时间：2023-10-27 03:01:22
关键词：福利；自助式福利；福利改革
中图分类号：F27 文献标识码：A
收录日期：2017年4月5日
自助式福利计划又称为弹利计划或自助餐计划是一种有别于传统固定式福利的员工福利制度。即员工可以根据自己的需求从企业所提供的一份福利项目中选择自己需要的福利。自助式福利计划摒弃了传统固定式“被动福利”制度，而向员工提供了“主动福利”。也就是将传统福利的“企业提供什么，员工就要什么”发展为“员工需要什么，企业就提供什么”。在企业原有福利金额不大变的情况下，有针对性地满足员工最迫切的需求来提高福利激励的效果。
一、员工福利金额的确定
（一）企业计划福利总额。自助式福利计划是在企业原有福利总额不大变的情况下，通过提满足员工最迫切的需求来提高福利激励的效果。企业计划福利总额是指在年初经人力部门预算确定的本年度向员工发放的福利总金额。这个福利总金额既包括了企业的固定福利（如法定的福利支出、行业特殊性质决定的固定福利等）的支出，也包含了自助部分的福利支出。该企业福利总额可以根据上年的福利总额在一定的增长比率上来确定，也可以根据本年度计划要实施的项目大概的估计出来。
（二）员工福利金额。自助式福利计划非常重视“员工参与”的过程，希望从不同人的角度来了解他人的需要，从而有助于了解和满足员工的需求。但在自助式福利计划实施的实际工作中，企业并不会满足员工毫无限制的需求，而是会根据员工的工作业绩、年度薪金、职位等级等因素来设计员工可以支配的福利限额，并允许员工在福利限额内自由选择其所需的福利。员工的福利限额通过员工福利金额来衡量。
员工的福利金额是员工从企业中获得的可自行支配的福利金额，在福利金额范围内，员工可以在企业提供的福利项目中选择自己需求的福利项目。如果员工的福利金额不够其当下支配，员工还可以在适当的范围内进行透支，等下一福利年度再补上；或者通过向企业购买福利金额来补充不足部分。公式如下：
员工福利金额=福利点值×职工个人福利点数
员工福利点数是按照个人情况如：工龄、职位、学历、绩效等要素并给每一要素赋予一定的权重的基础上按照本年度实际工作的有效月份数计算出来的，公式如下：
员工福利点数=[（工龄分×工龄权重）+（年薪分×年薪权重）+（职位分×职位权重）+（学历分×学历权重）+（绩效分×绩效权重）]×有效工作月数÷12
福利点值是当企业做好了年度福利总额预算后，即可以通过与员工福利点数总额的对比，计算出单位福利的货币价值。其计算公式如下：
福利点值=企业福利总额÷员工福利点数总额
二、实施福利点数应注意的问题
（一）引导员工的需求。员工作为社会的一员，在需求方面存在一定的共性，然而由于员工的需求在不同时间是不统一的。如此为了降低成本，企业可以通过宣传或福利优惠等方式来引导员工的共性需求，以便共性需求在一起采购，从而发挥出大量采购或团购的优惠。例如，通过外聘教师来给员工作培训，企业可以与员工沟通来统一安排培训，因为外聘的费用是不变的，参加培训的人数越多，培训费用平摊到个人时就越低。
（二）福利点数分期支付与储蓄。福利点数的分期支付，是指由于某些福利费用一次性的投入较大，然而员工某一时期的福利点数不够支付，如此企业可以采取暂时先统一垫付，待在各个福利日从员工的福利点数中扣除。福利点数的储蓄是指当员工的福利点数没用完时可以储蓄在自己的福利账户上，如此方便员工满足对大件福利项目的需求。
三、福利要素的确定
企业在设计员工福利计算模型时，要素的确定应考虑到员工对企业做出的贡献大小。当然，不同的企业对要素的考虑不一样，但影响员工贡献大小的主要要素基本上差不多，一般有：工作绩效、岗位层级、工作年限、学历等因素，各因素所做出贡献的权重可以依据企业的性质不同而给予不一样的设定。
（一）工作绩效。企业作为一个盈利机构，员工的工作效与企业的利润关系最为密切。员工工作绩效高，即为企业做出的贡献就越大，同时员工绩效的考核反映着员工工作态度和工作效果。由于企业中不同职位的工作绩效定义不一样，比如销售人员以销售额来衡量，生产部分以产量来衡量等，所以企业在为工作绩效设计权重时，要考虑好工作绩效的衡量方式。
