根本上解决上一级政府“权利大责任小”、下一级政府“权利小责任大”等事权与财权不对称的问题。各级政府要在全面履行职能的基础上根据本级事权管理职能划分下级政府的事权职能，确定其事权和支出范围，突出不同层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任，形成全面衔接、分工合理的职能体系，从根本上理顺省、市、县各级政府之间的财政关系。
3．进一步规范和完善转移支付制度，促进地方经济均衡发展地方财政是地方政府经济活动的重要方面。湖南省是一个靠中央财政转移支付维持运转净补贴省份。作为内陆省份，由于农业比重大，工业欠发达，收入规模偏小，财力分布格局不合理，财政收入地区分布呈现很不平衡状态，相当一部分市县财政比较吃紧。其中省会长沙市占绝对优势，经济实力强劲。而其他落后地方比如邵阳、益阳、湘西、张家界四个地市财政收入总和只占省会长沙市财政三分之一不到，与岳阳市财政相当。湖南省各市县财力的极不平衡，使财政自给能力较差的市县对省转移支付的依赖程度很高，而财政转移支付制度作为省政府宏观调控本省财政财力，平衡各市县经济发展最重要的制度安排，既是一种经济工具，也是一种政策手段。对于进一步规范和完善转移支付制度，要坚持以人为本，按照财力重心下移的原则，把财力向基层倾斜、向民生倾斜、向困难地区和困难群众倾斜，加大转移支付规模。一是调整优化转移支付结构。纵向转移支付侧重于解决纵向财力不均衡问题和实现宏观调控政策目标，以专项补助和特殊补助为主。重点是严把专项拨款立项关，建立严格的专项拨款项目准入机制。清理整合各类专项转移支付并切实规范专项转移支付资金的分配，减少资金配套，提前各类专项转移支付的下达时间，使各地及早谋划，加快支出进度。横向转移支付侧重于解决经济落后地区财力不足的问题，以一般性转移支付为主。省财政新增财力除了安排本级支出正常增长外，要增强一般性转移支付，重点帮助省内落后地区解决财力不足问题。二是要逐步提高财政转移支付的基本均等化水平。科学合理确定均等化转移支付主体和对象，把经济困难、财政收入落后的市和县单独作为省级财政转移支付对象，其转移支付主体除省级政府以外，还可把有关财力雄厚的地市确定为均等化转移支付主体。采取财政收支均等化模式和财政收入能力均等化模式并举措施进行测算，根据测算结果，可获取那些有财政缺口的市、县，人均财力达不到全省区平均水平的市、县作为转移支付对象。而且要充分考虑部级贫困县、山区县、偏远县以及老工业基地等特殊地区，在政策性转移支付上制定具体可行的政策、办法，使这些地区能够享受国家的优惠政策。三是加大对县级财政奖补转移支付，加强“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制，对财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励;对县乡政府精简机构和人员给予奖励;对产粮大县给予奖励。对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。通过对转移支付均等化引入激励机制，调动经济发展水平较低地区政府发展经济的积极性、促进各地区经济协调发展，进一步缓解县乡财政困难。四是要逐步建立转移支付的评价、监督和考核机制。完善绩效考评指标体系，推进绩效考评的制度化建设，加强对转移支付资金使用的监督和考核，努力形成制度完善、约束有力的转移支付使用考评机制。
4．推进省直管县财政体制改革和行政体制改革配套进行各级政府的事权划分不清是导致财政支出责任不明的前提性原因，而事权划分不清与行政管理体制的不完善有直接的关系。即行政管理体制存在的缺陷直接导致了政府间的事权划分不清。行政管理体制单方面改革的推进，受到财政体制的约束。多年前，从中央自上而下的行政管理体制改革举措是用大部制来解决部门之间的职责协调，湖南省根据中央的改革配套实施，合并裁撤了多个政府部门，这对部门之间的职责交叉和不协调问题的解决起到积极的作用，但是却不能完全解决部门利益问题。因为大部制只是将利益的主体个数变少了，在目前的财政体制影响下，各个部门的利益还无法消除。财政体制的改革，又受到行政管理体制的制约。目前的状况是主管部门掌握着公共服务事项的决策权，地方政府承担执行的责任。支出责任的划分状况是主管部门和地方政府相互扯皮，最后的资金支出缺口往往留给了地方政府，形成“上级请客、下级埋单”的局面。行政管理体制决定和约束了财政管理体制，是形成事权与财力不匹配的主要原因。所以，两个体制是一种互相联系，互为前提，相互制肘的关系，必须进行联动性的改革。否则，单个体制改革突进，势必是事倍功半，难以取得显著成效。因此，要使湖南省财政的“省直管县”改革的成功，需要进行相应的行政管理体制改革。一方面要重新界定政府与市场的合理边界，一些束缚市场发展的政府权力必须从政府权力体系中剔除。另一方面省要对市县同等对待，尽可能使市级政府不能通过财政之外的行政手段给县级政府施加压力，影响“省直管县”财政改革。
区财政和市财政关系篇4
[关键词]区域中心城市；城市财政；公共财政
区域经济既是世界经济的重要组成部分，也是各国经济的主体。区域经济在发展和形成的历史中，都有一个或几个城市成为其核心，我们把这些城市称为区域中心城市。区域中心城市不仅在区域经济发展中发挥着主体和导向作用，而且在区域均衡和区域公共产品提供方面承担着重要责任。目前，国内经济发展已经呈现出明显的几个区域：一是以深圳和广州为中心的珠江三角洲经济区；二是以厦门、福州为中心的海峡西岸经济区；三是以上海、杭州、南京为中心的长江三角洲经济区；四是以青岛、济南为中心的山东半岛经济区；五是以北京、天津为中心的京津冀经济区；六是以大连为中心的环渤海经济区；七是以哈尔滨、长春、沈阳为核心的东北经济区。在这些区域经济发展的过程中，中心城市财政呈现出增长性、公共性、均衡性的特点。
一、区域中心城市财政特点分析
区域中心城市通常具有较强的经济辐射能力、较大的辐射半径和较强的资源聚集能力。国内的几个区域中，区域中心城市以省会城市、直辖市和经济发达城市为主。这些城市往往具备以下几个特点：首先，这些城市的经济发展速度和发展水平在整个地区甚至全国领先，是区域经济的主导力量。上海、北京、深圳都是全国经济发展水平最快的城市。其次，这些城市的财政能力（包括财政收入和支出）居于全国水平的前列。一方面，区域中心城市经济发展的较高水平决定了其具有较强的聚财能力；另一方面，经济发展的较高水平也要求地方政府提供较完善的基础设施和更多的公共产品。再次，这些城市的产业结构处在从以工业和制造业即第二产业为主体向以服务业即第三产业为主体的过渡阶段。最后，这些城市政府职能由全面管理经济向提供公共服务方向转变。此外，这些城市文化娱乐设施需求量不断增加，资源聚集、扩散和流动的速度更快，方式更便捷。与此相适应，这些城市财政有其重要的特点。
1 区域中心城市的财政收支规模较大，并且呈现不断扩大的趋势。财政收支规模与城市的财权和事权相适应。财权方面，1994年分税制后，中央和区域中心城市收入的划分在保留原体制相关规定的前提下，对税收收入划分更加明确，一方面维持了这些城市财政收入规模，另一方面使财政收入划分趋向规范化。同时，由于这些城市经济发展速度比较快，财政收入的能力也相应比较强，决定了这些城市财政收入的规模相对较大，并不断扩大。北京市财政收入总额从1991年的77亿元增加到2003年的665.9亿元，2004年全市地方财政收入完成744.5亿元，不考虑通货膨胀因素，总额增加了667.5亿元，增加了8.6倍①。事权方面，区域中心城市承担的事权除满足本城市发展需要外，在一定程度上要承担区域性发展需要的公共产品和服务的提供，客观上要求财政支出的规模不断扩大。加之目前经济体制转轨，中央与地方事权划分的过渡性，有很多本应由中央财政承担的职能转移到地方政府，也导致地方政府的财政支出规模较大，并呈现不断扩大的趋势。据有关资料，目前，中国地方政府的财政支出已占到全部财政支出总量的70%左右，其中55%以下的支出是在省级政府以下②。上海市财政支出1993年是129.3亿元，2002年达到877.84亿元，2004年达到1395.7亿元；2005年预算财政支出1531.9亿元；2005年比1993年支出增长10倍③。
