时间：2023-10-27 16:59:19
郡县治，天下安。乡镇一级作为我国行政治理体系的“神经末梢”，是服务群众的前沿“阵地”，肩负着党和政府全面建成小康社会的重大责任，是构建农村社会和谐的主力军，所以乡镇干部施政的能力与水平如何，决定着基层的社会稳定和经济社会发展。然而，随着农村各项改革的不断深入和农村经济的不断发展，一些深层次矛盾日益凸显，突发事件层出不穷，并成为影响农村稳定、阻碍农村经济发展的重要问题。面对突发事件，政府如果处理不及时、方法不得当，就可能致使矛盾激化，甚至出现群众集体上访等事件。并且随着“全媒体”时代的到来，各种信息通过各种网络媒体迅速传播，在这样一个“人人即媒体”的时代环境下，一些突发事件稍微处置不慎，即会扩大化，造成恶劣影响，损害党和政府的形象。因此，如何采取行之有效的方法处理基层突发事件是当前政府必须面对的课题。
突发事件，百姓要的是一个公道，要的是一个答复，要的是一个态度。哪怕有一句暖人心的话，群众可能就会理解你、支持你。所以，赢得民心，赢得理解，是政府处理突发事件重要切入点。在重大突发事件和群众关注热点问题上，端正好态度，是解决突发事件的着力点，是对对执政为民的最好阐释。同时乡镇领导要具有对突发事件的敏锐性，提高认识，思想上高度重视，不松懈，同时保持一种“有事不怕事”的淡然态度，冷静、理性、平和快速的应对突发事件。一是第一时间亲赴现场，聚精会神分析各种信息，在基本掌握事件情况后，并作出准确判断，立即部署处置力量，做好先期稳控工作，有效防范事态影响深化。二是善于某势，见微知著，把握事态发展走势，提高预见性，及时抓住事件应对和处理的最佳时机，力争主动。三是摒弃“捂盖子”思想，直面舆情危机。及时回答百姓关切的问题，做到假话不说，真话不乱讲，将影响发展的负能量转化为正能量。
政府作为应对和处置农村突发事件的主体，在处置突发事件的过程中，只有正确掌握和运用处置突发事件的基本原则，才能有效、准确地做好处置工作，依法保护人民群众的合法权益，维护安定团结的政治局面。一是要坚持党委、政府的领导是处置突发事件的首要原则。要按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，针对突出矛盾和问题，细化工作方案和措施，逐级分解任务、明确责任，确保责任落实到位、问题解决到位、疏导稳控到位，形成统一领导，分级负责的工作格局；二是要坚持预防为主防患未然的原则。建立健全社会利益协调机制和社会稳定预警工作机制，从源头上预防涉及群众切身利益的发生，做到早发现、早报告、早控制、早解决、及时消除诱发的各种因素；三是要坚持可散不可聚，可导不可激，可解不可结的原则，帮助群众解决合理诉求问题，缓解群众情绪，争取掌握控制现场的主动权；四是整合资源，联动处置。处理突发事件时，要有效整合各方面力量，形成解决问题、化解矛盾的强大合力；要综合运用政策、法律、经济、行政等手段，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，共同做好大规模处置工作；五是坚持立足疏导，慎用警力的原则。突发事件发生后，要慎用警力、慎用强制措施、慎用警械和武器，要根据突发事件的起因、规模、影响及现场情势和危害程度决定是否动用处置性警力，换言之，慎用不等于不用，而要巧用，要善用。
任何一件突发事件，一定程度上，都会影响党和政府的形象，做好突发事件事后处理工作，既是重塑政府形象的重要举措，也是维护社会稳定大局的重要途径，是政府以人为本的集中体现。乡镇党委、政府一是要及时成立善后处理工作小组，采取多种切实可行的工作措施做好善后处理工作。要建立善后处置联动机制，组建调查组进行事件调查处理，并依法严肃追究相关人员和单位的责任；二是要深入群众深入细致的工作，安抚人心，及时兑现承诺，满足群众合理诉求，化解矛盾，严控事态发展，严防次生、衍生危害发生；三是要借助新媒体，依法依规通过网络媒体等方式及时披露事件处理真相，还原事实，防止以讹传讹；四是要以此为契机，认真总结经验教训，改进工作机制和工作作风，提高服务群众的工作水平，使乡镇工作水平再上一个新台阶，让群众广泛享受改革发展的成果，坚决避免类似突发事件再度发生。
应注意的几个问题
近年来，受各种复杂矛盾因素的综合影响，群体性突发事件不断发生，普遍呈上升趋势。不少事件规模较大，突发性很强，危害后果非常严重。同时，给处置工作带来越来越严峻的挑战。这里，仅就公安机关在处置大规模群体性突发事件中应当注意把握的几个问题谈谈自己粗浅的看法。一、要正确解决一些必要的认识问题
认识是行动的先导，科学的理论是正确行动的指南。认识问题是基础，是前提。要正确处置大规模群体性突发事件，首先要对群体性突发事件的基本特征如群体性、突发性、大规模性、后果严重性和发展规律等有一个必要的正确认识、了解和把握。只有这样，才能在摸清现场情况的基础上，审时度势，制定正确的处置方案或者按照已有的预案正确实施处置。
一是要对大规模群体性突发事件有一个基本的认识。只有对大规模群体性突发事件的内涵和外延有了一个基本认识后，才能明确和正确把握行动适用的范围。否则，心中无数，必然临阵失措。一般而言，如突然发生的影响社会稳定的集体上访、请愿、非法集会、游行、示威、械斗、围堵党政首脑机关,聚众堵塞铁路、公路交通等聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全等，规模较大，一旦处置不当，危害后果十分严重的群体性事件，都应包括在这里所说的大规模群体性突发事件之内。
二是要清楚所担负的应急工作任务。各参与处置的部门和力量对自己所担负的任务有哪些要做到心中有底，在处置的各个方面和环节所处的职责位置或角色，是主要力量，承担主要职责，还是协同配合有关部门等都必须胸中有数。如根据公安部《公安机关处置群体性治安事件规定》等，公安机关是参与处置群体性突发事件的主要力量，在处置群体性突发事件中的主要职责任务是：
（一）及时掌握事件动态，迅速向党委、政府和上级公安机关报告；
（二）根据事件的性质、起因、规模、危害程度和事态发展，提出相应的处置方案，报告党委、政府和上级公安机关决断；
（三）根据党委、政府和上级公安机关的统一部署，适时适度出动警力，协助有关部门做好疏导化解工作；
（四）必要时，依法采取相应的强制处置措施，控制局势，平息事态，恢复正常的社会秩序。
三是要对处置行动的实施条件做到心中有数。选择什么样的具体处置方案，采取什么样的处置行动，必须视群体性突发事件的不同等级如特大、重大或一般等而定，也就是说要区分和把握不同的条件如实施条件已俱备或条件相对最为有利等来确定不同处置行动的实施。根据群体性突发事件可控性、严重程度和影响范围等，群体性突发事件可分为特大、重大、较大和一般四个等级，分别是指对人身安全、社会财产、社会秩序及生态环境造成特别重大损害、重大损害、较大损害和损害相对较小的群体性突发事件。一般认为，特大和重大群体性突发事件主要包括：
1、人数较多的非法集会、游行、示威；
2、集会、游行、示威和集体上访活动中出现的严重扰乱社会秩序或者危害公共安全的行为；
3、严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市；
4、非法组织和邪教等组织的较大规模聚集活动；
5、聚众围堵、冲击党政机关、司法机关、军事机关、重要警卫目标、广播电台、电视台、通讯枢纽及其他要害部位或者单位；
6、聚众堵塞公共交通枢纽、交通干线、破坏公共交通秩序或者非法占据公共场所；
7、在大型体育比赛、文娱、商贸、庆典等活动中出现的聚众滋事或者骚乱；
8、聚众哄抢国家仓库、重点工程物资以及其他公私财产；
9、由土地、资源或民族纠纷等原因引发的较大规模的聚众械斗；
10、严重危害公共安全、社会秩序的其他群体性行为。
四是要及时对相关信息进行收集和处理。信息影响认识，影响判断，影响决策。信息不灵,工作被动。对群体性突发事件相关信息特别是超前的预警信息和处置时的现场信息收集和处理的如何，直接影响对该事件的认识、判断和处置决策以及处置行动的效果。因此，在应对群体性突发事件时，无论是处置行动前，还是事中、事后，对这一认识问题都必须高度重视，认真解决好，自始自终不可忽视和松懈。情报信息已成为公安机关的重要警力资源，群体性突发事件处置的成功与否，与能否尽早捕捉苗头性、预警性和前瞻性的动态有着直接关系。公安机关必须下大力气构建有关的情报信息预警体系和机制，明确有关的职能部门和专人负责群体性突发事件信息的监测和收集工作，并按有关规定统一归口报送和管理。按照规定必须上报的群体性突发事件信息，最迟应当在1小时内报告，重大、特大群体性突发事件随时报告。事态严重或情况特别紧急时，应立即上报，并可越级上报，而后再向上级机关补报。公安机关指挥部门接到报告后，必须立即进行处理，确需启动有关预案的，按规定的程序迅速呈请启动。报送信息应采用书面形式，情况紧急或有关情况不明需核实时，可先电话报告，并抓紧核实、续报。报告内容包括时间、地点、性质、影响范围、动态趋势、已采取的先期应急处置措施等，并根据事态发展和处置情况及时续报动态信息。
五是要对事态的发展及其后果做出科学的跟踪预测和判断。在应对大规模群体性突发事件过程中，能否对事态的发展及其后果做出尽可能准确无误的科学预测和判断至关重要，这方面的认识是否正确，认识程度是否到位，不少时候甚至起着决定性的作用。因此，要处置好大规模群体性突发事件，就要求各级指挥决策及其参谋人员必须注重提高科学判断形势的能力，要在解决好这一决定处置行动成败的认识能力问题上多下功夫、下大力气，做好日常养成，努力做到训练有素，战时不慌，未雨绸缪，沉着应对。二、要把握正确的处置行动原则
群体性突发事件由于其群体性、突发性、情况复杂和事态易变性等特点，使得对它的处置工作难度增大，稍有不慎，还有可能导致性质演变，后果加重。因此，在处置中必须把握正确的行动原则。
一是要坚持依靠党委、政府的统一领导和分级负责的原则。处置群体性突发事件尤其大规模群体性突发事件是一项牵涉面广、政策性强、任务艰巨和难度较大的工作，公安机关和有关参战部门必须紧紧依靠各级党委、政府坚强有力的领导和支持，必须坚持在党委、政府的统一领导下，分级负责，各司其职，密切配合，协调一致，充分发挥各自的职能作用，有序地开展对突发公共事件的处置工作。处置工作各项重大方针和措施，要由党委、政府确定。
二是要坚持统一指挥、整体作战的原则。处置突发公共事件要及时明确各级指挥部的指挥人员，实行指挥首长负责制，避免多头指挥。各地公安机关要严格按照党委、政府和上级公安机关的命令、指示，统一组织、调动、使用各种警力、装备和武器，实施整体作战。要严格现场处置纪律，做到令行禁止。
三是要坚持因情施策、区别对待的原则。要严格区别对待群体事件中的组织策划者与一般群众。对一般参与者，要本着“宜散不宜聚，宜顺不宜激，宜解不宜结”的原则，认真做好宣传疏导劝阻工作；对组织策划者，要密切关注动态，把握有利时机，根据上级指示，严密控制，妥善处理。四是要坚持慎用警力和强制措施的原则。处置群体性突发事件时，既要防止使用警力和强制措施不慎而激化矛盾，又要防止警力和强制措施当用不用而使事态扩大。是否使用、使用多少和如何使用警力要根据群体性突发事件的性质、起因和规模来决定，是否采取强制措施要根据事态的发展情况来决定。
五是要坚持以人为本、慎用武器警械的原则。在处置群体性突发事件过程中要把保障人民群众的生命安全作为首要任务，最大限度地避免和减少人员伤亡，减少财产损失和社会影响。处置群体性突发事件现场的民警应当携带必要的警械装备，但不得携带武器；现场备勤的民警可以根据需要配备武器。使用警械和武器，应当严格依照《人民警察使用警械和武器条例》的规定，并须经现场指挥长批准。
六是要坚持快速反应、依法果断处置的原则。处置群体性突发事件，要坚持做到早发现、早报告，信息灵敏，闻警而动，快速反应，依法果断地高效处置。尤其是对围堵、冲击党政机关、卧轨拦车、阻断交通、骚乱以及打砸抢烧等违法犯罪活动，要抓住时机，坚决依法果断处置，控制局势，防止事态扩大蔓延，力争尽快平息事态，恢复正常的社会秩序。要严格把握处置工作的各项法律、政策界限，讲究策略、方法，防止由于工作失误或处置失当而授人以柄，激化矛盾，扩大事态。三、果断采取正确有效的应急处置措施