（二）工作年限。工作年限是指员工在企业中工作的年限。工作年限越长，代表为企业服务的年限越长，对企业的认识越深刻，对企业的业务越熟练，对企业的影响力越大，所以企业可以根据工作年限在要素的重要程度给予相应的权重。
（三）学历。学历代表了员工的学习能力和发展、贡献的潜能。学历越高的员工对事物的认识相对更深刻，对企业的发展更有帮助，同时也代表着可以承担更重要的工作，为企业做出更大的贡献。
（四）岗位层级。岗位层级反映了员工在企业管理层级所处的位置，岗位高的层级管理着更多的资源，承担着更大的责任，对企业做出的贡献会越大，所以在岗位层级权重分配上要表现出一定的梯度，该梯度一方面有助于奖励承当较大责任的员工，同时还起着激励员工工作努力来提升自己的层次。
四、要素权重的确定
关键词：职工福利费；职工薪酬；纳税调整
一、引言
企业职工福利费是指主要用于支付职工的医药卫生费、医疗保险费、职工困难补助以及职工浴室、理发室、幼儿园、托儿所人员的工资等。在计划经济条件下，因我国实行低工资制，在职工生活诸多方面以多种形式给予补助，由此形成了企业办社会的现象，特别是大型企业，企业普遍办有医务室、洗澡堂等各式各样的福利体系。应付福利费的应运而生，使职工的生活相对得到保障。随着市场经济的转型，国家不断加强社会保障体系的建设，职工具有基本医疗保障和最低生活的保障，这样计提14%的应付福利费就没有存在的必要了。2007年月1月1日起，新的《企业财务通则》在国有及国有控股企业中正式施行，其他企业可以参照执行。新的《通则》将原来在“应付福利费”科目中列支的职工基本医疗保险、补充医疗保险、未参加基本医疗保险的企业发生的职工医药费，以及职工食堂、托儿所、医务室集体福利支出等，直接计入成本（费用），可分为财务上列支和税收上扣除两种情况。修订后的《企业财务通则》实施后，企业不再按照工资总额14%计提职工福利费，2007年已经计提的职工福利费应当予以冲回。截至2006年12月31日，应付福利费账面余额区别以下情况处理，余额为赤字的，余额为结余的，按照修订后的《企业财务通则》执行。财政部企业司编写的新企业财务通则讲解第五章第七条第（四）项进一步明确，“新通则将原来应当由职工福利费开支的基本医疗保险、补充医疗保险、补充养老保险等内容，都规定直接列入成本（费用），企业因此不再按照工资总额的14%计提职工福利费。”如果企业实行公司制改建或者产权转让，则应当按照《财政部关于＜公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定＞有关问题的补充通知》（财企［2005］12号）转增资本公积。这就产生了税法与会计处理上的差异，必要时需要进行纳税调整。
二、职工福利费支出变革的现实意义
随着我国社会保障体系的逐步完善，企业将社会保障上交给政府，职工进入基本医疗保障体系和最低生活保障体系。2006年财政部的《新企业会计准则第9号――职工薪酬》，以及2007年财政部施行的《企业财务通则》，对应付福利费处理做出新的规范，采用按实列支的处理办法，超过税法规定允许列支的部分调整应纳税所得额。旧的《企业财务通则》或《企业会计》对职工的薪酬或福利大多分散在职工货币性工资、奖金、津贴、补贴或非货币性的实物中，没有系统的文件制度予以规范和限制。而新准则从薪酬的本质出发，规范了职工薪酬的内容。2007年1月1日上市公司执行新的《企业会计准则》，根据《企业会计准则第38号――首次执行企业会计准则》的有关规定。首次执行日企业的应付福利费余额应当全部转入应付职工薪酬；首次执行日后第一个会计期间，按照《企业会计准则第9号――职工薪酬》的规定，根据企业实际情况和职工福利计划确认应付职工薪酬，该项金额与原转入的应付职工薪酬之间的差额调整管理费用。企业在这种账务衔接处理过程中应充分考虑到应付福利费余额对企业所得税的影响。例如：应付福利费账面余额产生暂时性差异时按照《企业会计准则第18号――所得税》的有关规定，应付福利费账面结余可以在未来期间税前全额扣除，其计税基础为应付福利费账面价值减去未来期间全额扣除的金额，即计税基础为零。