2 区域中心城市财政支出结构的变化呈现出明显的公共性特征。政府职能的转变、财政体制由国家财政向公共财政过渡，决定了财政支出结构相应发生变化。原来的财政不仅承担了提供公共产品和公共服务的职能，而且还要担负对国有企业投资的责任，甚至主要是承担向经营性的国有企业等领域投资的任务。与市场经济体制相适应的公共财政体制框架要求财政支出结构要以提供公共产品和公共服务为主要内容。随着经济体制转轨和财政体制改革，财政支出越来越呈现出公共性的特征。区域中心城市在经济发展和改革中，市场化程度不断提高，政府职能逐渐规范，决定了这些城市财政支出更多地向公共领域倾斜。同时，按照公共产品和公共选择理论，经济发展的较高水平也要求地方政府提供品种齐全、质量上乘、内容丰富的公共产品和公共服务，决定了这些城市财政支出越来越向公共领域倾斜。
3 区域中心城市财政支出结构呈现出均衡化的特点。经济发展的初期，城市中心区是资源聚集地，需要完善的基础设施和公共服务为资源发挥效用服务，决定了地方财政支出主要投入城市中心区。随着区域中心城市的发展，城市核心区半径不断向外扩展，城市范围不断延伸，城市生产和居民生活区域不断扩大，决定了区域中心城市财政支出向平衡城乡发展领域过渡。尤其是我国提出建立和谐社会，要求全社会居民能享受到基本相同的公共产品和公共服务，更是决定了这些城市的财政支出不断向城市郊区和农村倾斜。北京市政府的城区与郊区投资比例在2004年时是6：4，2005年北京市政府对投资实行重大改革，城区与郊区比例将达5：5，而2003年这一数字是8：2④。随着经济不断发展，区域中心城市财政支出越来越呈现出区域均衡的特点。
此外，区域中心城市的市场化进程较快，城市政府职能向公共行政转变的速度也较快，城市政府为经济发展服务的意识逐渐增强，这些都决定了这些城市财政预算和监控能力越来越规范，财政体制改革步伐较快，财政管理比较规范。
二、区域中心城市财政存在的主要问题
从世界经济发展的历史看，与市场经济体制相适应的财政体制是公共财政体制。与中国市场经济体制改革相适应，中国1998年提出要建立中国的公共财政体制框架。目前，区域中心城市财政的公共财政体制框架正处于不断发展和完善的过程中。我认为在当前甚至未来很长一段时间，区域中心城市财政还存在一些亟待解决的问题。
1 区域中心城市财政收入方面存在的问题。区域中心城市税收结构缺乏主体税种。1994年分税制财政体制改革后，以增值税、消费税为主体税种的中央税收体系已经确立，并与经济增长之间有着很高的相关度。但地方税收体系却并不健全，主要是缺乏税源大、征税范围广的主体税种。除了营业税、地方企业所得税、城市维护建设税等对地方财政收入的支撑作用较为突出外，其余都是零星小额税种，与经济增长的相关性较弱，不同程度地存在着收入不稳定且征收难度大的问题。营业税、企业所得税、城建税、个人所得税等都是地方税收体系中比较重要的税种。但由于收入划分体制、税制及地方经济结构等方面的问题，目前都难以发挥主体税种的作用。以体制方面的因素为例，营业税、个人所得税、城建税虽是地方固定收入，却把来自某些部门或项目的税收收入划归中央。地方财政收入来源的第一大税种是营业税，但由于近年来国内市场需求不旺、亚洲金融危机冲击、国家调低银行利率等宏观政策及经济结构调整政策等宏观环境的影响，其增速大幅回落。营业税是大多数区域中心城市的主体税种，但主体税占整个地方财政收入的比重与其他税并无太大差别。市场经济发达国家城市财政收入中的主体税种通常是流动性较弱的财产税，一般占到地方财政收入的10～20%.
区域中心城市财政收入的财源结构与所有制结构不协调、不对称。目前区域中心城市财政收入还没有调整到与现行所有制结构相适应的状况。虽然区域中心城市财政收入主要依赖于国有经济的状况有所改善，但国有经济还是区域中心城市财政收入的重要财源，出现了与现行多种所有制经济共同发展的经济结构脱节的问题。
区域中心城市财源的产业结构档次有待进一步提高。发达国家的地方产业结构中，第三产业的增加值已经占到其全部增加值的60%以上，与之相适应，其财政收入主要来源于第三产业。中国改革开放以来，产业结构有很大的改变，第三产业比重不断上升，但财政收入并未与之相协调发展，目前区域中心城市财政收入仍主要来源于第二产业。
区域中心城市税费关系亟待综合治理。国外区域中心城市的收费收入相对稳定，中国地方政府收费收入来源不稳定，乱收费现象严重，以至费大于税。这种状况不仅加重了企业和人民负担，扰乱了正常的国民收入分配秩序，也使税费关系十分混乱。在20世纪80年代初，我国政府部门收费项目仅是为数不多的税收附加、养路费、中小学学杂费、市场管理费、预算内管理费等，年收入仅200亿元。从20世纪80年代中后期开始地方政府收费膨胀严重，近些年愈演愈烈。有报道，1981年广东省行政事业性收费4亿元，2003年收费收入377.5亿元，22年增长93.4倍，年均增长22.90%.截至2004年9月底，在广东省执行的合法收费项目432项，其中国家规定收费项目332项，省规定收费项目100项。收费总额相当于全省当年一般预算内财政收入的20%⑤。一定时期政府部门以及政府行政部门和各事业单位以收费、集资、摊派等形式收取的脱离政府预算管理的预算外、制度外收入大肆蔓延，急剧膨胀，大大超出了社会承担能力。与收费膨胀相伴随的是地方政府财政预算内收入水平偏低，而预算外、制度外等不规范的收入水平偏高，表明我国各级财政收入结构和税费关系扭曲，总体分配秩序不规范，整体分配关系尚未理顺。此外，区域中心城市隐性的地方财政债务风险不断加大等问题也比较突出。
2 区域中心城市财政支出方面存在的问题。中国区域中心城市财政支出透明度比较低，即使是在财政部门工作的人员也未必能搞清楚预算的科目和内容，这也与预算科目设置不合理有关，但更重要的是政府财政运作中缺乏相应的信息公开机制。财政支出预算约束不严格，科目设置到支出数额确定依据不明确，缺乏规范性。
区域中心城市财政支出效益不高。财政一直充当着“大出纳”的角色，加上财政本身也有重收入、轻支出的倾向，资金使用效益问题在理论和实践上都没有得到应有的重视。一方面是效益观念淡薄，多数用款单位的注意力大都集中在争资金、争基数上，而资金到位以后，如何提高自己使用效益却是另外一个问题。还有的单位领导只考虑任期内的政绩，许多项目的上马属于短期行为，因而根本不从长远、从效益的角度考虑问题。另一方面缺乏支出管理责任制度，在有些地方，事前可行性研究草率从事，事中跟踪不够， 项目验收走马观花，甚至财政资金一拨了之，挪用资金和浪费现象比较严重。
区域中心城市公众对财政管理的监督有限。当前财政监督弱化问题较为普遍，主要表现为财政支出过程中，从政策的掌握运用到财政拨款和财政监督均合为一体，缺少内在的制约机制和外在的监督机制。普通公众缺乏可以充分了解城市财政支出状况的渠道和途径，导致财政资金体内循环，效率低下。
3 区域中心城市财政管理方面存在的问题。区域中心城市政府与中央政府间的财权与事权划分不够明确，在经济生活中存在“越位”和“缺位”现象。