针对事态发展不同阶段的具体情况，审时度势，选准突破口，把握机会，采取正确有效的措施，果断进行处置是成功处置大规模群体性突发事件的重中之重和关键。
（一）首接反应和先期处置措施。大规模群体性突发事件发生后，事发地市、县公安机关应按照分级响应、属地管
理的原则，有预案的应立即启动本级应急预案全力进行先期处置，控制事态发展，同时要迅速组织力量对事件的性质、类别、危害程度、影响范围等进行研判，并将研判结果和应急建议立即向上级公安机关报告。根据市、县公安机关应急预案和事态发展的实际情况，先期处置工作必要时，可采取以下应急处置措施：
1、划定警戒区域，采取必要的强制驱离、封锁、隔离、管制等措施。
2、紧急调配辖区应急资源用于应急处置。
3、对现场实施动态监测，采取必要的安全防护措施。
4、本级公安机关自身无法有效控制事态发展的，及时向上级公安机关提出给予支援的请求。影响其他地区的，及时通报相关地区。
5、其他必要的先期应急处置措施。
（二）后续加强反应措施。上级公安机关在接到报告后，有处置群体性突发事件相关的应急预案并认为必要时，应立即启动本级预案。根据专项预案和事态发展的实际情况，必要时，可迅速采取加强应急反应措施：
1、对事发地县级公安机关作出具体的处置指示；责成县级公安机关立即采取相应的加强应急措施。
2派出工作组、专家组或有关部门负责同志赶赴事发地进行指导。
3、调集专业处置力量和抢险救援物资增援，必要时按照有关规定调动武警部队。
4、有关领导带领人员赴事发地，成立由本级公安机关有关领导、专家组成员、工作人员，事发地各级公安机关和党委、政府的有关人员等组成的现场联合指挥部，负责统一指挥协调开展现场紧急处置工作和后续全部的现场具体处置工作，落实上级应急指挥部门下达的各项指令和任务，实施靠前指挥。
5、及时向本级党委、政府和上级公安机关报告，必要时，请求给予支援，以及向有关地区通报情况等。
（三）实施全面具体的现场应急处置措施。现场联合指挥部根据应急处置的实际需要，对有关处置力量统一进行力量编成，可成立若干工作组，明确具体的牵头单位，分别负责落实综合协调、抢险救援、医疗救护、卫生防疫、治安警戒、侦查破案、交通管制、应急通信、人员疏散和安置、社会动员、新闻报道、应急物资经费保障、生活保障等工作，适时分组实施全面具体的现场处置工作措施：
1、通过广播等方式，宣传有关法律、法规和政策，解释有关问题，争取教育大多数群众，孤立少数为首分子。
2、播放通告，限定时间，责令围观人员离开现场；责令聚集的人员在规定时间内离开现场，对不听劝告，超过限定时间仍滞留在现场并继续煽动指挥闹事，事态进一步恶化的，可以使用必要的非杀伤性警械，强行驱散；对经强行驱散仍拒不离去的人员，可强行带离现场或者立即予以拘留，在24小时内进行审查，及时依法处理。
3、实施现场警戒、封锁、驱离、维护治安秩序。必要时进行现场管制，封闭现场和相关地区，未经批准，任何人不得进入；确定重点部位和危险区域，设置警戒线，划定警戒区域，必要时进行武装警戒；控制现场制高点；实行区域性交通管制，事发地公安机关协调交通、民航等部门共同做好事发地道路、水路交通和空中交通管制工作，确保运输畅通；查验现场人员身份证件，检查嫌疑人员随身携带的物品；加强重点单位、重要场所和要害部位的安全防范；必要时依法实施戒严，防止事态扩大。
4、开展搜查、收缴工作，对现场嫌疑人员进行人身搜查；对非法携带的武器、管制刀具、易燃易爆等危险物品和用于非法宣传、煽动的工具、标语、传单等物品，予以收缴。
5、依法使用录音、照相、摄像等手段，采取公开与秘密相结合的方法及时进行现场取证，为妥善处置和事后依法处理提供有效证据。
6、确需使用武器和警械时，依法果断使用。
7、公安机关的信息通信部门协调通信管理、信息产业部门和电信运营企业做好现场应急通信保障工作，确保现场通信畅通。
8、公安机关的装财部门要协调有关部门提供处置群体性突发事件所需的各种装备器材和经费保障，并有选择地装备非杀伤性、非致命性武器和防护器材。
9、事发地公安机关协调当地有关政府部门做好应急处置工作人员必须的食宿等生活保障工作。
10、治安、法制、宣传等部门组织制定新闻报道方案，统一对外宣传报道口径和现场记者的管理等工作，可设立新闻发言人，适时向媒体事件进展和处置情况，同时组织新闻媒体正确引导社会舆论，稳定人心，防止不良的炒作渲染。严格宣传纪律，未经批准，任何人不得对事件现场进行录音、录像、拍照、采访和擅自报道。网监部门及时监控、删除、封堵和查处网上有害信息。
11、出入境管理和宣传等部门协调外侨办（港澳办）、台办等部门做好有关的涉外工作，处理涉外及港澳台和外籍受灾人员的有关事宜，接待港澳台及境外新闻媒体的采访等。
（四）扩大应急和应急联动反应措施。大规模群体性突发事件有扩大、发展趋势时，现场联合指挥部应及时报请采取相应的扩大应急措施，调集各种处置预备机动力量、资源进行增援。事态特别严重，需要更大范围跨部门、跨地区增援的，上报有关的党委、政府或上级公安机关的有关应急机构进行协调支援,直至应急处置行动宣布结束。四、做好有关的处置保障工作
要想处置好，必须保障好。充分有力的保障工作对于成功处置大规模群体性突发事件尤其重要，这已为实践所反复证明。在处置大规模群体性突发事件中，要做好有关的处置保障工作，
一是要调兵遣将，搞好人力保障。人力保障，一方面是领导指挥力量保障，即迅速成立应急指挥部或按已有预案立即启动应急指挥机关，明确指挥长和副指挥长，靠前、统一组织指挥和协调对辖区内发生的群体性突发事件的应对处置工作。另一方面是迅速调集有关力量到位并对主要力量进行科学合理的最佳编成和任务分工。力量编成一般应至少包括四个组：
1、处置行动组，由武警、治安、国保、刑侦、技侦、网监、监所管理、出入境管理、法制、宣传等部门和有关人员组成，主要担负治安警戒、交通管制、人员疏散和安置、侦查破案、政策宣传及对外报道管理工作、涉外工作等现场具体处置任务；
2、综合保障组，由警令、法制、治安、宣传、信息通信、装备财务和科技及有关专家等部门和有关人员组成，主要负责信息处理、事务办理和综合协调等秘书性工作，拟制和有关的现场公告或通告、对外宣传报道等社会宣传工作，应急通信、物资和经费、技术储备、生活保障、社会力量动员等保障工作和为处置指挥决策等工作提供参谋咨询以及协调有关的善后工作等；
3、抢险救灾组，由武警、消防、交警和治安等部门和有关人员组成，主要负责抢险救援、医疗救护、卫生防疫等救生救难、抢险救灾工作等；
4、机动预备组，由武警机动部队、消防特勤大队等力量组成，主要负责完成领导交办的机动支援和特殊任务等。
二是要搞好财力物力和技术支撑方面的保障。
三是应急处置行动所需的各种保障都必须有力有效，落实到位。包括情报信息保障要对情报的进行收集、汇总和研判，为指挥部及时提供科学的决策依据；应急通信保障要组织提供必要的通信设备、人员和技术支撑；物资和经费保障要组织调度应急装备、物资和经费；技术保障要提供处置工作所需的有关技术储备；交通运输保障要组织提供在紧急情况下的专家及工作人员迅速赶赴现场、紧急运送伤员、运送支援力量与物资器材、紧急撤离公众等应急交通运输保障工作；法制和现场政策宣传保障要对处置过程中遇到的法律适用问题及时提出意见和建议，组织、管理对处置现场的政策宣传工作，为处置行动提供必要的法制和宣传保障等等，都必须切实保障到位，保质保量，优质高效。只有这样，才能处置工作争取最佳效果提供必要的前提和条件。
四是要注重做好日常养成和有关的工作准备。公安机关各警种、各部门应当按照职责范围进行处置群体性突发事件应急准备，强化日常养成和工作积累储备。如制定预案，建立健全应急处置机制，加强对巡警、防暴、消防、武警等参与处置工作的专业力量进行针对性培训，适时举行不同类型的实战演练，检验、完善应急机制和预案，锻炼队伍，丰富实战经验，增强处置能力，以及与处置工作关系密切的各单位、各部门，加强沟通和协作，认真做好有关的基础防范控制工作如建立健全有关的信息监测预警体系和机制等，为处置群体性突发事件提供日常工作保障。五、要注意克服一些不良心理和做法
在处置大规模群体性突发事件的实践中，各地既有许多成功的战例，也不乏令人遗憾的失败；既积累了许多宝贵的经验，也有不少需要引以为戒、注意克服和改进的地方。
一是要克服心急浮躁、冒然行事的心理和做法。这一点，一方面是指有关部门和人员在接到下级先期处置部门有关群体性突发事件的警情报告或有关方面的通报或上级指令，或直接发现警情后，既要迅速进入高度紧张状态，快速对该警情进行复核确认，并根据群体性突发事件的性质、危害程度和发展趋势等迅速进行评估研判，又不可忽视有关的程序和权限规定，随意表态，而是要按规定报请有关领导指示后再发出应对指令，如有预案且经研判后认为符合本级预案适用范围和启动条件的，迅速报有关领导批准后立即予以启动。另一方面是指在处置过程中处置指挥和行动人员一定要冷静观察，科学判断，谨慎从事，沉着应对，力戒心急浮躁，不可冒然行事。
二是要克服瞻前顾后、犹豫不决、优柔寡断、坐失良机的心理和做法。大规模群体性突发事件情况复杂、事态易变，对其处置既不能心急浮躁、冒然行事，但是也不能畏首畏尾，当断不断，走向另一个极端，否则，很可能会错失良机，导致不应有的损失，甚至新的后果。
三是要克服逞强好胜、个人英雄主义的心理和做法。大规模群体性突发事件涉及面广，影响因素复杂，在处置时必须克服逞强好胜、个人英雄主义的心理和做法，必须增强协作意识，注意搞好整体协调配合，特别要发挥各个部门、各参战力量、各个方面、各个环节和各种措施的整体优势和整体效能，否则是极其危险的。
关键词：英语新闻标题 图形 背景
一、前言
新闻标题是新闻报道不可或缺的重要组成部分。由于报纸媒体空间及字数的限制，新闻标题的写作者需要以精炼简洁的话语传达出较多的信息，所以新闻标题独特的语言特征值得进一步研究。本文将研究对象限定为英语新闻标题，研究中收集的语料主要来自英国、美国和中国的知名英文报刊。本文希望利用图形―背景（figure-ground）理论对英语新闻标题进行分析，找出英语新闻标题中图形和背景分别具有哪些特征，这将对深化图形―背景理论的应用研究和提升英语新闻标题的吸引力具有重要的理论和实践意义。
二、图形―背景理论
图形―背景理论与突显原则有关，它起源于心理学领域，后被运用于认知语言学领域。根据突显原则，语言结构决定了信息的突显程度。图形―背景理论就是建立在突显原则的基础上。1915年丹麦心理学家Edgar Rubin首先提出图形―背景理论。图形―背景现象是指我们的注意力集中在某个有意义的图案上，而忽略了周围其他的图像。当人们关注于某个图像时，很难注意到它的背景，这被称为图形―背景分离。此后这个现象引起了格式塔心理学家的注意，他们研究了视觉和听觉输入是如何根据突显原则来组织的。他们同时认为这两种感觉域可以分离为图形和背景。图形部分呈现突显的和易于观察到的特征，而背景是不明显的模糊的。下图是著名的花瓶侧脸图，这幅图既可以看做是两张侧脸呈现在一个白色背景上，也可以被看做是一个白色花瓶呈现在黑色背景上。
美国认知语言学家Leonard Talmy（1978）首次将图形―背景理论应用于语言学研究，他将图形和背景的分离视作语言信息组织的基本感知原则。现在图形―背景理论已经发展成为认知语言学的基础。在语言分析中，图形―背景理论可以用来研究方位关系，特别是研究介词的使用。同时该理论也可用于研究隐喻和时间的关系。在句法研究层面，图形―背景理论打破了传统的句法结构，建立了图形―背景二分句法。根据认知语法，图形―背景分离的感知原则可以解释句法的多样性。
要分辨语言中的图形和背景，就必须对语言中图形和背景的特征进行明确。掌握了这些特征，就可以明确人们在确定语言中的图形和背景时的影响因素。Talmy试图定义图形和背景的特征包括定义特征（definitional characteristics）和相关特征（associated characteristics）。关于这些特征的具体描述可见下表。