因此应付福利费账面价值大于其计税基础，产生了可抵扣暂时性差异，形成“递延所得税资产”；企业根据实际情况和职工福利计划确认应付职工薪酬，与税法规定的职工福利费开支范围若不一致，企业应按税法的规定进行纳税调整；企业确认的应付职工薪酬与原转入的应付职工薪酬之间的差额调整管理费用，计入管理费用的应付职工薪酬超过税前扣除标准，还应纳税调整。新准则中职工薪酬的规定，将应付的职工薪酬确认为负债，除因解除与职工的劳动关系给予的补偿外，应当根据职工提供服务的受益对象分别处理，对于取消的按工资总额计提的14%职工福利费，企业可以按实际发生额列支。取消应付福利费的计提，职工福利性质费用据实列支，不再允许有余额。按照旧的制度规定，进行福利费财务处理之后结余应付福利费，最终可能上交国家，也可能分配给股东，企业可以利用的只有作为企业留存收益的那部分，这部分可以利用的资金相对就减少了。企业可以通过适当提高职工工资水平的方式，将暗着补变为光明正大的补，这样既可以提高职工收入分配的透明度，减少个别职工不当行为发生的可能性，又可以使职工的整体收入水平不至于减少，同时还使职工的工作积极性逐步提高。
三、职工福利费对企业的纳税影响
2006年12月31日企业应付福利费账面结余是该企业按照职工工资总额计提，应按《企业所得税暂行条例》的规定进行纳税调整后的余额，是企业获得的免税用于职工福利支出的一种权利的同时，也是对企业计提职工集体福利的一种负债。企业执行新的《通则》衔接办法规定：2007年度企业职工福利费支出优先在应付福利费结余中列支。从2007年1月1日起，企业不再计提职工福利费，企业以前计提的职工福利费余额为赤字或结余的，按上述48号文的规定处理。不足的部分计入当期的成本费用。这就意味着：企业应付福利费余额不复存在，以后年度职工福利费支出超过计税标准的部分，无法在应付福利费余额中列支，超支的部分只能进行纳税调整。这与不执行新的《通则》的企业相比，实质上前者2007年度职工福利费税前列支标准降低了，这不符合税法公平原则。根据新的财务规定，而税收上对职工福利费扣除没有和会计上的变动同步，此企业在2007年的福利费按计税工资总额的14%计算扣除。但从2008年1月1日起，企业职工福利费的扣除应按新企业所得税法实施条例第40条的新规定实施，“企业发生的职工福利费支出，不超过工资薪金总额14％的部分，准予扣除。”第35条还规定，“企业依照国务院有关主管部门或者省级人民政府规定的范围和标准为职工缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等基本社会保险费和住房公积金，准予扣除”。 正确计提福利费与计提依据的工资总额是紧密相关的，特别是对实行新准则的企业,做到正确地计提福利费并及时进行纳税调整，关系到企业所得税的正确申报，也是每个财务人员应值得重视的一个问题。多提或者少提的福利费应及时做纳税调整，使其符合税法的要求。
四、关于职工福利费支出的纳税调整
1. 2007年1月1日上市公司执行新的《企业会计准则》的有关规定对2006年应付福利费账面结余的有关纳税调整。首次执行日企业的应付福利费余额应当全部转入应付职工薪酬（职工福利费）；首次执行日后第一个会计期间，按照《企业会计准则第9号――职工薪酬》的规定，根据企业实际情况和职工福利计划确认应付职工薪酬（职工福利），该项金额与原转入的应付职工薪酬（职工福利）之间的差额调整管理费用。按照《企业会计准则第18号――所得税》的有关规定，应付福利费账面结余可以在未来期间税前全额扣除，其计税基础为应付福利费账面价值减去未来期间全额扣除的金额，即计税基础为零。企业根据实际情况和职工福利计划确认应付职工薪酬（职工福利），与税法规定的职工福利费开支范围若不一致，企业应按税法的规定进行纳税调整。2006年月12月31日除了外商投资企业依法从净利润提取的职工福利及奖励基金外的应付福利费账面结余分两种情况进行处理，职工福利费账面余额为赤字的，可以转入2007年年初未分配利润处理，这样可能造成年初未分配利润出现负数，企业可以依次以任意公积金和法定公积金弥补，如果还有不足弥补的部分，则以2007年及其以后年度实现的净利润继续弥补。