区域中心城市财政支出的法律约束比较弱。成熟市场经济国家地方财政支出以预算为法律依据，有着严格的确定、审核、批准、执行等程序。我国地方财政支出随意性大，主要表现为：法制建设滞后，无法可依、有法不依、执法不严问题比较突出。1995年《预算法》已正式颁布实施，但贯彻执行不够严格。部门法律之间缺乏协调，在《预算法》颁布后，国家又以法律、法规的形式规定农业、教育、科技等财政支出项目必须达到一定的增长比例，这就肢解了财政职能，破坏了优化财政支出结构实施主体的统一性、权威性。预算编制的方式、程度等仍有很多不合理的成分，这些现象在区域中心城市财政中普遍存在。
区域中心城市财政调控职能的规范性不够。由于财政收入机制的不健全和财政支出管理的不完善，区域中心城市财政的调控职能也缺乏科学的规范性。
三、完善区域中心城市财政的对策思考
首先，区域中心城市财政具有重要的区域资源配置作用。资源配置的方式主要由市场和政府来协调、引导，市场配置资源存在市场失灵和外部性，需要政府通过财政收支进行调整。区域中心城市政府通过其收支行为，一方面可以引导资源向优化产业结构、平衡地区结构的方向流动，另一方面可以激活经济生活中闲置的资源为区域经济发展发挥效用。其次，区域中心城市财政具有重要的区域收入分配作用。城市范围内不同区域经济发展水平也会存在一定的差异，城市政府可以通过其在国家法律允许范围内的权力以及通过税收等收入政策和财政支出政策的调整实现地方财政收入分配的职能。最后，区域中心城市在区域经济稳定发展中有重要作用。一方面，通过区域财政资源配置和收入分配作用的发挥，为区域中心城市经济发展提供了良好的环境；另一方面，区域中心城市通过财政收支方向和数量的调节保证区域经济发展的均衡性和可持续性。通过减少环境污染企业税收鼓励企业治理污染，通过减免企业税收鼓励企业吸纳国企下岗员工，这些措施都是通过财政的调控作用，为地方经济稳定保驾护航。此外，区域中心城市可以通过财政转移支付促进我国城镇化进程的加快和促进产业结构的优化升级。
为充分发挥区域中心城市财政在区域经济发展、城市化和产业结构升级中的重要作用，笔者认为区域中心城市财政要解决的首要问题是构建和完善适合本城市特点的区域城市公共财政体制框架。近年来，围绕公共财政体制框架的建立和完善，部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度等已经在全国各级政府普遍推行。笔者认为，应该在完善已经实施的各项制度基础上，完善城市公共财政体制框架。以公共产品和公共选择理论为依据，科学合理地界定中央与地方财权与事权，稳定城市财政收入来源结构，优化城市财政支出规模和结构，强化财政管理。
1 提高区域中心城市财政收入能力，保证区域经济发展财力需要。城市政府财政收入的来源主要包括税收收入和非税收入。在国家既定的中央与地方财权与事权划分的基础上，区域中心城市的财政管理部门要努力拓展和扩大税源，深入挖掘潜在的政府财力资源，防范和化解地方政府债务风险。政府通过各项政策鼓励地方政府把税收收入蛋糕做大，把税收入来源的企业做强，增加城市税收收入。对非税收入来源，一方面，核定有经营收入的行政事业单位各项收费性质和收费标准，将与行政事业性收费项目有紧密联系，凭借其垄断地位及政府信誉取得的，市场潜力及盈利空间巨大的收入项目作为行政事业性收费项目的延伸项目，全额纳入非税收入的征管范围。对年收入超百万元的重点收费项目要一一核定其成本开支范围，将与其收入密切相关的工程、服务项目纳入政府采购范畴，通过公开的市场化运作，降低成本，加大对其收入的集中程度，不断增强财政宏观调控能力。
2 规范区域中心城市财政支出范围，提高区域经济财力效率。整合财政供养范围，调整财政支出结构，降低行政成本。提高财政性资金的使用效益不仅是各国政府财政支出的目标，也是各级政府财政支出改革的方向。一是要加快行政体制改革，合理设置机构和确定人员，事业单位逐渐向企业转制，缩小财政行政支出规模，减少“吃饭”财政所占比重。二是按照市场经济和公共财政的要求，重新界定财政支出范围，逐步退出竞争性投资领域，压缩一般性生产项目的投资，节约财政资金，保证重点支出。三是通过建立严格的绩效预算和绩效考核机制，实行部门预算与其工作绩效挂钩，绩效评价结果作为下一期财政预算的重要依据，建立起相应的激励机制和约束机制，提高财政支出资金的使用效益。
3 强化区域中心城市财政管理，提高区域经济中财政的调控能力。区域中心城市财政管理不仅包括财政收支，而且包括相应的配套改革。一是建立健全现行的法律法规，政府逐步实现依法行政，财政实现依法收支。目前，虽然已经有《预算法》等相关法律法规，但在执行中软约束现象比较严重。二是加强公众对区域中心城市财政的监督。通过多种信息公开制度和方式，把财政收支活动纳入公众视野，通过外部约束强化对财政收支的管理。三是提高财政部门工作人员的整体素质，保证财政收支公开、透明，保证政府运转廉洁、高效。财政管理工作涉及到财政、审计、预算、管理等多个学科，要求财政管理人员具备多方面的专业知识，通过岗前培训、在岗培训、脱岗培训等多种方式提高人员的专业素质和职业操守，保证区域中心城市财政管理工作在较高水平上开展和运行。
区域中心城市财政是区域经济发展的重要财力保证，笔者认为，要保证区域中心城市财政职能和作用的发挥，就要加强对相关理论问题的研究，提出适合中国国情、符合各地特点的财政改革对策。
[参 考 文 献]
[1]RoyT.Meyers 公共预算经典———面向绩效的新发展[M] 上海：上海财经大学出版社，2005
[2]阎 坤，王进杰 公共支出理论前沿[M] 北京：中国人民大学出版社，2004
[3]周天勇 中美财税立法体制及支出结构比较[J] 财贸经济，2005，（6）
区财政和市财政关系篇5
【关键词】 省直管县 财政 改革
改革开放初期，为解决当时行政体制与经济发展要求不相适应而建立的“省一市一县”的三级行政区划；但随着改革开放的深入和社会经济的发展，“市管县”体制的缺陷逐渐显现，出现了“小马拉大车”、“市刮县”等不适应经济发展的问题。为了发展壮大县域经济和城乡统筹发展，为了减少行政层级和提高行政效能，中央提出“省直管县”体制改革的任务。
改革内容为“三项不变，五项到县”，即市县既得利益、市对县的支持、债权债务不变。五项到县改革内容主要包括：收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来、财政结算。
1. 贵州省推行省直管县体制的可行性分析
1.1贵州市场经济的不断发展和完善
2011年全省生产总值5701.84亿元，比上年增长15.0%。其中，第一产业增加值726.22亿元，增长1.2%；第二产业增加值2334.02亿元，增长20.7%；第三产业增加值2641.60亿元，增长14.2%。我省市场经济不断发展，社会主义市场经济体制不断完善。市场在资源配置中的基础性作用日益凸显，政府不再是配置市场资源的主体，需要从竞争性的市场领域退出，不再承担“运动员”和“裁判员”的双重角色，转而将其主要职能集中在提供市场信息、制定市场规则、维护市场秩序等公共服务的层面。
1.2贵州交通网的日益完善
我省交通通讯等公共基础设施有了极大的改善。铁路方面以贵阳为中心，黔桂铁路、川黔铁路、贵昆铁路、湘黔铁路四条铁路干线贯穿贵州，营运里程达1400多公里。另外，很多快速铁路都将经过贵州，不仅使贵州的经济将更上一个台阶，同时贵阳也将跃升为部级的交通枢纽。公路通车里程从11.3万公里增加到15.8万公里，其中高速公路从678公里增加到2023公里。省内河航道里程33600多公里，航运量300多万吨。民用航空已然开通，贵阳龙洞堡大型机场在1997年建成通航，二期扩建将于2012年底完工。便捷的交通大大地缩短了省与县在时间、空间和心理上的距离，为我国政府行政层级的减少提供了良好的服务基础。
1.3电子政务的迅速发展