以上这些特征对于明确语言当中的图形和背景有重要意义。值得注意的是定义特征对于确定图形和背景有决定性意义，相关特征在确定图形和背景时只起辅助作用。当这两者发生冲突时，相关特征服从于定义特征。而且在大多数情况下必须许多相关特征联合起来一起确定图形和背景。
根据这些特征，语言中的图形和背景可以得以解释，同样，英语新闻标题中的图形和背景也可以得到解释，借助定义和相关特征，我们可以分析英语新闻标题中的图形和背景的特征。
三、英语新闻标题中图形和背景的特征
人们阅读新闻标题时，注意力经常会不由自主地被新闻标题的一些核心信息所吸引。根据图形―背景理论，这些核心信息可以被视为图形，而其他被忽略的信息则被认为是背景。新闻标题的阅读者通常注意到的都是图形部分。这个认知过程是在标题阅读者毫无察觉的情况下发生的。然而关于如何辨识新闻标题中的图形和背景方面的研究却不是太多，因为大多数人已经习惯于这个过程而不认为其有何特殊之处。但是如果能对新闻标题中图形和背景的特征有充分的认识，对于撰写更具传播力、更加有吸引读者效果的标题具有重要的理论和实践意义。本文将着重讨论英语新闻标题中的图形部分的特征。
以语言中图形和背景的定义特征和相关特征作为参考，可以确定英语新闻标题中图形的特征。根据格式塔（gestalt）心理学，图形是感知领域当中突出的部分。因此英语新闻标题当中相比其他部分信息更加突出显著的部分就是图形。而根据Talmy对于图形的相关特征的总结，图形部分具有更具移动性、更小、几何图形上更简单、更易辨识、更具关联性、即时识别性较弱、更加突出以及一旦识别便更具依赖性等原则，我们分析了英语新闻标题中图形的一些重要特征。
首先，在新闻标题中，事件的最新动态通常被设置为图形，为的是第一时间吸引读者的注意力。原因如下：第一， 新闻最重要的功能之一是报道事件的最新进展，因此这个部分经常被设置为新闻标题的图形；第二， 这个部分与语言现象中图形的相关特征相符合，如更具关联性、更突出以及更具依赖性等特征。一般说来，图形处于主语的位置，背景处于宾语的位置。以下例子引自研究数据：
（1）New Japan FM appointed for “consistency” （China Daily， Mar. 11， 2011）
（2）Gome appoints new chairman （China Daily， Mar. 11， 2011）
（3）Bank pays record fine for mishandling complaints （The Times，Jan. 12， 2011）
（4）Govt to build 10m homes （China Daily， Mar. 11， 2011）
以上四例的共同之处在于事件的最新进展被设定为图形。在阅读这些新闻标题时读者可以毫不费力地获得新事件的最新进展。
在例（1）中，新的日本外交大臣的任命与读者的相关性更大，而且其所处的主语位置更加凸显，所以“New Japan FM appointed”是这则新闻标题的图形，同时也是新闻事件的最新进展。在该标题中运用了被动语态，从而使得图形部分处于主语的位置。这则标题的背景则是for “consistency”，为任命的原因，用在这里起到补充说明的作用。
例（2）也是一则与任命有关的新闻标题。然而这则标题的图形不是新任命的主席，而是国美（处于主语位置 ）任命新主席这一行为，因为这部分信息更突出并具有更大的相关性。在这则新闻当中，新闻的最新进展是国美最新采取的行动。
在例（3）中，银行（处于主语位置 ） 赔付超记录的巨额罚款的行为被设置为图形，因为该信息更加突出，更易识别。读者会首先注意到这个信息点，而付罚款的原因则被看做是背景，读者一开始不会注意到这个信息，但是第二次阅读时能从中得到额外信息。
在例（4） 中，“to build 10m homes”的信息对读者来说更具有相关性，而且这个行为依赖于Govt（政府），因此这个部分可以被视为图形，而行为的实施者Govt（处于主语位置）则被看做背景。新闻编辑认为即将要发生的行为比这个行为的实施者更加重要。而且读者对于政府要采取的行动的兴趣大于对政府本身的兴趣。这个标题中的图形因为“10m”这个数据的应用而更加凸显，因为在视觉感知上数字不同于其周围的单词。该例说明图形和背景关系不能简单地理解为图形对应主语、背景对应宾语，有些句子的图形和背景顺序却是颠倒的， 背景在前，图形在后。例（4）正是如此。
从以上四个例子的分析当中，不难看出事件的最新进展，同时也是新闻的核心信息，经常被设置为新闻标题的图形。而其他的信息如原因、事件细节等都被设置为背景。
英语新闻标题中的图形的第二个特征是引用部分通常被设置为图形，因为这个部分在形式上更加突显，在内容上更具依赖性，更具辨识性。引用部分尽管不能概况新闻的主要内容，但是却能表达出新闻事件的关键信息，并且能够第一时间被读者捕捉到。试比较以下四例。
（5）“9 in 10 kindergarten teachers unqualified” （ China Daily，Mar. 11，2011）
（6）Presenter wins “ageism” case against BBC （ The Times，Jan. 12，2011）
（7）Home office “is best workplace for gays” （The Times，Jan. 12，2011）
（8）“I kissed him goodbye， then he was gone”
A year after the quake， a father recalls loss of his son （The Times，Jan. 12，2011）
例（5）中，标题只有一句来自采访现场的引文。该引用给出了没有资质的幼教老师的数据，但是却包含了数据之外的信息，并能引导读者推测新闻的主题。这则引用虽然只是陈述一个数据事实，但是却符合语言中图形的一些相关特征。首先引号的使用使其在形式上得以突显，而这个引用的内容又是依赖于背景或者说是新闻的主要内容。因此这则新闻标题的图形就是这则引用本身，这则标题当中没有背景。这种情况被称作单图形模式。
在例（6）中，引用部分只有一个词“ageism”。引号的使用使该词在形式上突显出来，而这个词本身的含义也具有吸引力，并且容易引起读者的兴趣。读者首先会注意到这个引用词，并被吸引去读其他的背景信息。因此“ageism”是这则标题的图形，而这个图形的作用是吸引读者兴趣，使其主动寻找更多信息。
在例（7）中，引用部分是一句不完整的句子，用来描述标题中的主语。根据一般的感知原则，如前所述，主语一般被视作图形。然而在这个例子中，由于引用的运用，感知中心被转移到了引号内的内容而不是主语。引用部分不仅因引号的使用使其在形式上突显出来，内容上也因为“gay”这个敏感词使用而突显出来，因为敏感词新奇并具有吸引力能够引起读者的兴趣。因此在这则标题中，图形部分就是引用部分。
例（8）是一个由主标题和副标题组成的双层标题。主标题部分是一个引用，只从这句话读者不能推断出新闻的主要内容，但是却会被这句话打动，并出于好奇来寻找更多信息。副标题部分则为引用提供了背景信息，读者也能从副标题中了解新闻的主要内容。因此这则标题的主标题是图形，因为其位置和形式都很突出，并且依赖于新闻背景信息，而副标题部分则是背景，为图形提供背景信息。
通过以上分析，可以看出新闻标题的引用部分经常被设置为图形，特别是那些包含有惊人数据、新奇信息或令人印象深刻的话语的引用。而新闻标题的其他部分则被看做是背景，作为图形的依靠基础，并且提供相关背景信息。
英语新闻标题中图形的第三个特点是新闻的结果通常被设置为标题的图形。这与Talmy的因果原则相符合，该原则认为原因事件通常被设置为背景，而结果事件通常被设置为图形。在许多新闻报道中，特别是事故或灾难报道中，死亡人数或是受伤人数通常出现在标题中，并且是读者关心的内容。以下三例可以说明。
（9）Pakistan： suicide bombers kills at least 36 （China Daily，Mar. 11，2011）
（10）Clashes into Cario leaves 13 dead （China Daily，Mar. 11，2011）
（11）Attack jolts city as ethnic strife is on rise （ The New York Times，Jan. 25，2011）
例（9）是一则关于爆炸事件新闻的标题。根据常识，读者最关心的往往是事故的死伤人数。 新闻报道者将事件的结果放在标题里，这样读者就能快速地得到他们最关心的内容。伤亡数据是这则标题的图形。因为根据因果原则，事件的结果被设为图形。另外一个原因就是数字“36”在形式上比其周围其他的字符更加突显。
例（10）与例（9）类似，也是一则与意外事故有关的新闻。这则标题中的数据也是事故的结果，即死伤人数。读者不用阅读新闻的正文就可以获知事件的伤亡人数。
例（11）是一则典型的包含起因和结果的新闻标题。报道者想要突出的是事件的结果“attack jolts city”，而事件的原因“ethnic strife is on rise”便自动地被视作背景。这个例子也验证了因果原则。而这则新闻的结果同时也是新闻事件发展的最新动态。这与我们之前讨论的新闻标题的图形的特征相一致。
基于以上的分析，可以看出事件的结果通常被视作标题中的图形，特别是一些数据信息。而事件的起因则被处理为背景为读者提供补充信息。
Talmy的替换原则认为不被预期的事物通常被认为是图形，而预料之中的事物经常被视作是背景。这个原则也可用于新闻标题中确定图形和背景。因此英语新闻标题中不被预期的事件也被视作是图形，而预料之中的部分被认为是背景，其功能是通过对比突显图形。比较以下两例。
（12）Coach supports keeper despite huge blunders （China Daily， Mar. 11，2011）
（13）Iraqi women feel sidelined despite parliament quotas （ The New York Times， Mar. 13，2011）
例（12）和例（13）有共同之处。这两个例子都利用了介词“despite”来形成预期中的事件和不在预期中事件的对比，以此来突出不在预期中的事件，并将其在新闻标题中设置为图形。在例（12）中，守门员（keeper）出现了重大失误（huge blunders），但是教练仍然留用他。这个举动超出人们的预期，足够新奇，所以被设置为背景。在例（13）中，尽管女性议员的数量不少，但是女性议员却觉得她们没有得到应得的权利和重视。该则标题中的图形是“Iraqi women feel sidelined”，并且通过预期事件和非预期事件之间的对比得以突显。
通过以上分析，可以总结出英语新闻标题中图形的一些特征。英语新闻标题中的图形部分通常是事件的最新动态、引用、事件的结果或是预料之外的事件。此外Talmy的图形―背景原则（Talmy，2000：328），包括时序原则、包含原则、依存原则也可以用于标题中图形和背景的确定，这些原则也可以用来确定新闻标题中的图形和背景。
得出了英语新闻标题中图形的特征，其背景的特征也算是基本解决。既然事件的最新进展作为图形，那么早先发生的事件就可以被视作背景。引用是图形，那么说话者和其他背景信息可以被视作是背景。结果是图形，那么原因就是背景。预料之外的事件是图形，那么预料之中的事件就是背景。以及语言中的图形―背景原则概况的其他情况。
确定英语中的图形和背景的特征，对于撰写新闻报道的标题有重要现实意义，有助于新闻报道者撰写出更有效力、更有吸引力的新闻标题；另一方面，对于图形―背景理论的发展和应用也有重要的理论和现实意义。
参考文献
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[6] 张德禄.语言符号及其前景化[J].上海外国语大学学报，1994（6）：9-14.