如果剩余部分为结余的，企业可继续按照旧准则有规定使用，等着部分结余使用完毕后，再按照2006年新修订的后的《企业财务通则》执行。应付福利费账面结余为赤字的，系以前年度职工福利费支出现超支，超支部分不允许计入成本、费用，税前不得扣除。2006年12月31日应付福利费账面结余是企业按照职工工资总额计提，是企业获得的免税用于职工福利支出的一种权利，也是企业对职工集体福利的一种负债。2007年度企业职工福利费支出优先在应付福利费结余中列支，不足的部分计入当期的成本费用。以后年度职工福利费支出超过计税标准的部分，无法在应付福利费余额中列支，超支的部分只能进行纳税调整。
2. 2007年度应付职工福利费支出的相关纳税调整。2007年度职工福利费除在应付职工福利费期初余额中列支外，超过部分在成本、费用中据实列支，纳税人的职工福利费按照计税工资总额的14%计算扣除，如果2007年度实际发生的职工福利费超过计税工资的14%的部分，期初应付福利费有余额，且大于超支的福利费支出，不需要纳税调整；如果2007年度实际发生的职工福利费没有超过计税工资的14%的部分，节余的部分能否在2008年度继续使用，不执行《企业财务通则》的企业仍按工资总额的14%计提职工福利费，当年实际发生的职工福利费没有超过计税工资总额的14%，节余的部分继续增加“应付福利费”科目的余额，余额还可以带到下一年度使用。
3. 2008年度职工福利费支出的相关纳税调整。2008年度企业一律按《企业所得税实施条例》规定职工福利费支出是按职工工资总额的14%内据实列支，与《企业所得税暂行条例》按计税工资的14%比例扣除法，明显不同。
例如：北京某高科技有限责任公司是2005年新成立的研究电子科技的内资企业，一下简称A公司。A企业实行计税工资的税前扣除方式。2005年A企业计税工资600万元，会计上实际计提福利费120万元，实际使用40万元；2006年A企业计税工资700万元，会计上实际计提福利费130万元，计提福利费130万元，实际使用60万元；2007年A企业计税工资为800万元，没有计提职工福利费，全年实际使用福利费100万元。2008年A企业使用福利费110万元，2008年A企业的工资总额为800万元。2005年度纳税调增金额为36万元，2006年度纳税调增金额为32万元。2007年企业税前可扣除的金额为112万元，企业应在相应附表中纳税调减112万元。2008年初税法上确认的“应付福利费”的余额为： 94万元,不同于会计上的账面余额50万元。2008年税法上应确认的进入成本费用中职工福利费为16万元，而会计上进入成本费用中职工福利费为60万元，2008年末，企业会计账上应付职工福利费为0万元，另外直接在成本费用中列支的职工福利费为60万元，应做纳税调增44万元。
参考文献：
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［2］吕爱华. 职工福利费的会计和税务处理［J］. 职业技术, 2008,(07)
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［4］彭启发, 刘绍军. 论会计“决策有用”目标在实务中的应用［J］. 重庆社会科学, 2005,(05)
［5］李宁, 王震洋. 关于经理股票期权会计若干问题的思考［J］. 江西金融职工大学学报, 2005,(04)
进入21世纪之后，当一些欧洲国家尤其是北欧瑞典等国家的福利制度弊病迭出时，[1]后发展中的国家却在为福利与社会安全制度的如何构建劳神不已。在中国，与福利制度有关联的“福利权”、“福利国家”和“行政法的任务”等关键词不断地呈现在学者的论著、政府的工作报告甚至大众媒体之中，在相当程度上成了当下社会主流话语之一。南京大学法学院副教授胡敏洁博士的《福利权研究》（法律出版社2008年版）“以其敏锐的问题意识、独特的学术领悟力以及绵密的叙述论证，从福利权的界定、中美两国福利权发展的历史流脉与现实状况、福利权的法理基础乃至福利权的司法保障等方面，作出了颇为系统而又精细的分析，是国内公法学界第一部关于福利权的全景式研究专论。”[2]这本专著可以被看作当下公法学界对中国“福利国家”的形成与发展之客观需求而作出回应的精致雅作。