在贵州，联接党政机关各级各部门的电子政务内网网络平台以初具规模；同时，以省政府办公厅为中心节点，以电子邮件系统（电话拨号）为传输枢纽连接全省9市、州、地，90%政府部门政务信息传输网络也形成。另外，电子政务外网以建设，电子政务在我省得到广泛应用。在积极建立电子政务的同时我省注重信息规划和安全措施的建设，建立了网络化的防病毒系统、入侵检测系统、安全审计系统等。电子政务的发展为我省建立省直管县提供了管理基础，为我省省管县提供了更方便，更快捷，更直接地掌握和管理县域各类问题提供了可能性。
2. 贵州省管县财政体制改革的难点问题
2.1行政管理体制与财政管理体制相冲突
实行省直管县财政体制改革后，我省的行政管理体制仍是采取省管市，市管县，但财政管理体制则是省直接管理县。市级失去了对县级财政管理权，由于缺乏行政管理体制改革的配套跟进，市级仍然履行对县级的行政管理权。这就造成了事权与财权的不对称，影响了现有的行政管理方式、权限和格局，给市县政府之间带来一定摩擦。实行财政“省直管县”后，市级的财权架空，无疑会影响到行政管理权的实施。省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制。我省实行省直管县，大都是在财政上“省直管县”，而在行政关系依然是市管县，市县财政平行对省级财政，除部分事权直接下放到县以外，其他的人事管理权或绝大部分事权仍实行省管市、市管县体制。出现人权、财权、事权管理不一致，使市、县各级政府产生摩擦。
2.2横向协作问题
从短期看，由于市管县形成的地级市与县长期存在的领导与被领导、协商合作与竞争发展等关系。从长期看，由于市管县在我国具有悠久的历史传统，逐步形成了特定的地理、风俗、族群等区域。如：黔东南州、黔南州及铜仁地区——围绕生态环境保护和资源开发，加快发展特色食品、民族药业、林纸一体化、特色农产品加工等绿色产业和水电、特色矿产资源加工，省管县以后，该地区地级政府是否继续支持这些民族企业发展以及省级财政拨款是否到位，都将影响甚至改变其的发展。
2.3省对县的“鞭长莫及”和县级政府可能出现的“山高皇帝远”的难题
我省省直管县后管理的辖区将由9个地级行政区增加到13个市辖区、7个县级市、56个县、11个自治县、1个特区，80多个县级行政区划单位。这样便导致了我省级管理范围扩大，管理半径延长，导致管理不到位的问题产生，给我省省级财政增加一定的压力和难度。
2.4管理机构和人员问题
尽管省直管县改革并不取消地级市，省还要设立相应机构管理县，县扩权后必然也要增设部门，在机构、人员及职位配置上都存在比较大的改革动力，但全省省直管县改革涉及众多个地级市，每一个地级市改革又牵涉到很多的干部， 如此多的干部安置特别级别高的干部的安置，还有众多机构和职位的处理，影响之大可想而知绝不容小视。省直管县改革不仅保留地级市大多数机构和人员，又要增设省级管理机构、人员和职位，还要扩大县级权力，将造成机构、人员膨胀和人民群众财政负担。
2.5“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾问题
主要体现在以下三个方面：一个矛盾是“省直管县”财政体制和经济管理体制之间的矛盾。另一个矛盾是财政体制与行政管理体制之间的矛盾。以上两个方面的矛盾将导致市县谈判势力的不对等，最终可能出现各种各样的“市卡县”现象，改革的效率将大打折扣。第三个方面的矛盾是“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾。由于实施“省直管县”财政体制所依据的法律层次低于《民族区域自治法》，而《民族区域自治法》中自治州的权限又和“省直管县”财政体制的要求有一定的冲突，现阶段“省直管县”财政体制改革对此采取了回避的办法，即民族地区暂不实行改革，维持原来的“市管县”财政体制，但这又会带来两套管理体制并行的新矛盾。
3. 改革难点的政策建议
3.1明确划分省和市、县的事权
首先，要建立与事权相对应的财政体制，以事权确定财权。在财政上实行省直管县，要求合理界定省级政府与县级政府的事权，因为，只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与 县的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。其次，稳步推进转移支付法制化、规范化和科学化建设，加大一般性转移支付力度，完善过渡期转移支付办法，从根本上解决基层财政困难问题。最后，要根据各地区经济发展水平因素，对市级财政管理采取适当的灵活政策。市对县帮扶能力强的地方，市级事权可适当扩大；对改革过程中市级财政收 入受到较大影响的地方，省级财政可以酌情予以一定补助。
3.2要注意调动市、县两个层面的积极性
在推行省管县财政体制过程中，特别是在财政体制与行政体制的矛盾未得到有效解决之前，应注重调动和发挥地级市和县（市）的积极性，既不影响中心城市与地级市的发展建 （下转第211页）
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设，又使县域经济 和农村经济社会发展迈新台阶。在改革过程中，不但要注意协调“省直管县”体制中县（市）同原上级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动两级财政和行政的负面影响，还要防止县乡政府短期逐利行为，避免改革试点出现一放就乱的情形。
3.3建立横向协作机制
在县级之间、地级市与县级之间建立起上下统一、横向协作的工作运行机制，以确保地方经济、产业、城镇建设等发展。我们要从体制上打破行政壁垒和各自为政的局面，下决心消除限制行政区域之间要素自由流动的制度性根源。要按照区域经济和产业发展、城镇建设的要求，建立健全县级之间、地级市与县级之间横向协作机构，明确权责，加大经费、人才、管理等方面的支持力度，确保其在区域经济和产业发展、城镇建设中发挥重要作用。要积极创建横向协调发展综合试验区，加强县级之间、地级市与县级之问的横向协作，形成试验区与辐射区区域互动、优势互补、共同发展的良好格局。同时通过立法明确培育区域问、产业间统一市场的各种鼓励措施，引导资本、人力和技术资源在区域间、产业间合理流动，防止区域经济和产业统筹发展中的短期行为，力戒区域间、产业间争夺资源、资源重复配置、重复建设、竞争盲目无序等行为，使区域经济和产业合作在法律制度安排的引导下有效地推进。
3.4精兵简政，解决机构和人员问题
要把省直管县改革与转变政府职能结合起来，压缩、合并和取消有关领导机构和事业单位，减少机关行政人员和事业单位人员，充实基层，改变高层人才过多、基层人才过少，高层和底层人才严重不对称的现象，确保各级政府全面履行好自己的职能。要将编余干部分流，或送到党校和行政学院储备与学习，或鼓励他们积极投身到市场经济大潮中，推动当地经济社会发展。值得一提的是，无论将来是否划小省区，都应以采取上述措施、精兵简政为前提。
3.5破解“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾
破解“省直管县”财政体制与经济管理体制之间的矛盾：破解这一矛盾需要让“省直管县”财政体制与经济管理体制相吻合，也就是说需要经济管理体制作相应调整，也要实行“省直管县”，特别是在土地、项目审批等权限上做到市县平等，对于跨区域的项目则由省级政府协调即可否则就不可能杜绝市县掣肘情况的出现； 破解“省直管县”财政体制与行政管理体制之间的矛盾：破解这一矛盾需要让“省直管县”财政体制与行政管理体制相吻合，也就是说行政管理体制也要实行“省直管县”，市县政府之间的行政隶属关系将消失，取而代之的政府层级则是市县平行的《宪法》架构；破解“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾：虽然说推行“省直管县”财政体制改革依据的法律层次低于《民族区域自治法》，现阶段的“省直管县”财政体制改革对此采取了回避态度，但是民族地区的自治县的选择权也因此被剥夺。我们建议，不妨采取民族区域自治县人大投票等方式由其自行决定是实行“省直管县”还是实行“市直管县”财政体制，然后再尊重其选择即可。不过可以肯定的是，一旦理顺了相关法律关系，“省直管县”财政体制改革必然会最终扩大到绝大部分民族区域。