关键词：军队院校；突发事件；案例教学
目前，我国14条陆地边界除中印、中不两条边界外，其余均已划定，边境形势总体保持稳定。但周边一些热点问题仍未解决，新的复杂因素又不断出现。美国加速推进亚太“再平衡”战略，全方位对我进行遏制围堵，极力插手我周边事务；印度加紧推进边境军备建设，强化与我再争议地区的抢控争夺，发生边境武装对峙、军事摩擦，甚至武装冲突的可能性严重存在；中日之争，悬而未决；周边邻国“海洋圈地”，中国南海面临瓜分；朝鲜拥核意志坚决，一旦朝核危机升级，美韩对朝实施有限打击，可能引发朝大量人员涌入我境、核生化设施遭袭污染我境，甚至中朝界江桥梁和电站、大坝等重要设施遭受打击；多国势力抢滩缅甸，制衡中国，缅甸内部政府与“民地武”组织在“武装、权力、地盘”等问题上分歧严重，武装冲突与零星交火不断，大量边民涌入我境避战；越南活动猖獗，极端分子悍然打砸中国企业和人员；巴基斯坦、阿富汗、尼泊尔等周边一些邻国政局持续动荡，暴力恐怖事件频发。
能否及时正确地处置各类边境突发事件关系到国家边防的安全稳定，提高边防基层指挥员处置边境突发事件的能力是任职培训院校必须解决的一个紧迫问题。《处置边境突发事件案例教学》给学员处置边境突发事件提供了一个案例平台，对于学员面对不同边境的具体情况、不同类型的突发事件，及时正确地定下处置决心非常重要，必须认真研究。
一、案例教学法在《处置边境突发事件》课教学中的实施步骤
《处置边境突发事件》案例教学通常以区队为单位进行，其步骤可分为五步，依次为：课题预告、案例预习、分组讨论、课堂讨论和归纳总结。
第一步：课题预告。在上次课学习结束后，教员要告知学员下次课学习的课题，要求学员对相关理论进行复习，为案例教学储备知识。
第二步：案例预习。在课题预告的同时，教员将事先准备好的案例发给每个学员，要求学员利用课余时间仔细阅读案例，并根据案例问题查阅资料，准备发言材料。
第三步：分组讨论。学员以班或寝室为单位，围绕案例问题进行讨论。分组讨论前，教员可以抽点部分学员进行案例复述，以检查学员对于案例的熟悉情况。在分组讨论的过程中，教员要引导学员结合案例来说明观点。最后各组要指定发言人，准备课堂讨论的发言材料。这段时间教员可以深入到各组进行旁听，收集学员讨论中的热点、难点，为下一步课堂讨论做好准备。
第四步：课堂讨论。可以采取各组代表发言、教员随机点名发言和学员主动发言相结合的方式，对案例问题进行深入的分析讨论，让学员充分发表自己的意见，鼓励学员互相争论。这时教员对学员的争论要进行正确地引导，并做好讨论情况记录。为了使课堂引导更具说服力，教员在备课中要结合案例对于学员可能提出的问题进行预先思考，并收集整理相关资料。
第五步：归纳总结。教员在课堂讨论的基础上，对学员发言情况进行归纳、评价，对正确的观点给予肯定，对有争议的观点要进行分析、启发，最后归纳总结出案例分析的基本案，引导学员做更深一步的思考。
二、《处置边境突发事件案例教学》应把握的几个问题
（一）案例选择要真实典型
精选和设置恰当的案例，是实施案例教学的前提条件，也是实现案例教学效果的关键，因此，案例一定要精心选择。一是选择的案例必须贴近边防实际。教员要根据学员岗位任职的实际，在充分搜集案例素材的基础上，根据所需要的知识点设计案例，使所选案例符合边防部队实际，符合实战化要求。二是选择的案例要有代表性。理论知识一般比较抽象、枯燥，学员学习时往往不易接受，案例教学选择的案例必须既能够说明相关的理论，同时又要符合教学对象的需要，具有典型性和代表性。《处置边境突发事件》案例要兼顾不同方向，考虑不同类型的突发事件，把“4.14帐篷对峙事件”等近年来新发生的案例运用于教学。三是选择的案例尽可能真实。只有真实的案例才最具有说服力。为此，在课堂教学中所设置的案例尽可能真实、具体，让学员信服，而“信度”提高了，“效度”也就自然提高了，也就达到了案例教学的最佳效果。
（二）案例教学要遵循“三个原则”
案例教学需要良好的学习环境和学习氛围，而良好的学习环境、学习氛围的营造则必须实现教员和学员之间的良性互动，为此应遵循以下三个原则：一是坚持学员主体的原则。以学员为主体是任职教育思想的重要体现。在案例教学中，学员由被动接受变为主动参与，教员由讲解者变为组织引导者，因此，无论是学员还是教员，都要注意角色的转变。在案例教学中，学员的主要任务是：分析案例，查询资料，参加讨论。二是坚持激励参与的原则。高度的参与性是案例教学的重要特征，只有学员积极主动的参与，才能确保案例教学的成功。在案例教学进行前，教员要做必要的说明和动员，鼓励学员积极参与到案例教学中来，并制定适当的分组和考核办法。三是拓展学习空间的原则。案例教学不仅仅是解决问题，更重要的是在案例教学的过程中培养学员独立思考、获取信息、语言表达及与他人协作的能力，使学员获得全面学习的能力。
（三）要处理好教材与案例的关系
[论文关键词]突发事件应对法 问题 修改 建议
随着经济的快速发展，社会矛盾凸显，各种突发事件日益增多。在这些事件的处置中，2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》（下称《突发事件应对法》）发挥了重要的作用。但是，实施中也发现该法存在一些缺憾，需要在修订时予以完善。
一、《突发事件应对法》实施中存在的问题
（一）无法整合各类应急资源的问题
列宁强调：“国家政权的全部政治工作都是由工人阶级的先锋队——共产党领导的”。[1]我国《宪法》序言规定：“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”作为我国根本大法的宪法，把坚持党的领导作为中国特色社会主义宪政的基本原则。发展民主政治，领导、支持人民当家作主，依法治国，保障国家政权在宪政的轨道上运转，自然要由作为执政党的共产党来领导和实施。然而，在依法行政、党政分开的指导原则下，很多国家立法又有意无意地回避党委领导的问题，客观上造成了理论与实际的脱节，影响了法律的运行与效力。
《突发事件应对法》将国务院和县级以上人民政府作为突发事件应急处置机关，但忽视了中国存在以党委作为国家领导者的事实。各级党委领导着包括政法委、宣传部、组织部、统战部、军队等在内的国家核心权力体系，这些应急资源在各级政府之外，所以，各级政府作为突发事件应对的行政领导机关实际上很难有效调度全部应急资源。而且，军队的调度权集中在中央军委，在国家层面并未健全军、政共同参与的应急指挥机构的情况下，只能通过有关协调机制来调度军队。我国又未建立军地联动常效机制，包括国务院在内的各级政府负责人没有在军队任职的惯例，突发事件发生后难免出现沟通不畅、协调不力等问题。
（二）应急预案与法律、法规体系之间存在冲突的问题
目前，我国应急管理的组织和协调存在着两个指导体系，一个是以《突发事件应对法》以及有关的调整突发事件应对的法律、法规体系，另一个是应急预案体系。从目前应急预案与突发事件法律、法规总体的关系来看，两者之间基本上是互为补充的，但也存在规定相互矛盾、冲突的时候，特别是有的预案超越权限，重新设定社会组织和公民的义务，赋予政府机构新的职权，甚至规定了罚则，这就违背了法治的基本原则。
有学者认为，我国应急管理有关的法律、法规基本健全，涵盖了各类应急预案所涉及到的突发事件的类型，覆盖了突发公共事件应对的所有领域和所有环节。只要坚持做到依法办事，突发事件应对工作完全能够井井有条、卓有成效。没有必要在法律、法规之外，再建立一套应急预案制度，特别是没有必要将已经在法律、法规中有明确的规定的事项再在应急预案中加以重复但笔者认为，应急预案并非法律体系的简单重复，相比《突发事件应对法》为核心的法律体系的宏观指导性，应急预案体系的指导更加具体细致，更具有针对性、务实性，有利于各级行政机关和工作人员的贯彻执行。只要理顺好二者的关系，二者都可以成为各级人民政府处置突发事件的依据，相互补充、相得益彰。
（三）官员问责制有关问题
官员问责制是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的法律制度。其实质是通过法律约束来规制公权力和行政行为，最终达到建设有限政府、责任政府、高效政府的目的。《突发事件应对法》也回应了建立官员问责制的社会诉求。该法第六十三条规定：“地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，并依次列举了八种违法的情形。
但是，《突发事件应对法》关于官员问责制的规定仍然过于“粗线条”，对于哪些人该被问责、何种情形该被问责等问题还没有做出明确具体的规定，相关追责程序也没有涉及。
（四）逐级上报制度不适用于突发事件报告的问题
《突发事件应对法》第七条规定：“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。”同时第四十六条规定：“对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。”由此看来，《突发事件应对法》在立法中规定了原则上逐级上报，只在特殊情况下才可越级上报的突发事件报告制度。
事实上，逐级上报制度不适用突发事件信息报送，这一条规定不符合实际工作的情况。首先，逐级上报周转时间长，效率低下显而易见。对突发紧急事件而言，信息周转的环节越少，传递的速度就越快，决策者也就能在第一时间作出决策判断，事态往往能够得到及时有效控制。其次，信息逐级上报制度客观上纵容了某此地方领导受地方保护主义思想影响而隐瞒不报的行为。有些地方和有关部门对“问题”能捂就捂，极力控制信息的扩散和传播。对于上级机关而言，信息来源渠道多多益善，可以避免某些地方不愿上报负面信息。也可以将不同渠道的信息加以相互印证，从而提高信息的可靠性。突发事件同时向各上级单位报告反而应该是一个值得鼓励的行为。最后，逐级上报不适用信息时代的要求。如今已是信息时代，信息量、信息传播的速度、信息处理的速度以及应用信息的程度等都以几何级数的方式增长。
（五）突发事件处置责任方规定不完善的问题
《突发事件应对法》第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”这个规定不符合实际情况，影响了各地处置突发事件的速度和责任划分，也容易出现各个地方之间推诿扯皮、责任不清之类的问题。另外，按照该规定，如果涉及的两个以上行政区域分别属于两个以上的省、市、自治区，该怎么办？难道该由国务院来负责应对工作吗？实际上，一个突发事件涉及两个以上行政区域的，应该由主要事发地或最先到达处置现场方或客观条件最便于处置的行政区域负责处理，这样才能有利于迅速解决问题。只要依法办事，无论哪一个行政区域处置都不是问题，即使出现问题，也可以通过协商解决。当协商不下的情况下，才报由上级政府指定明确处置责任方。