（贵州省教育厅高校人文社会科学研究自筹经费项目，项目编号：10ZC031）
参考文献：
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区财政和市财政关系篇6
财政收入增加意味着政府干预经济的能力增强，其对经济增长的影响力将因此变大。不过，政府干预对经济增长的效应可能是正的，也可能是负的，主要是看这个干预的手段、方式和方法。利用现代计量工具对这种效应进行定量分析，具有非常重要的意义，一方面可以在理论上检验凯恩斯关于政府需求管理政策对抚平经济波动、促进经济持续增长的理论假说;另一方面可以对政府干预经济的实践活动提供理论指导，以修正和优化各种财政干预政策。
1.三大作用机制。我们将财政增收对经济增长效应的逻辑作如下理解，如图1所示，财政增收对经济增长的作用是间接的，这种作用主要是通过政府的各项财政支出来实现的。财政支出可以分为支出比率和支出结构两个部分。其中，支出规模可以用财政支出与财政收入之比来表示;支出结构可以根据支出的性质划分为政府支出、民生支出与发展支出三大类，用它们占总支出的比重来表示不同的财政支出结构。政府支出包括了一般公共事务支出、公共安全支出和城乡社区事务支出三项，民生支出包括社会和就业、医疗卫生、教育和环境保护等四项支出，发展支出则包括农林水事务、交通运输、科学技术和文化体育等四项支出。
2.计量模型设定。凯恩斯在构建其宏观经济学架构时指出，经济增长、充分就业、价格稳定和收支平衡是宏观经济政策的四个主要目标。由此，也可以看出经济研究学者们对经济增长的关注和重视。不过到目前为止，也尚未得出一套令所有人都满意的经济增长理论。本研究倾向于把经济增长看做是一个生产过程，即投入一定的要素组合得到一定产出水平的过程。投入要素可以分为劳动力、资本、技术与制度等，而产出则主要表现为地方GDP。于是，我们可以柯布—道格拉斯生产函数的形式构造如下的经济增长分析模型。
3.样本数据描述。将湖南省财政收入与支出的5项主要变量的原始数据进行初步统计，可以从中看出财政收支的主要特征。(1)反映宏观税负水平的“财政收入占GDP比重”数据的特征。湖南省该项数据的最大值10%左右，最小值在4%左右，平均值在6%左右，这个比重比全国平均水平要低(见图2)，更加低于国内其他发达地区。不过，宏观税负并不是越低越有利于区域经济的增长。因为区域经济增长过程中政府在很多方面都必须扮演重要的角色为区域经济增长提供足够的支持。如公共服务功能的完善、公共基础设施的提供以及对经济的必要干预等。而这些政府活动需要足够的财政收入来支撑，特别是对于经济快速发展的湖南省来说更加是如此。因此宏观税负过低有可能会对经济发展造成不利的影响。(2)反映财政支出比率的“财政支出与财政收入之比”数据的特征。湖南省100个区县中财政支出比率的最大值为25左右，最小值在1左右，100个县区的均值在4左右，这项数据比全国各地平均水平2要高很多。这表明，湖南省地方财政收入远不能满足支出的需求。实际上，超支部分主要由国家转移支付和土地出让金等资金填补。但是，由于除税收以外的其他财政收入来源都具有不确定性和不可持续性，因此过大的支出规模有可能会破坏财政收入与经济增长之间良性循环关系的形成。(3)反映政府运转成本的“政府支出比重”数据的特征。如表1所示，湖南省政府支出比重的最大值在55%左右，如2009年长沙市的58%、2008年长沙市的57%和2007年洪江市的54%;最小值在12%左右，如2007年的湘阴县、2008年的嘉禾县和2009年的新邵县;均值在25%左右，这项数据比全国平均水平30%要低许多，表明湖南省政府运转成本较低、处于相当理想的状态。因此，若对经济发展有必要，仍可考虑增加政府支出比重。(4)反映政府对人民群众生活水平提升关注程度的“民生支出比重”数据的特征。在理论上讲，人民群众生活水平的提升是一国(或一地)经济发展的终极目标，因此在经济增长的过程中必须高度重视提升财政支出中的民生支出比重，以此来激发人民群众对经济发展的积极性。从表1的数据来看，湖南省2007～2009年间民生支出比重最大的地区分别是怀化市(58%)、祁阳市(61%)以及益阳市(64%);2007～2009年民生比重最低的地区分别是洪江市(27%)、长沙市(26%)以及岳阳县(26%);全省民生支出比重的均值是50%，比全国各地均值的40%要高出10个百分点，这表明湖南省相对来说更加重视经济增长给人民群体生活带来更多的实惠。(5)反映政府对经济可持续发展投入的“发展支出比重”数据的特征。区域经济的发展需要政府提供许多公共基础设施，这关系到经济社会发展的可持续性。例如，农林水事务支出关系到第一产业的稳定发展问题，交通运输关系到国内(或区内)生产要素和商品的流动问题，科学技术则关系到生产力能否持续提升的问题，而文化体育事业则关系到一国软实力的积累问题。从表1的数据来看，湖南省2007～2009年间发展支出比重最大的地区分别是株洲县(31%)、岳阳市(31%)以及石门县(30%);这三年发展比重最低的地区均是株洲市，在5%左右;该项数据的全省各地均值是18%，比全国各地均值的20%要略低一些，这表明湖南省对未来发展的重视程度与全国平均水平基本持平。从地市级单位来看湖南省财政收支状况的地区分布。在这几年时间里财政收入占GDP比重较高的地区是长沙市、株洲市和湘西州，较低的是岳阳市、益阳市和衡阳市，经济水平较高和较低地区的比重均较高，而中等收入地区的比重往往较低。财政支出与财政收入之比较高的地区是湘西市、怀化市、永州市、益阳市等，较低的是长沙市、株洲市、湘潭市、常德市和衡阳市等地区，其中的规律是经济相对发达的地区财政支出与财政收入之比就相对较低，表明了这些区域的自身造血功能较好，在财政增收与经济增长之间形成了较好的良性循环关系。湖南省财政支出结构的区域分布情况从整体上来看主要呈现如表2所示特征。第一，长株潭地区财政支出的特点是重发展，但在政府运作成本控制上稍弱，民生投入方面长沙市和湘潭市都偏低，此外湘潭市的财政支出特征相对不显著。第二，湘南地区财政支出特征显著，其中衡阳市、郴州市和永州市在控制政府运作成本方面较成功，衡阳市、永州市和邵阳市在民生支出方面非常重视，郴州市和邵阳市在发展支出方面则做得更好。第三，洞庭湖地区财政支出方面则主要显示出低政府运作成本和高民生支出的特点，不过在发展支出方面还投入的相对过低。第四，湘西地区的特征不是特别显著，只有怀化市和湘西州在发展支出方面相对较大，其他方面则无明显特征。
二、模型估计与结果
进行模型估计之前，要先对数据进行初步的分析，以判定数据是否与计量模型(5)的线性设定相吻合。图3是财政收入占GDP比重变量Rev与GDP之间的散点图。其中，空心点是2007年的数据，实心点是2008年数据，半实心点是2009年数据;三根直线是使用OLS方法分别对三组数据进行一元线性回归得到的回归方程。如图3所示，湖南省财政收入占GDP比重与GDP总量之间呈明显的线性负相关关系。这表明，我们的模型(5)设定它们之间存在线性关系的假设是基本正确的。Exp与GDP间散点图与此类似，不作赘述。这表明，模型(2～5)设定它们之间存在线性关系的假设是基本正确的。面板数据的解释变量容易出现共线性问题，模型可能因此出现奇异矩阵而无法估计或者估计结果有偏。利用相关分析我们发现，Emp分别与Rev、Exp、GExp、PExp和DExp之间的相关性均非常弱，同时Mrk分别与Rev、Exp、GExp、PExp和DExp之间的相关性也非常弱，因此初步认定这些解释变量之间不存在共线性，不需考虑模型的线性相关问题。
三、结论与启示
1.湖南财政增收对经济增长有阻滞效应。模型回归结果表明，湖南省财政增收与经济增长之间出现了负相关关系，主要原因是湖南省平均税负过低，导致财政紧张不能满足快速发展的湖南经济建设需求，从而制约了湖南经济发展。多年来，湖南省财政收入占GDP的比重在全国来说处于下游水平，财政收入的缺口主要依靠土地出让金、国家转移支付等非税收收入来弥补，而这些收入来源是极不稳定的，且容易引致如房价过高、过度依赖中央扶持等问题，这都不利于湖南省经济社会的长期稳定和可持续发展。因此湖南在经济发展中，应适当提高税负，促进财政增收。
2.湖南财政支出比率对经济增长有消极作用。当前国际学术界对财政支出的方式有两种不同的观点。一种是“量入为出”，即以保持财政收支的均衡为主要目标。另一种是“相机抉择”，即以经济发展的实际需要作为财政支出的主要目标。尽管两种观点存在很大分歧，但二者均支持财政支出比率对经济增长的影响存在一个合理水平的问题。当财政支出规模相对财政收入规模过大时，不管政府管理政策是何种目的，都将直接影响政府的信用水平和经济增长的质量。从模型实证结果来看，湖南财政支出比率相对过大了，这可能是由于近年来湖南省经济发展很快，各项建设资金需求量较大，政府不断扩大财政支出规模造成的。因此湖南应适当降低财政支出比率，有效控制建设资金支出规模，促进经济飞速发展。
3.湖南财政支出结构对经济增长有不同的影响作用。模型实证结果表明，政府支出、民生支出和发展支出对湖南省经济增长均产生了较为显著的正向作用，其中民生支出和发展支出对湖南省经济增长的作用是最大的。值得注意的是，湖南省总体财政支出比率与经济增长之间呈负相关关系，但是政府支出、民生支出与发展支出这三个主要方面却均与经济增长呈正相关关系，主要原因是其他支出对湖南省的经济增长产生了较大的消极作用。因此湖南在财政支出结构中，应适当提高民生支出、发展支出和政府支出比重，合理降低其他支出比重，从而促进湖南经济又好又快的增长。
区财政和市财政关系篇7
一、积极主动向政府领导汇报和争取，对机构组建形成共识得到支持。
为了加强财政监督，规范而有效的对财政管理事项进行检查与处理，*市财政局党委把财政监督工作放到推进财政改革和完善财政管理高度去考虑,按照《吉林省财政监督检查条例》的要求，把组建市、县（区）财政监督检查机构纳入日程，并且放在了财政监督工作的首位。
一是积极主动向市政府汇报和争取，组建市级财政监督检查局。市财政局局长几次向市政府主管市长建议，引起政府领导的重视，经*市编委批准，20*年秋组建了*市财政监督检查局。*市财政监督检查局为副局级建制，由市财政局代管，同时加挂*市政府财税监督检查办公室牌子。设局长、副局长各一名，内设综合信息科、审理科、检查科三个科室，核定人员编制13名。在机构设置上不仅将财政监督机构定为副局级而且还把局长列为市财政局党委成员，使财政监督机构的社会地位得到了提高。同时明确了财政监督机构的职能。财政局党委还从实际出发制定并实行了“财政监督检查归口管理”制度，即：统一计划，统一组织，统一处罚处理，各项检查都由监督局牵头组织。归口制度的建立，进一步扩大了财政监督机构的职责，赋予了财政监督机构参与、监督和检查、处罚的权力。
二是跑县区，提建议，组建县区财政监督局。*市下辖四县二区，20*年以前，所辖乾安、前郭、长岭、扶余、宁江区、经济开发区的财政监督工作都为行政执法主体不明确、隶属于各地财政局的科室。长期存在人员配备参差不齐，职责混乱的局面，各项工作开展较为困难。介于这种情况，我局在履行财政监督职能的同时，将完善全市财政监督机构纳入工作日程。经过我们积极向县（区）政府主管领导以及编委提出设立财政监督检查局的建议，引起县（区）委、县（区）政府的高度重视，及时进行了研究，对这一建议给予了充分肯定和大力支持。经多方协调，现已在扶余、乾安、宁江区、开发区成立了副科级建制的财政监督检查局。在各县区成立监督检查机构过程中，对编制的核定、人员的配备我们提出了明确的指导意见，保证了财政监督系统的人员素质。目前，前郭和长岭经我们多方努力已经和其主管领导以及当地编委达成共识，争取年底前把所有县区财政监督检查机构按照统一的模式建立起来，形成一个体系，全面提升*财政监督系统的整体阵容。
二、选调业务骨干，组建一支过硬的干部队伍
有了健全的机构，建设一支高素质的干部队伍是做好财政监督工作的有力保障。为此辖区各级财政局领导高度重视，在人员调配上，层层把关。
一是选调思想政治素质好，业务素质强，工作能力高，具有一定经验的干部进入财政监督检查机构，并不断充实中间力量，使建局初期起点较高。目前，市本级现有人员13人，从人员构成上看，现有高级会计师3名，中级职称8名，其中包括注册会计师2名，全部为大专以上学历。县区财政监督系统由原来的12人增加到现在的29人，其中，本科23人，占79％，专科7人，占21％，中级职称人数24人，占82％。
二是稳定干部队伍，发挥骨干作用。队伍的稳定是做好财政监督工作的前提，为了支持监督局的工作，各辖区财政部门在人员调配、办公经费上都给予充分满足，同时还把好人才流动关口，对优秀的检查人员财政局机关重要科室和业务岗位出现空缺时可以选调，除此以外，坚决不放手，让他们在财政监督领域充分发挥自己的专业技能，也正是这些优秀的干部，充分发挥了骨干作用，才营造出了良好的工作氛围，保证了财政监督工作的质量，对内对外树立了良好的形象。对于监督检查工作所取得的成绩，辖区各级财政部门及时在全局给予表扬，对表现突出的检查干部，给予一定的奖励并委以重任，有的被市委授予“优秀党员”的光荣称号。这些激励办法保证了财政监督队伍的稳定，确保了财政监督工作健康、良好的开展。
三是创造条件提高素质，建设一支过硬的干部队伍。辖区各级财政部门坚持以岗位培训为重点，充分利用现有条件统筹安排工作和学习时间，通过自学、查前培训、以查代训等形式，保证了学习和培训计划的落实。同时在经费紧张的情况下积极创造条件，争取名额和资金，开展学历、更新知识、派出深造和各类短期培训教育，特别是对高级会计师和注册会计师每年的继续培训，都高度重视，挤出资金全力支持。通过各种形式的学习和培训，辖区财政监督干部整体业务水平全面提升。
三、充分发挥职能作用，有效开展财政监督检查工作
辖区各级财政监督检查机构建立和完善以后，切实履行职能，多次较好的完成了重大检查任务，得到了辖区党委、政府和财政部门的高度评价和认可
一是行使财政监督检查职能，独立开展财政监督检查工作。自20*年起，按照“财政监督检查归口管理”制度要求，市本级和辖区财政监督部门按照“统一计划，统一组织，统一处罚处理，各项检查都由监督局牵头组织”的原则，独立开展了各项财政监督检查工作，围绕本级财政中心工作和当前财政工作热点普遍开展了如会计信息质量检查、“收支两条线”执行情况检查、全市非税收入检查、市区混库检查以及结合本地实际开展的各种专项资金检查等大量检查工作。对牵动全局的重大检查项目，比如对宁江区和经济技术开发区收入混库检查就以财政部门的名义开展工作，对一般检查项目就以财政监督检查局文件发出检查通知、告知、和处罚决定，扩大了监督检查机构独立执法权在全社会的影响。工作中，我们积极探索，大胆实践，做到了查前精心组织动员，查中严格执法，严把程序关，查后监督与整改并重，充分发挥职能。经过几年来的努力，营造了“勤奋学习、努力工作、勤政务实”的良好氛围。对规范我市收支行为，切实服从服务于财政各项制度改革，增加市级财力，做出了应有的贡献。20*年以来，仅市本级就查处违纪资金10846万元，收缴1974万元。20*年以来又查出违纪资金1500万元，目前正在处理中。辖区各县区财政监督检查局自20*年以来，共查出违法违纪资金4926万元，收缴278万元。