二、修改《突发事件应对法》的几点建议
2008年10月召开的全国抗震救灾总结表彰大会上，胡锦涛总书记指出：“我们积累了应对突发事件、抗击特大自然灾害的宝贵经验，也从中收获了许多极其宝贵的启示。”在不断发现问题和总结经验的基础上，现对突发事件应对法提出如下修改建议。
（一）建立各级应急管理委员会作为应对突发事件的领导机关
为完善突发事件处置的指挥体系，解决现有体制无法调度全部资源的问题，建议成立以党委为核心，包括党委部门、政府机构、军队等各个部门在内的应急管理委员会。根据《宪法》的有关规定和精神，在法律中直接规定党的有关负责人参加应急委员会，各级应急管理委员会作为本行政区域内应对突发事件的领导机关，负责本行政区域内应急管理的决策和指挥。同时，建议明确赋予各级应急管理委员会在紧急情况下有指挥本行政区域驻军和武警部队、驻当地垂直领导部门、驻当地国有企事业单位的权力。
（二）理顺应急预案与《突发事件应对法》的关系
为了提高突发事件处置工作的科学化和规范化水平，建议明确应急预案制度与《突发事件应对法》之间的关系，应急预案是《突发事件应对法》的有益补充和实施细则。一方面，强调各级人民政府在突发事件应对过程中坚持“依法办事”、“依法行政”的原则；另一方面，授权各级人民政府通过制定应急预案的方式来加强政府突发事件处置工作的计划性、程序性，进一步提高政府应急工作的效率。
（三）建议删除突发事件逐级报告的有关规定
突发事件逐级报告制度都不符合工作实际，突发事件同时向各上级单位报告利大于弊。所以，建议对《突发事件应对法》等相关法律法规进行修改，删除“逐级上报、必要时可以越级上报”的规定，以保证上级机关信息来源渠道的多样性和信息的畅通。
（四）建议建立指定负责制度和相互协商确定处置责任方原则
关键词：危机管理；高校突发事件；工作原则；有效路径随着我国经济高速增长和社会加快转型，社会问题与社会矛盾日益增多，新形势下加强和创新社会管理逐渐成为我国社会的基本共识与关注焦点[1]。党的十报告提出“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，把社会管理建设提高到一个新的高度。高校是社会的缩影，高校管理是社会管理的重要组成部分，高校安全稳定是国家政治和社会生活运行状况的“晴雨表”[2]，关系整个社会稳定的全局。创新高校危机管理工作，切实维护高校安全稳定，既是高校自身改革发展的重要前提和基本保证，也是关系到国家政治稳定和社会长治久安的根本问题。当前，国际国内形势正发生着深刻变化，教育综合改革不断深入推进，以网络信息技术为特征的新媒体、大数据时代已经到来。高校内部矛盾和高校外部矛盾交错纵横，社会问题和高校内部问题相互交织，治安问题和政治问题相互影响，影响高校安全稳定的因素呈现出多样化、复杂化的趋势[3]，高校危机管理工作面临更加复杂的形势和严峻的挑战，各类高校安全稳定事件也时有发生。如何有效预防和科学处置高校安全稳定事件，做好高校危机管理工作，维护学校的平安稳定，构建和谐校园，成为摆在高校管理者面前的一项重要课题。
一、危机的属性与高校突发事件的特征
关于危机的概念，众多学者给出过不同的定义。危机管理研究的先驱查尔斯・赫尔曼从强调决策困难的角度指出，危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。[4]危机研究专家乌里尔・罗森塔尔认为，危机是一种严重威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势中，决策集团必须在很短的时间内在极不确定的情况下做出关键性决策。[5]罗森塔尔的定义在赫尔曼的基础上进一步指出了危机的破坏性、紧迫性、复杂性和不确定性。另外，还有企业危机管理和公共危机管理研究的其他代表人物，分别从不同的角度阐述了对危机概念的理解。从危机的本质特征出发，综合诸多学者的定义，可以把危机界定为：“一种决策情势，在此情境中，作为决策者的组织（核心单元为政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间及物力、人力、信息资源约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。”[6]从以上的定义不难看出，由于危机常以突变的方式表现出来，往往具有突发性、紧迫性、危害性、复杂性及两面性等基本属性。[7]
高校突发事件是指在高校校园内突然发生、涉及到师生员工或与其有关的，可能严重威胁到高校正常的教育教学管理秩序或师生切身利益和人身财产安全，并可能带来校园物理环境、教育教学条件设备等破坏性后果或人员伤害，破坏高校正常改革稳定发展状态，产生不良社会影响的事件。高校突发事件一般包括群体性政治行为失范、意外伤害事件、消防安全事件、心理健康事件、公共卫生安全事件、网络安全事件等。高校突发事件是危机在高校的具体表现，除具有危机的一般属性外，还具有以下特点。
1.发生不确定性：事件性质、基本要素、影响程度难以预测。高校突发事件深植在校园日常工作之中，一旦受某些因素的诱发随时都有发生的可能性，发生的具体时间具有不确定性；影响和诱发高校安全稳定的因素有政治、经济、社会、学校、家庭、个体等多种因素，而且以上每一个因素又包含诸多具体内容，事件的爆发往往是多种因素的叠加，并且各因素之间的内在关联性复杂，导致其具体诱发因素具有不确定性；事件发生在教师群体还是学生群体，发生的地点是在校内还是校外，发生的是何种类型的事件，事件的规模大小、发展态势、影响范围和破坏程度等同样具有不确定性。
2.对象群体性：师生与事件当事人、涉事人形成利益共同体。高校是大学生和教师高度聚集的场所，包括大学生、教师、管理服务人员在内一所高校的校园人数规模不容小觑，如果在建有大学城的地区，其人口密集度更高，人数更为庞大。在师生高度聚集的高校或大学城，哪怕是涉及少数甚至个别学生或教职员工的突发事件，一旦危机发生，如果发现不及时或处置不当，大学生和教职员工为了维护自身群体的利益，非常容易与事件当事人或涉事人产生共鸣和达成共识，形成师生利益共同体，并在此基础之上迅速动员其相关社会资源，导致个体性事件可能发展为群体性危机事件，事件的影响程度和范围会在短时间内急剧加深和扩大。
・教育管理・1危机管理视域下高校突发事件管理探析3.社会聚焦性：自媒体时代高校地位与大学生身份特殊性凸显。高等教育在社会政治经济文化建设中的重要作用以及大学生的特殊身份，导致人们对高等教育和大学生的关注度非常高，发生在高校的危机事件极易成为社会关注的焦点。同时，随着移动互联网的迅猛发展，以数字技术为基础的新媒体得到广泛应用，特别是以微博、微信和软件客户端为典型形态的自媒体被民众普遍接受和使用，使得当今社会已经进入到一个“人人手握麦克风”的时代。在自媒体时代，发生在高校的突发事件将会呈现出裂变式的传播特点，以迅雷不及掩耳之势进入社会关注的视野，成为社会舆论和网络舆论的中心和热点。
4.结果破坏性：危机和突发事件的本质属性使然。高校正常的教育教学和管理工作秩序是学校良性可持续发展的前提和保证。凡是发生在高校的突发事件，不论性质恶劣与否、规模大小如何、持续时间短抑或长，都将不同程度地给高校办学条件和设施造成破坏和损毁，威胁师生的人身安全、身心健康和切身利益，破坏高校正常的教学科研秩序，产生不良的社会影响，最终将直接或间接地影响到学校改革发展稳定。
二、高校突发事件管理的基本原则
危机管理的概念最先出现在上世纪二十年代，首先是从企业实践和工商管理学科发展起来的[8]，早在1921年R歇尔在《企业管理》中就对危机的管理方法进行了探讨。此后危机管理成为企业管理体系中重要的内容[9]，后来又逐渐扩展到各级各类组织。国内最早从美国学者罗伯特・希斯的《危机管理》中引入危机管理的概念。二十世纪八十年代我国开始对危机管理进行系统研究，经历了几个发展阶段后研究取得长足发展，2003年薛澜等出版了危机管理领域具有影响力的文献《危机管理：转型期中国面临的挑战》一书。现在通常所说的危机管理，又称突发事件管理，指组织在正常的生存和发展过程中，针对潜在的或当前的危机，采取的一系列有组织、有计划、持续动态的管理活动，其目的是为了有效预防和消除系统内的不平衡状态，降低和减少危机所带来的威胁和损失。罗伯特・希斯从危机生命周期的角度出发，提出了危机管理4R模式，将危机管理划分为危机缩减（Reduction）、危机预备（Readiness）、危机反应（Response）、危机恢复（Recovery）四个阶段[10]。危机缩减，是危机管理的核心内容，是指从环境、结构、系统和人员方面着手采取有效的危机管理，缩减危机的发生和危机所带来的冲击力和影响力。危机预备，是指在危机发生之前为减小危机发生的可能性进行的危机防范工作，主要内容包括制定完善的危机管理计划，构建科学的危机预警系统，开展应对危机的模拟训练和演习，提升组织及成员的危机应对和处置能力。危机反应，指危机管理者在评估危机的基础上，整合时间、信息与资源，对正在发展的危机做出的应对反应和采取的处置措施，最大限度地减少危机带来的伤害和损失，及时控制危机发展的事态。危机恢复，指在突发事件得到有效控制和妥善处置后，危机管理者及时检讨和总结经验教训，避免危机再度发生，并制定相应的补救防范措施和善后处理方案，减少和消除危机带来的负面影响，重新塑造组织形象。
危机管理理论从危机生命周期的角度提出了危机管理的整体思路，特别强调通过危机管理工作要实现三个方面的功能[11]。一是预防功能，提高师生的安全意识和应对突发事件的能力，消除各类安全隐患。二是应激功能，在各类危机事件发生时，能够及时有效地触发应急响应系统并予以科学处置，将危害性尽可能地降至最低。三是修复功能，在各类危机事件发生之后能够及时消除负面和不良影响，恢复当事人或涉事人的身心健康以及物理环境和工作秩序。危机管理理论不仅为高校应对和处置危机事件提供了理论支撑，同时也为高校在做好突发事件管理工作的具体实践中，从管理理念、教育原则、工作方法、处理策略等方面提供了基本的工作原则遵循。
（一）预防为主的管理理念
不确定性和潜在性是高校突发事件的鲜明特征。不确定性导致高校突发事件的预防和干预变得十分困难，但潜在性特征又让高校突发事件的预防和干预成为可能。任何安全稳定事件的发生都是事出有因的，虽然原因可能非常复杂，但归纳起来讲，安全稳定事件发生的原因主要出于两个方面，一是人的不安全行为，二是物的不安全状态。无论是人的不安全行为，还是物的不安全状态，都可以通过增强人的安全意识、提高危机应对技能、构建危机预警系统减少事件发生的可能性，通过提高管理者的危机管理处置能力，科学合理干预危机的进程，缩减危机发生所带来的冲击和影响，减少危机进一步恶化的可能性和降低危机的破坏性。因此，高校要牢固树立预防为主的管理理念，将危机管理研究的重点从应付危机转为预防危机[12]，将危机管理的工作重心向危机缩减和危机预备阶段转移，从事中应对、事后处理向事前预防转变，坚持预防第一的原则，加强师生安全知识教育，增强师生安全意识、忧患意识和灾难意识，不断加强软环境建设和硬件的改善，及时处理和消除各类安全隐患，构建积极的主动的预防性工作模式。
（二）实践导向的教育原则
高校突发事件发生突然、破坏性强和社会关注度高，一旦事件发生，高校管理者必须在最短的时间内做出正确科学的判断和决策，采取相应的应急处置措施及时控制事态，减少事件带来的危害和损失。这给管理者的快速反应和处置能力提出了非常高的要求，而危机应对和处置能力是一项实践性非常强的能力。因此，做好高校稳定性事件管理工作要突出实践导向的教育原则，将实践性作为检验教育培训效果的重要标准和开展具体工作的基本原则。在加强安全知识教育普及等知识性内容学习教育的同时，应加大各类突发事件应急处理实践技能的培训力度，针对高校多发易发的群体性突发事件开展应急反应和应急处置的演练，提高应急反应能力和应急处置水平。要将实践―认识―再实践―再认识贯穿于教育培训的全过程和突发事件管理的始终，坚持从现实问题出发，在实践中解决老问题、发现新问题，在不断实践和总结中开拓新思路、寻求新办法、制定新措施，从而提升高校突发事件管理水平。
（三）分类指导的工作方法
高校突发事件不仅类型多样，涉及大学生、留学生和教师多个不同的群体和对象，而且任何一类突发事件一般都要经历事前、事中、事后几个不同的发展和处置阶段。因此，针对不同的高校突发事件类型，不同的对象以及事件发展所处的不同阶段，采取区别对待分类指导的工作方法，对提高工作的针对性和实效性就显得十分必要和重要。要全面把握国内外的复杂环境和校内外具体情况，深入调研掌握师生思想动态，全面分析评估潜在的安全稳定威胁，针对可能发生事件的性质、类型、规模做好相应的工作预案，对已发突发事件要因事、因人、因时、因境、因势采取不同的处置策略和工作方法，切实提高突发事件管理工作的针对性和实效性，努力维护广大师生的切身利益和学校的良好社会形象与声誉。
（四）系统协同的处理策略
高校突发事件的发生一般都不是单因素作用的结果，而是多种因素诱发和导致的，而且事件发生突然，事态发展难以预料，处理过程复杂，波及范围较大，涉及部门较多。要在较短的时间内统筹和协调多方面的力量，并能够做到快速反应、科学决策、妥善处置，没有系统协同的管理策略是很难实现的。要建立党委统一领导、党政齐抓共管、部门分工合作、师生积极参与、校内校外协同、多主体多层次的协同型安全稳定工作体系[13]，建立健全事前预警防范、事中应急处置、事后恢复反馈的全流程、系统性工作机制，注重统筹协同校内与校外和校内多部门的力量，坚持统一指挥，系统思考，协同行动，各司其责，增强危机管理工作的处置合力和科学化水平。
三、高校突发事件管理的有效路径
做好高校突发事件管理工作，要从高校突发事件的特点出发，针对危机管理过程中危机缩减、危机预备、危机反应、危机恢复四个不同阶段，遵循高校突发事件管理的基本原则，有针对性地采取相应的工作策略和措施。
（一）先导：广泛协同的力量整合
高校是社会的重要组成部分，高校突发事件管理工作不能脱离社会安全管理系统而独立存在。做好高校突发事件管理，要强化师生参与危机管理的主体性，调动社会各界参与危机管理的积极性，构建起校内外各方面广泛协同、力量整合的共同参与机制。这是做好高校突发事件管理工作的认识前提，是做好高校突发事件管理工作的先导。一方面，充分调动广大师生的积极性，鼓励师生参与学校突发事件管理工作，增强师生参与危机管理的主体性。树立广大师生是学校突发事件管理工作的实施主体的思想，改变以往师生参与学校安全管理工作被动和积极性不高的状况，增强师生的主人翁意识和责任感，引导师生认识到参与学校安全管理的终极目标是维护和创造安全稳定和谐的校园环境，最终的受益者是师生自己，增强师生对学校安全管理工作目标的认同，从而有利于学校各项危机管理工作决策的有效执行和工作的顺利开展。另一方面，积极协同社会各界的参与性，整合校内校外突发事件管理工作合力，构建广泛多层次的危机管理参与机制。积极争取公安消防、交通城管、医疗卫生等相关职能部门，新闻媒体、社区街道、各界校友等的支持，建立定期的信息沟通和反馈机制，听取他们对学校危机管理工作的意见和建议，提出学校安全管理工作面临的困难和存在的问题，寻求他们的支持和帮助，建立政府部门、社会机构、高等学校联动协同的应对和处置高校危机事件的组织架构。通过协同整合社会各界力量，特别是有行政执法权的单位的支持，可以有效降低高校整治校园安全工作的成本，减少工作推进过程中的阻力，提高工作的效率。
（二）根本：全面常态的教育防范
防范胜于救灾，预防是解决一切危机的根本。要牢固树立预防为主的管理理念，将危机缩减和危机预备作为高校突发事件管理的根本之策，强化师生安全意识教育，提高危机应对处置能力，构建危机立体防范网络。首先，抓住时间节点，把握工作重点，加强安全意识教育。加强对师生安全知识、消防知识、交通知识、食品卫生知识等的宣传，普及心理健康教育知识，将安全教育和应急处理教育纳入新生入学适应性教育、毕业生离校教育、实验室安全教育、外出实践实习教育等环节，利用全国消防日、交通安全日、法制宣传日等契机开展警示宣传教育，提高广大师生的安全意识和危机意识，培养法制思维，增强自我保护意识和能力。其次，注重实践实训，强化实际操作，提高危机应对技能。通过组织开展专题培训普及安全知识的同时，_展公共安全、防灾救灾等紧急疏散、应急处置模拟和逃生演练，在实践中增强师生应急避险、自救互救和自我保护技能，不断提高师生预防、应对和处置突发事件的能力。再次，组建应急队伍，优化安防设施，构建立体防范网络。加强人防、物防、技防建设，抓住重点环节，构筑点、线、面有机结合，内外部整体联动，动态防控与静态防控相互策应的治安防控网络[14]。组建专业化的安全保障和危机处置管理团队，针对不同类型的危机事件，成立消防安全、心理健康、网络安全、公共卫生、群体性政治行为等不同类型的应急响应队伍；引进校园数字化系统，成立危机事件应急响应联动中心，设置值班岗亭，安设高清摄像头，开展校园安全24小时巡逻，构建人防与技防紧密结合的立体防范网络。
（三）关键：科学迅捷的应急处置
高校突发事件发生不确定性、对象群体性、社会聚焦性、结果破坏性的特点，对事件决策和处置者提出的最大挑战，就是要在非常有限的时间内和信息资源等条件约束下，能够做出正确的关键性决策和采取科学的应对措施。这是高校突发事件能否得以妥善处置的关键。提高科学迅捷的应急处置能力，应从以下四个方面加强建设。一是确保“准”，建立信息研判制度。建立危机预防预警的情报信息收集和研判制度，及时对影响校园安全稳定的各类因素和情报信息进行分析、研判和查证，与相关部门进行信息共享与反馈，立足于准确收集信息、准确分析问题、准确研判形势，从而有效消除安全隐患，化解矛盾纠纷，将可能发生的危机精准地消除在萌芽状态。二是立足“全”，开展风险预警评估。遵循客观性、规范性、系统性及动态性原则，对高校安全稳定风险进行评估和排序，一般可将其分为可接受风险、可容忍风险和不可容忍风险三个等级[15]。对高校安全稳定可能面临的各种威胁，可能存在的各类安全稳定隐患，以及危机事件发生可能产生的影响等进行全方位、全过程、全要素评估，对成因进行分析、研判和预测，采取措施防范化解和控制风险隐患，对极有可能发生的危机实行预警管理。三是强化“早”，启动应急处置程序。在系统分析各类危机事件发生发展的规律和特点，科学评估影响高校安全稳定工作各类因素的基础上，明确各类情况出现后所要采取的快速反应步骤、方法和行动策略，根据危机发展和事件发生的态势，早研究、早决策、早处置，及时触发应急响应系统，启动应急处置程序。四是突出“信”，畅通沟通传播渠道。重视危机事件的利益相关者对危机事件的知情权，牢牢把握危机舆论引导的主动权，积极主动地进行危机信息的和通报，严格落实新闻发言人制度，保证信息传播的可信度、统一性和权威性，通过以信息权威和主动公开的方式来减少广大师生和社会大众因信息不对称而产生的恐慌，降低和减小危机对高校的负面影响。在危机事件处置过程中，特别注意针对当事人群体、间接利益群体、情绪性参与群体等不同的危机事件利益相关者，围绕其不同的关注焦点，采取个性化的沟通策略，用权威的信息予以及时回应。
（四）保障：责权明晰的统筹协调
坚持系统协同的处理策略和工作原则，建立健全责权明晰的统筹协调机制，为高校突发事件管理提供坚强保障。首先，完善应急管理体系。按照统一领导、综合协调、分类管理、各司其责的原则，构建高校应急管理体系。成立校院两级应急工作领导小组，学校应急工作领导小组由分管安全工作校领导任组长，由学校办公室、学生和研究生工作部门、后勤保卫部门、校医院等单位组成，统筹协调和领导指挥学校安全稳定工作和应急管理。领导小组按照工作需要下设各类工作组，明晰工作职责和任务，应对和处置具体工作。其次，建立信息共享机制。信息工作是做好高校突发事件管理工作的重要前提。全面、及时、准确的信息是提高应急管理水平和危机反应绩效的重要保障。高校要建立师生心理健康数据库，完善安全稳定工作预防预警档案，加强对险情舆情和动态信息的监控、收集、研判，建立校内信息共享与校外信息合作机制，及时向有关部门通报和反馈事件的最新进展和相关情况，适时公开和披露相关信息。第三，规范事件处理程序。依据相关法律法规和学校规章制度，按照突发事件的不同类别制定相应的工作策略、处理办法和操作流程，突出工作的针对性，明确应急处置过程中的时间节点、关键环节、工作主体和具体任务。在安全稳定事件处理过程中，运用法治思维处理好情理法的关系，把情理、事理和法理有机地统一起来，在努力维护“理”的公道，追求“情”的共鸣的同时，更要尊重“法”的权威。
（五）基础：动态及时的善后恢复