二是全省联检抽人前提下，保证了地方本级检查工作的正常开展。由于组建了辖区各级财政监督检查机构，壮大了队伍，所以我们在派人参加全省联检的同时，按照年初确定的本级检查计划，充分调动现有人力的积极性，放弃了节假日和休息时间，保质保量的完成了本级监督检查工作。20*年，市本级监督局按照市政府和局党委要求开展了全市非税收入检查、市直机关事业单位津贴补贴清理核查、全市农业资金抽查、教科文专项检查等监督检查工作，检查了市直机关、事业单位134户，查出违法违纪资金2900多万元，并对违法违纪问题进行了严肃处理，收缴资金861万元，创造了自监督局成立以来历史记录。
区财政和市财政关系篇8
关键词:区域;经济一体化;国际财政
区域经济一体化作为二战以来世界经济发展进程中一个十分突出的现象和趋势,对世界经济产生着极其广泛而深远的影响,也成为一个倍受关注的热门话题。而伴随着区域经济一体化的发展,区域经济一体化中的财政问题也不断地凸显出来,并在一定程度上影响着区域经济一体化的进程。同时,由于区域经济一体化的不断扩展,传统的国家财政理论分析框架已经无法对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为作出合理的诠释,这需要我们从一个新的视野和分析框架———国际财政的角度去展开研究。因此,探讨区域经济一体化中的国际财政问题,不仅是区域经济一体化发展的客观需要,也是财政理论研究和分析方法的深入和拓展。
一、区域经济一体化的财政问题
区域经济一体化是两个或两个以上的经济体,为了达到最佳配置生产要素的目的,以政府的名义通过谈判协商实现成员之间互利互惠及经济整合的制度性安排。区域经济一体化的不断兴起,其背后隐含着多种因素,有着众多的目标,既有促进贸易、收入和投资的需要,又有实现增长和发展的要求;既有获取市场准入适应区域与全球化的意图,也有出于安全和民主的考虑。这种以政府为主体的经济活动和经济行为,同时也是我们所讨论的财政问题。可见,区域经济一体化的财政问题,是和区域经济一体化相伴而生并由区域经济一体化的主体———政府的经济活动和经济行为决定的。
遗憾的是,区域经济一体化的理论模型中却很少直接关注财政问题。以被视为区域经济一体化的理论核心的关税同盟理论及其发展为例,维纳(Viner 1Jacob)及其后继者们从贸易创造效应、贸易转移效应、规模经济效应、竞争效应、技术创新效应和投资效应等不同层面和角度,分析了区域经济一体化对成员体、非成员体乃至整个世界的生产、消费、资源配置、收入分配、国际贸易、经济增长等国民经济的各个方面的利益或损害。虽然该理论是从关税及其效应分析这一财政问题出发,而且后来约翰逊、库珀和马塞尔等人在1965年也直接将“公共产品”引入关税同盟的福利效应分析,并得出了关税同盟更能满足成员体政府对各种保护主义倾向的商业政策以及对工业化目标的偏好的结论(田青, 2005) ,但总体看来,区域经济一体化的理论模型基本上是在国际贸易和国际经济学的理论分析框架下的阐述,很少直接关注到区域经济一体化中的政府经济活动及其对区域经济一体化的影响,也没有对区域经济一体化这一政府主导的利益追求和制度保障机制作出全面的阐述,并在一定程度上成为了区域经济一体化发展的制约。
总之,区域经济一体化的财政问题,是由区域经济一体化本身所具有的政府主导性和政府经济活动和经济行为性这一特征决定的,是区域经济一体化产生和发展过程中的客观存在,但却不被区域经济一体化理论所关注的重要现实问题。它不仅涉及到区域经济一体化的财政效应这一基本问题的分析,更重要的是对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为的系统阐述,是对区域经济一体化的各国财税制度协调及发展的研究。也就是说,区域经济一体化的财政问题的提出和解决,不仅直接影响着参与区域经济一体化的各国政府的经济活动和经济行为本身,而且还关系着区域经济体各成员国之间乃至非成员国之间的财政利益和财政关系的协调;同时,将财政问题作为重要的变量引入区域经济一体化的理论和实践,还可以更好地从政府经济活动的角度阐明区域经济一体化的政府主导性及其机制,不仅有助于丰富和发展区域经济一体化的理论,而且将直接推动区域经济一体化的持续协调发展。
二、国际财政的理论体系和分析框架
一般而言,国际财政是伴随着国际经济活动的扩展和国家间经济依赖的日益加强而在财政关系领域形成的一种国际经济现象,是财政和国际经济相结合的产物。关于国际财政的定义(董勤发, 1997) ,理论界至少有两种不同的观点:一种观点是从世界或全球角度来看的财政,即世界财政或全球财政,是以世界性的公共权力机构或世界政府为后盾的;另一种观点是把国际财政看成是国际经济中的财政,是国家财政在国际经济中的延伸或变种,是国际经济中的国家财政活动,是不同国家的财政通过国际经济交往而相互联系在一起所形成的国与国之间的财政关系。与国家财政相比,国际财政具有一般财政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即国际性、整体性、复杂性和协调性等特点(林品章, 1995) 。虽然在欧盟的财源筹集方式、国际税收合作组织研究以及联合国发展计划署于1999年提出的对电子邮件开征“比特税”等中,我们可以看到一些世界财政或全球财政的影子,但在现代主权国家占据主导地位的时代,不存在也不可能存在一个超国家的全球权力机构或世界政府,国际财政就只能是国际环境下财政的作用问题。它主要表现为对国际经济活动中的国家财税制度协调和财政利益分配,是国家参与国际经济活动的一种资源配置方式,其本质是国家间的财政关系。
在现代市场经济中,国家财政存在的客观前提在于国民经济中的市场失灵。同样,国际财政的产生和存在,也有其深刻的理论和现实基础。首先,国际财政作为国际经济活动中财政问题的国际化,其基础是市场经济;而由市场经济的市场性和开放性决定的国际市场失灵,就直接成为了国际财政存在的理论基础(董勤发, 1997) 。其次,基于不同的经济社会条件和利益目标追求,各国政府财税制度和政策安排往往存在着巨大的差异,并直接构成为各国政府参与国际经济活动的严重阻碍,因此,寻求和实现各国政府间的财政协调和合作,是国际财政存在的现实基础。 [论文网 Www.LunWenData.Com]
从国际财政产生和存在的理论和现实基础的角度出发,国际财政存在的意义就是矫正国际市场的失灵和实现各国财政的协调和合作。同时,又由于当前并没有一个真正有效的世界权力机构,也就不可能有一个制定、颁布和执行国际课税和支出方案的“国际财政当局”,更不可能形成一个有效的世界范围内的全球财政制度。因此,国际财政只能采取多国财政合作的存在形式。根据合作的程度,国际上多国财政的合作方式大致分为财政协调( Fiscal Coordina2tion) 、财政同盟( FiscalUnion)和财政一体化( Fiscal Integration) 。这三种基本合作方式既有联系又有区别。其中,财政协调是以既有国家主权为基础的国际财政合作形式,是国际财政合作最初也是最重要的形式,它强调财政合作的自愿性和协商性,如现有的各种国际税收协定等;财政同盟更多地以部分国家主权的让渡为前提,它强调财政合作的一致性和强制性,往往是区域经济共同体中较高级的合作形式,如欧盟内部废除关税、统一增值税等;财政一体化则以国家财政主权的完全让渡或消失为条件,实行超国家财政干预,它是最高级的财政合作形式,但由于其缺乏现实性,所以更多地成为了一种理想化的财政合作形式。而根据不同的国际经济发展水平和程度,国际财政研究在存在形式上又有着不同的侧重点。一般而言,国际财政协调是当前国际财政最重要的存在形式也是研究的核心内容,国际财政研究的理论体系也主要是围绕着国际财政协调来展开。①