为消除突发事件对当事人、涉事人、事件波及群体和个体的负面影响，危机事件平息后，工作重心要转向善后恢复和重建。善后恢复和重建是突发事件管理中重要的工作内容，是必不可少的工作环节，是消减突发事件带来的破坏与影响、防止次生危机发生的重要基础性工作。一方面，建立及时的善后安抚机制。校园物理环境和工作秩序的恢复相对来讲比较简单，但危机事件对师生心理上的影响是潜在和深远的，其恢复重建工作就复杂得多。高校要建立心理预警机制和事后安抚机制，对突发事件特别是灾难性事件和创伤性事件及时提供精神卫生方面的支持，通过个体咨询和团体辅导的方式开展心理疏导和心灵安抚工作，及时消除突发事件对当事人和涉事人产生的负面影响，防止因心理异常而导致次生危机的发生。另一方面，建立动态的跟踪反馈机制。对突发事件的当事人、涉事人和利益相关者，给予及时的关心和帮助，适时帮助他们寻求外力的帮助和辅导，时时跟踪及时反馈，并对其思想状况、心理水平和情绪指数等进行动态评估，为下一阶段制定和采取工作策略提供支撑。同时要密切关注其他师生群体受突发事件的影响情况，动态监测他们的思想状态和心理行为，掌握其思想和心理状况变化的规律和特点，科学判断和预测可能出现的个体和群w异常行为，提前制定工作策略，及时采取有针对性的干预措施。
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1.1目的及依据
为保证财政部门在各类突发公共事件发生后及时提供财政政策和资金支持，保障各项处置工作顺利开展，切实保护人民群众的生命和财产安全，维护经济社会稳定，根据《中华人民共和国预算法》及《*省财政厅关于印发<财政应急保障预案>的通知》（*财预[20*]130号）等法律法规，制定本预案。
1.2工作原则
(1)集中领导，统一指挥。在县委、县政府的领导下，针对突发公共事件的发生，分级成立财政应急保障工作指挥机构，统一指挥财政应急保障工作。
(2)分级负责，协调配合。县乡财政应按照处置公共突发事件的统一部署和财政管理体制规定，落实各自的应急保障责任，并与各相关部门相互支持、协调联动，确保应急保障工作的正常进行。
(3)反应及时，保障有力。坚持预防为主的工作方针，加强预警监测和前瞻性研究。突发公共事件发生后，财政部门应按统一部署，立即启动应急保障预案，确保各项处置工作及时、有序开展。
1.3适用范围
本预案适用于本县行政区域内突发公共事件应急预案启动后的财政应急保障事项。
2组织指挥体系与职责
2.1县级
2.1.1县财政局作为全县突发公共事件财政应急保障综合协调主管部门，负责及时了解突发公共事件进展情况，加强与县政府有关部门的沟通、协调，研究提出财政应急保障政策措施建议，并组织落实。
2.1.2县财政局成立突发公共事件财政应急保障政策协调小组，由分管预算的副局长负责。局内成员单位包括秘书股、综合股、预算股、行财股、经济建设股、财检办、农业股、社会保障股、外资股、监督股等。局外联系单位包括县发展与改革委员会、县国家税务局、县地方税务局及其他相关部门。
2.1.3县财政局应急保障政策协调小组的日常工作由预算股承担。突发公共事件发生后，以业务主管股室为基础，组建相应的财政应急保障协调指挥机构。各有关股室根据局领导部署，在职责范围内具体执行规定的应急保障任务。
2.2乡（镇)
乡（镇）财政所应在县财政局统一领导部署下，切实履行相应职责。
3预警监测和报告
3.1预警监测
县财政局要建立与县政府各部门应急监测预警和指挥调度系统的有效衔接，综合分析、科学判断监测数据和动态信息，加强应急保障措施和决策机制的超前研究，提高处置效率。
3.2报告
3.2.1突发公共事件发生后，需要县财政给予应急保障的，相关县直单位或乡（镇）人民政府应及时向县财政局报告。
3.2.2报告内容应包括：事件的基本情况，包括发生时间、地点、原因、影响程度和损失程度：已采取的主要措施、事态发展预测及控制程度；相关的突发公共事件应急预案启动情况，需要县财政解决的突出问题等。
3.2.3报告一般应为纸质文件。紧急情况下也可先电话报告，随后报送纸质报告。
3.2.4局内处理程序：报告统一由局秘书股承接，总值班电话为*；秘书股接到报告后，立即按局内职责分工，通知到相关股室负责人或财政应急保障政策协调小组联络员。
4应急响应
4.1响应程序
4.1.1县财政局主管股室接到相关的县直单位或县乡（镇）人民政府报告后，立即着手进行信息收集等基础工作，对事件进行初步评价和判断，研究提出具体建议报局领导。
4.1.2县财政局领导根据实际情况，决定成立突发公共事件应急保障政策协调小组，启动本预案。
4.2启动标准
4.2.1根据突发公共事件的可控性、严重程度和影响范围，突发公共事件分为全县性和局部性两类。
4.2.2对造成全县性影响的突发公共事件，可同时采取财政收入政策、财政支出政策、资金快速拨付等应急保障措施；对造成局部性影响的突发公共事件，可只采取部分财政支出政策或资金快速拨付等应急保障措施。
4.2.3相关县直单位或乡（镇)人民政府根据处置突发公共事件的实际情况，提出需要县财政应急保障的事项。县财政局研究提出应急保障措施建议，按规定程序报批。紧急情况下，县财政局可根据县政府领导的指示精神，先采取安排支出或拨付资金等措施，再按程序补办相关手续。
4.3财政收入政策
4.3.1对受突发公共事件影响较大的行业、企业和个人，中央，省制定了相关税收优惠和行政事业性收费、政府性基金减免政策的，我县按照中央、省政策执行。
4.3.2对受突发公共事件影响较大的行业、企业和个人，中央、省没有制定相关税收优惠政策的，根据相关县直单位或乡（镇)人民政府的报告，县财政局会同县国家税务局或县地方税务局提出有关税收优惠政策建议。其中，税收管理权限在县级的，报县政府审批；税收管理权限在省、市的，以县政府名义报省、市政府审批；税收管理权限在中央的，以县政府名义报省政府转报国务院审批。
4.3.3对受突发公共事件影响较大的行业和企业，中央、省没有制定相关行政事业性收费、政府性基金减免政策的，根据相关县直单位或乡（镇)人民政府的报告，县财政局会同县物价局提出有关减免政策建议，以县政府名义上报上级政府审批。其中，属于省、市级立项的行政事业性收费，分别报省、市政府审批；政府性基金和属于中央立项的行政事业性收费，报省政府转报国务院审批。
4.3.4税收、行政事业性收费、政府性基金优惠(减免)政策到期后，突发公共事件对相关行业、企业和个人的影响仍然较大的，按原审批程序报经批准后，可适当延长优惠(减免)政策期限。
4.3.5因执行税收、行政事业性收费、政府性基金优惠(减免)政策而减少的财政收入，原则上按照现行财政管理体制负担。在减收影响重大、造成财政困难的情况下，按规定报请上级财政给予补助。
4.4财政支出政策
4.4.1对受突发公共事件影响较大的行业、企业、单位，个人以及处置突发公共事件的机构，中央。省制定了财政支出政策的，由县财政局会同有关部门结合我县实际，及时提出贯彻意见，报县政府审批；中央、省没有制定财政支出政策的，县财政局会同有关部门及时提出财政支出政策建议，报县政府审批。
4.4.2财政支出政策包括：对受突发公共事件影响较大的行业、企业、单位、个人的损失，由相关责任人给予补偿，没有直接责任人或责任人无力承担的，政府可根据情况，按国家有关政策规定给予适当补偿或者救助；在一定时期内对受突发公共事件影响较大的行业、企业流动资金贷款给予贴息；对处置突发公共事件工作给予经费支持；其他财政支出政策。
4.4.3处置突发公共事件需财政负担的经费，按照现行事权、财权划分原则，分级负担。属于县级政府事权的，经费由县财政负担；属于乡(镇)政府事权的，经费由乡(镇)财政负担。对受突发公共事件影响较大和财政困难的乡(镇)，上级财政适当给予帮助和支持。
4.4.4军队应县或乡(镇)政府请求，奉命支援地方处置突发公共事件所需经费，由出面请求支援的政府负担。
4.4.5安排专款专用的应急预备资金，按规定程序列入年度财政预算。应急预备资金在突发公共事件发生时动用，年度末如有结余结转下年，特殊需要时临时增拨。
4.4.6处置突发公共事件所需财政负担的经费，已在年度预算中专项安排的，财政部门应及时拨付资金；需要由部门预算进行调剂的，财政部门在保证人员工资和必要支出外，可要求各预算单位调整部门预算支出结构。部门预算调剂工作应按照规定程序办理。
4.4.7年度预算安排和调剂不能满足处置突发公共事件工作需要时，财政部门可提出动支预备费、超收使用安排等方案，报同级政府批准后，及时追加相关部门的预算和对困难地区的补助资金。紧急情况下，县财政局可根据县政府领导的指示精神，先安排资金，再按程序补办相关手续。
4.5预算调整
突发公共事件对财政影响特别严重，年度预算难以平衡时，财政部门可提出调整财政预算的方案，并按规定程序报批。
4.6资金拨付
4.6.1各级财政安排处置突发公共事件的资金，按照“特事特办、急事急办”原则拨款。
4.6.2对同级主管部门的拨款，应在接到拨款申请后一个工作日内办理完审核和拨款手续。
4.6.3对下级财政的资金拨付和调度，原则上应在一个工作日内办理完审核、拨款和调度手续。
4.6.4紧急情况下，县财政局可根据县政府领导的指示精神，先办理拨款手续，再补办相关手续。
5后期处置
5.1监督检查
5.1.1财政部门应加强对突发公共事件财政应急保障资金的管理和监督，保证专款专用，提高资金使用效益。
5.1.2突发公共事件财政应急保障资金的使用，应接受审计部门和财政监督部门的监督、检查。
5.1.3对于突发公共事件财政应急保障资金管理和使用中的违法、违纪行为，按照国家有关规定予以处理、处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
5.2总结评估
5.2.1突发公共事件处置结束后，各级财政部门应及时对突发公共事件财政应急保障资金进行清算，对资金使用进行绩效评价。
5.2.2乡（镇)财政应按照县财政局的要求，及时将属地应对突发公共事件的财政收入政策、财政支出政策、资金拨付情况等报县财政局。县财政局及时对应急响应过程、应急措施的效果等进行综合评估。
5.3信息
(一)编制目的
为了及时、有效地预防、控制和妥善处置全区学校重大突发性安全事件，提高快速反应和应急处理能力，确保全区中小学、幼儿园教育教学生活秩序的稳定和安全，特制定本预案。
(二)编制依据
依据《中华人民共和国突发事件应对法》、教育部《教育系统突发公共事件应急预案》、《市编制和修订突发公共事件应急预案框架指南》、《市区突发公共事件总体应急预案》和有关法律、法规、规章的有关规定，结合我区实际，制定本预案。
(三)适用范围
本预案适用于全区基础教育各中、小学及幼儿园。所称重大突发性安全事件是指突然发生，严重影响学校正常教育教学及生活秩序的重大安全事故。
(四)工作原则
1.“统一指导、分级负责”的原则
区属中小学、幼儿园及各直属单位若发生重大突发性事件时，应及时向区教育局报告。区教育局要按照规定时间向区委、区政府、市教育局报告。教育系统突发公共事件应对处置由区处置教育系统突发公共事件应急领导小组统一指挥，必要时启动应急预案快速妥善处置。各相关责任单位派专人迅速赶赴现场，积极协助指导处置工作。
2.“系统联动，群防群控”的原则
学校发生重大突发性安全事件后，区教育局主要负责同志要立即深入现场开展工作，各相关单位要各司其职，密切配合。中小学、幼儿园的党政主要领导和班子成员要紧急行动，各年级、各班级负责同志要按照学校应急预案的要求深入一线，积极做好事件、事故的处置工作。
3.“快速反应、果断处置”的原则
进一步完善突发事件的快速反应机制，对各种影响稳定的苗头性、倾向性问题及安全隐患，要立足防范，抓小、抓早、以快制快。一旦发生重大事件，要确保发现、报告、指挥、处置等环节的紧密衔接，做到快速反应，及时应对，力争把问题解决在萌芽状态，解决在校内。
4.“措施得力、救人第一”的原则
发生重大安全事故，应采取一切得力措施，确保师生人身安全。发生火灾、地震、校舍坍塌等事故，在迅速报警的同时，应紧急组织师生安全有序地疏散，救护受伤学生;发生食物中毒、卫生防疫等事故，在迅速报告疾病预防控制部门的同时，应紧急将受伤、中毒学生送往医院抢救;要坚持“救人为本、救人第一”的原则，在组织抢险救灾时，严禁中小学生参加。
二、组织机构及职责
(一)领导机构。区政府成立区处置教育系统突发公共事件应急领导小组(以下简称应急领导小组)，分管副区长任组长，区教育局党委书记和局长任副组长，区政府办公室、区教育局、区卫生局、区财政局、区民政局、区安监局、区食品药监局、区政府新闻办、公安分局、交警大队和当地街道办事处等单位分管领导为成员。
主要职责：
1.负责指挥、协调和组织全区教育系统重大突发事件的预防和处置工作。
2.对重大突发事件的预防和处置做出决策，根据突发事件情况迅速启动应急预案，统一部署实施应急救援，并协调解决应急救援工作中出现的问题。
3.负责定期召开应急领导小组会议，研究部署做好校园安全稳定的有关工作。
4.监督、检查各成员单位重大突发事件预防和处置工作的落实情况，定期组织有关部门对应急救援预案进行演练。
5.负责对事故的原因、责任组织调查，提出处理意见，并经区应急领导小组组长审查后适时予以公布。
6.完成区政府交办的其他工作。
(二)办事机构。应急领导小组下设办公室，办公室设在区教育局。主任由区教育局党委书记和局长担任，副主任由副局长和区政府总督学、区政府教育督导室主任担任，成员由教育局各科室科长组成。
办公室主要职责：
1.按照应急领导小组的部署和要求，具体负责督促、检查各学校的预防和处置方案，并根据情况变化，及时对预案进行调整、修订和补充。
2.负责应急领导小组日常工作，发生突发事件时负责应急救援工作的组织实施。
3.当事故发生时，负责做好校园的秩序维护和伤亡人员的善后处理工作。
4.配合上级有关部门进行事故调查处理工作。
5.负责全区校园安全稳定工作的总结、报告及信息工作。
6.完成应急领导小组交办的其他工作。
应急领导小组办公室设四个工作组：值班管理与信息报送工作组、校舍安全检查工作组、学生及教师管理工作组及应急抢险队。
1.值班管理与信息报送工作组
组长由区教育局分管副局长担任,副组长由党办、行办、电教中心负责人担任，成员由党办、行办、电教中心等科室工作人员组成。主要职责：安排局机关安全值班工作，加强对值班的管理与监督，确保24小时联络畅通;迅速传达安全工作有关部署和工作要求，向区委、区政府及市教育局及时报送学校突发事件、紧急险情及应对突发事件的措施、对突发性安全事件的处理情况等。
2.校舍安全安排检查工作组
组长由区教育局分管副局长担任，副组长由计财科、安保科、勤俭办负责人担任，成员由计财科、安保科、勤俭办等科室工作人员组成。主要职责：全面排查突发性安全事件后学校校舍出现的安全隐患，认真登记、统计房屋、围墙等校舍受损情况;组织技术人员对校舍安全隐患进行勘察、鉴定、分析评估;加强陈旧房屋及损伤教室的管理，及时拆除存在严重险情的校舍，彻底消除校舍安全隐患;进行受损校舍修复、重建等工作。
3.学生及教师管理工作组
组长由区教育局分管副局长担任，副组长由基教科、人事科、成职科、督导室等科室负责人担任，成员由基教科、人事科、成职科、督导室工作人员组成。主要职责：引导师生正确面对学校突发性安全事件，做到提高警惕不慌乱，有力有序保安全;指导学校开展师生安全教育，完善处理突发事件应急预案，适时开展疏散演练和自护、自救能力训练;当发生突发事件影响学校正常工作时，组织学生分流，统筹调配师资力量，在确保师生生命安全的前提下，及时恢复上课，维护教育教学秩序稳定。
4.应急抢险队
(三)成员单位职责
三、预警与报告
(一)加强监测预警。区教育局要对突发事件的发生、影响因素进行有计划、系统地长期观察，积累第一手资料，认真研究随时出现的新情况，及时发现潜在的隐患，对出现可能影响校园及社会稳定的言论、动向或事态，做到早发现、早布置、早处理，力争把事态平息在萌芽状态。
(二)建立健全信息报告制度，确保信息畅通。区教育局要在各学校确定信息联络员，发生突发事件后，应在第一时间由学校汇总各方面信息，及时报告区教育局，并随时保持密切联系。在传染病暴发、流行期间，对突发紧急情况应当坚持日报告制度和零报告制度，以便及时、有效地处理，防止事态蔓延扩大。
四、实施步骤
(一)突发性
1.信息报告
若发现学校有突发性的苗头，学校应立即向区教育局报告。区教育局接到报告后，要加强对事件的严密监控，做好信息的收集、分析、报告和情况通报工作，坚持24小时值班，确保在发生重大突发性事件时，做到快速反应，妥善处理。在此期间，区教育局要处于戒备状态，保证联络畅通。加强校园网络管理，防止有害信息传播，学校各级领导干部必须坚守工作岗位，未经上级批准，不得离校出差。
2.应急处置
若校内出现群体性突发事件，严重影响学校正常教育教学和生活秩序时，区教育局要及时深入事发学校，采取措施，有效处置，化解矛盾，控制事态的蔓延和扩大。同时，要及时向区委、区政府和市教育局报告信息，并要防止不实有害信息传播，正确引导社会舆论。对在中别有用心、蓄意破坏、危及公共安全的极个别人，要及时报请公安部门严格控制和监视。各学校要严格门卫管理，防止学生串联和外出集会、游行，防止社会闲杂人员进入学校;学校党政领导、班主任要深入学生班级、宿舍，面对面地做好学生的教育疏导工作。
若突发事件已出现在部分学校且已激化，有串联、集会、到校外示威、游行的迹象时，区教育局要迅速深入事发学校，了解情况，靠前指挥，果断处置，并做好相关信息的收集、分析和整理工作，及时反馈给区委、区政府。一旦学生走出校门上街集会，游行时，要派人劝阻和随队维持秩序，防止学生被别有用心的人所利用，防止学生出现过激的违法行为。各学校要进一步发挥党政工团组织及党政干部队伍、思想政治工作队伍和学生会以及学生党团员骨干队伍的作用，切实做好学生的思想政治工作，做到校不漏班、班不漏人。同时做到教师不停课、学生不停学，加强校园管理，严格控制人员出入。
(二)突发性安全事故
突发性安全事故主要包括突发性校舍安全事故、火灾事故、爆炸事故、大型群体活动安全事故、食物中毒等各种校园群体性伤亡事故。
1.事故报警
各学校若发生事故要及时报警并传递事故信息，通报事故状态，为果断处置事故赢得最佳时机，使事故损失降低到最低程度。应引导教育每个师生在发现事故的第一时间及时、正确报警。在学校内部发生事故时，现场人员在积极做好师生自身保护和救护工作的同时，立即报警并向学校领导及区教育局报告。
报警内容包括：事故单位、事故发生时间、地点、性质、危险程度、师生伤亡情况、报警人姓名及联系电话。
2.紧急疏散和现场急救
事故发生后，学校应立即根据现场事故发生情况，设立事故现场警戒区，迅速组织有关人员将学生撤离到安全区域，控制事态发展，抢救受伤师生;现场救助人员在施救前必须做好自身防护措施，施救时严格按照规定的方法、措施进行。
3.事故处理
事故发生后，及时启动处置突发事件应急预案，应急领导小组成员必须即刻赶到事故第一现场，指挥或指导、协助有关部门进行事故处理。各工作组应结合本小组业务特点，稳定师生情绪，做好财务保障、人力和车辆保障，以及信息报送工作，科学、及时、有效处置突发事件，确保广大师生生命及财产安全。
(三)突发公共卫生类事件
1.信息报告
突发公共卫生事件发生后，学校要迅速向区教育局报告信息。区教育局要同时向区政府和卫生主管部门报告。
2.应急处置
应急领导小组迅速启动预案，指挥、部署应急处置工作，防止疫情蔓延、控制事态发展。卫生主管部门要迅速联系和配合医疗机构开展对中毒、患病师生的救治，采取有效措施控制事件进一步扩大。区教育系统突发公共事件应急领导小组各成员单位要积极配合疾病预防控制部门、卫生监督部门封锁和保护现场，排查致病因素，消毒污染区，隔离接触者，做好对中毒或患病人员的救治。开展卫生宣传教育，提高师生员工的预防和自我保护意识。配合教职工做好安抚慰问工作。
(四)应急结束
在实施应急救援后，险情已得到有效控制或清除，事发地人员和遇险对象已全部脱离险境，由应急领导小组确定应急响应结束。
五、总体要求
(一)各单位、各部门要从实践“三个代表”重要思想和贯彻科学发展观的高度，不断增强政治意识、大局意识和责任意识，认真落实本预案所确定的各项工作任务。
(二)各学校要不断完善维护学校稳定、确保学校安全的工作机制，健全制度，落实措施，按照突发性事件处置程序制定详细的应急反应工作流程。要做好处置学校应急突发事件人力、物力和财力方面的储备工作。加强突发事件应急处理专业队伍的建设和培训，确保突发事件处置工作的及时有效。
(三)各中、小学、幼儿园要根据本预案，制订本学校、本单位的应急预案，并报区教育局备案。同时，区教育局要督促区属社会力量办学单位制定相应的应急预案并进行管理。
六、奖惩
依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《市区总体应急预案》中的有关规定，对本预案实施中的行为进行奖惩。对参加教育系统突发公共事件处置做出突出贡献的集体和个人，给予表彰和奖励。在教育系统突发公共事件的预防、报告、调查、控制和处理过程中，有、失职、渎职等行为，或者迟报、瞒报、漏报重要情况的有关责任人，依照有关法律、法规，给予行政处分，涉嫌犯罪的依法追究刑事责任。
七、附则
(一)制定与解释
本预案由区教育局负责牵头编制，经区政府批准后实施。
本预案由区教育局负责解释。
(二)预案修订和管理
区政府有关部门应根据本预案确定的工作职责制定本部门的部门预案，并报区政府备案。
根据《市应急预案管理办法(暂行)》的规定，本预案原则上每三年修订一次，若本预案出现不能与上级或者同级应急预案保持衔接;应急指挥体系或者职责调整;相关单位或者人员发生变化;在突发事件应急处置或者应急演练结束后，发现应急预案与实际情况不相适应等情况，由牵头编制单位及时进行修订。
(三)预案演练