三、国际区域财政研究的基本框架
伴随着区域经济一体化而产生的财政问题,是国际经济活动中政府经济活动和经济行为研究的范畴。而通过对国际财政的理论体系和框架的分析,我们找到了研究区域经济一体化的财政问题的理论基础和分析框架。也就是说,区域经济一体化的财政问题实质上就成了区域经济一体化的国际财政问题。因此,从区域经济一体化的财政问题和国际财政的理论体系相结合的角度,我们可以构建区域经济一体化的国际财政研究框架。
区域经济一体化的国际财政研究框架,本质上就是要诠释区域经济一体化中的政府主导性和政府经济活动性的运行机制及意义,通过推进和实现区域内外各经济体的财政协调和财政合作,促进区域经济一体化的发展和福利水平的提高。因此,循着从国家财政到国际财政的思路,借鉴马斯格雷夫等人对国际财政的理论体系的阐述,通过在传统区域经济一体化的理论中引入政府及其经济活动———财政这一变量,一种解决区域经济一体化的国际财政研究的新视角和分析方法———国际区域财政研究的基本框架浮出了水面, ②它大致由国际区域财政导论、国际区域财政支出、国际区域财政收入和国际区域财政政策等四部分构成。
国际区域财政导论主要阐述国际区域财政的含义、产生、研究范围及方法等内容。借鉴国际财政的定义,我们可以给国际区域财政做出这样的界定:它是指区域经济一体化过程中的财政问题,是国家财政在区域经济一体化中的延伸和发展。换言之,国际区域财政就是国际财政在区域经济一体化中的具体存在和表现形式,是区域经济一体化中的国家和国家间的财政关系,是我们从区域经济一体化的主体———政府经济活动和经济行为层面的一种视角和分析框架。国际区域财政的存在,也有着其深刻的理论和现实基础。区域经济一体化,本质上是建立在市场经济基础上的一种资源配置方式和制度安排,而由市场经济的市场性和开放性导致的市场失灵即国际区域市场失灵,就成为了国际区域财政产生的理论基础。由于各国政府财税制度和政策安排的巨大差异而形成的参与区域经济一体化的各经济体不断寻求财政协调与合作的努力,现实地演绎了国际区域财政的存在。总体看来,国际区域财政研究的性质依然是财政学和国际经济学的有机结合,研究范围也包含着财政协调、财政同盟和财政一体化三种形式,且它们不同程度地在区域经济一体化中存在。在研究方法上,国际区域财政也应遵循国际财政学的研究方法(董勤发, 1997) ,即国家主义分析方法与世界主义分析方法的有机结合。
国际区域财政支出主要探讨国际区域财政支出的形式及其效应。具体而言,国际投资和国际援助是其存在的基本表现,前者类似于国家财政中的政府投资,后者则更多地具有政府转移支出的性质或类似于政府间转移支付制度的意义。国际投资的基本理论和效应分析,是国际经济学的重要研究内容之一。综合国际经济学领域的国际投资和国家财政中的政府投资,我们可以得到一个基本的分析区域财政支出中国际投资的框架。从现实来看,国际投资制度主要由各主权国家的投资制度、双边层次投资制度、区域层次的和多边层次的投资制度构成,且它们都不同程度地存在着缺陷并成为国际投资的阻碍,因此,要从制定更权威的、高度自由化的投资制度和高标准的国际投资保护制度及公正高效的争端解决制度等几个方面来进行创新(柳剑平等, 2005) 。作为国际经济合作的一种重要方式,国际援助在传统的国家财政和国际经济活动中的基本作用(郧文聚, 2000) ,主要是缓和国际政治经济矛盾和促进国际经济关系的协调,更多地是作为一种短期性、政治性和经济战略性的支出形式而存在。目前,除欧盟法中的国家援助为区域经济一体化的国家援助制度提供了基本法律框架外,国际援助特有的规律和运行规则总体上与作为国际区域财政支出形式的内容和要求是不相适应的。因此,要实现区域经济一体化中各经济体之间收入的公平分配和促进区域经济的均衡发展,必须着力构建一个能有效协调区域财政关系的经常化、制度化的国际援助制度。
国际区域财政收入主要研究国际税收、国际债务和区域国际组织的会费筹集等问题及其经济影响。国际税收是国际财政大厦相对独立的体系和重要支撑,同样也是国际区域财政收入中最主要的内容。国际税收的研究,不仅表现在早期对国际税收学科理论体系的建立和完善,而且反映在当前对国际税收竞争、国际税收协调、国际税收合作与国际税收组织、贸易与税收摩擦、反吸收调查等领域的深入研究和扩展。由于受区域经济一体化不同发展水平和存在形式的制约,国际区域财政中的国际税收除国际税收协调这个核心以外,还涉及到国际税收同盟和一体化等表现形式,这在欧盟的统一关税、统一增值税和“自有财源”中可以得到初步的例证。也就是说,国际区域财政研究的国际税收,必须密切关注和分析研究区域经济一体化下国际税收的各种具体形式和效应。关于国际债务的理论研究,我们可以在国际金融研究和国家财政的债务分析中找到较为完整的内容和体系。如何从现有的理论体系和框架出发,立足于促进区域经济稳定与发展,探讨区域国际债务的规模及效应和债务监控体系,构建一个与之相适应的高效的国际债务运行机制和风险防范体系,就成为了国际区域财政框架中的国际债务研究的主要内容。此外,为了避免如联合国财政危机中的会费问题的尴尬,还应该积极研究关于区域国际组织的会费筹集方式,使区域国际组织能够高效正常运转,确保其对区域社会经济发展的组织作用的发挥。
国际区域财政政策主要研究区域内外财政政策协调机制及其实现。在区域经济一体化过程中,经济政策的国际协调是十分必要的,它可以避免各国独立分散决策的低效率,在不同程度上减低各国政策之间的相互冲突,共同应对突发事件的不良影响,稳定各国和区域经济的稳定运行,获得经济开放带来的多方面利益,只是这种协调要求在不同程度上限制各国政策的自主性。区域财政协调的理论分析指出,协调政策会减小针对繁荣或萧条的财政扩张或收缩的溢出效应;在协调计划中,任何国家的财政扩张或收缩都应该考虑伙伴国的财政政策所导致的溢出效应,它要求伙伴国的财政政策取向相同。国际区域财政政策的协调,又有广义和狭义之分。广义指的是既包括区域内财政政策的协调,又包括区域内外财税政策之间的协调;而狭义主要是指区域内财政政策的协调,即各国在制定国内政策的过程中,通过各国间的磋商等机制和方式来实现财政政策的协调。从政策协调的程度来看,又可以分为信息交换、危机管理、政策目标和行动的一致性协调、全面协调及联合行动等层次;从协调方式的角度,可以分为相机性协调和规则性协调两种。还需指出的是,国际区域财政政策协调还涉及到区域财政政策与货币政策、汇率政策等的协调,它们共同构成区域宏观政策协调的主要内容。
总之,国际区域财政作为一种重要的区域性制度安排,对区域经济一体化的发展有着直接而深远的影响。而国际区域财政研究基本框架的构建,不仅是这种区域性制度安排的重要内容和表现,而且还为区域经济一体化中政府经济行为及其效应分析提供了较为完整的思路和方法。 [论-文-网]
注释:
① 马斯格雷夫教授从财政的国际协调和发展财政两个方面概括和总结了国际财政的基本内容;而董勤发则是结合财政的经济职能从国际财政合作形式的角度来构建国际财政的理论体系。
② 区域有不同的层次划分,区域财政也多以行政区划确立的社会、政治、经济区域为研究对象,但本文所论之区域指的是国际区域,国际区域财政指区域经济一体化的国际财政。
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