《福利权研究》以中美福利权发展的历史背景为切入点，阐述了福利权在世界范围的民营化发展趋势，同时，它又将研究的视角切换到福利权的理论基础，在西方法理文库中精心撷取了罗尔斯的“分配正义”和德沃金的“资源平等”之理论，作为解释英美法系国家福利权的法理基础，而将“人性尊严”之宪法规范解释为大陆法系国家中福利权的法理渊源。在完成这两项基础研究作业之后，该书开始了“福利权的法律性质辨析”，并以此部分的论证作为阐述“福利权的司法保障”的逻辑前提，两者一并构成了该书的核心。最后，该书的论理进路又返回到中国当下的法律架构之中，论证了中国福利权法律保障的“可能路径”。全书结构合理、层次分明、逻辑缜密、结论可信。
当然，我们也清楚地看到，该书“并不试图急迫地对这一问题作出某种解释抑或结论，仅能以‘福利权’这一宪法命题出发，通过宪法学中关于此主题的讨论和研究，从中考察这样的命题，即‘福利权’是否为宪法权利抑或是否可以获得司法审查，这在多大程度上会对福利行政以及社会保障政策的形成产生影响。或许在这样的分析过程中，从中可以发现某些答案。”[3]那么，这些答案是什么呢？
二、作为人权的福利权
在“国家尊重和保障人权”写入我国宪法之后，[4]人权开始成为了流行的政治话语之一。基于国情的特殊性、差异性和复杂性，与生存、发展相关联的人权构成了我国人权保障的核心。比如新近国家的《国家人权行动计划》(2009-2010年）称：国家将“继续采取有效措施，促进城乡居民特别是中低收入居民收入的逐步增长，完善最低生活保障等制度，努力维护城乡居民获得基本生活水准的权利。”“完善和落实基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度和社会救助制度，提高社会保障水平。”“初步建立覆盖全国城乡居民的基本医疗卫生制度框架，使中国进入实施全民基本卫生保健国家行列。”[5]以这样的人权发展战略来推动中国的人权事业发展，基本上符合世界范围内后发展中国家人权保障的基本理路，也与中国当下的基本国情相一致。
《福利权研究》以世界范围内的主要国家人权发展史为叙事背景，简略但又不失为清晰地描述了作为人权的福利权之发展脉胳。作为人权的福利权在西方各国都得到了恰当的定位，成为人权中不可缺损的内容之一，但各国在福利权发展过程中的具体路径、方式甚至策略上存在着差异性；而不同国家由于文化传统、法律制度等差异性，在人权发展的政策上也具有不一致性。正如作者所说：“在这样的背景下，似乎各国都开始承认某种包涵福利权在内的社会经济权利。但实际上，缘于各种因素，各国在对待福利国家和福利权的态度上并不一致。尽管，在面临福利国家的发展和挑战时，各国均存在着类似的对于福利权利抑或社会权利的关注。”[6]承认人权发展路径的差异性，不会导致一个国家基于这样差异性而否定人权的正性，相反，基于这种差异性而设计出来的人权发展策略，可能更有助于该国人权的实现。在这一点上，中国的人权发展策略上的选择可能就是一个例证。显然，作者已经非常敏锐地意识到了这个问题：“一方面，本土问题意识在不得不借助西学概念来表达时，本土问题与西学概念在西方所对应的问题之间发生了微妙的偏离，另一方面，研究西学的时候自觉不自觉地把西学所要解决的西方的问题当成了我们自己的当下要解决的问题。”[7]这种方法论上的错误应尽可能避免。
在中国，尽管迟至上世纪90年代初，“人权”才作为一个正确的政治话语出现在公共言论中，但有关福利权的思想在中国却有着较为久远的历史。中国传统的民间“济贫”思想和活动，与现代社会中的“早期福利思想的萌芽”之间的关联性，多少也印证了在没有“人权”的话语背景下，福利权在中国的客观存在之事实。1949年后，我国宪法中的“物质帮助权”将福利权的主体限定在“年老、疾病、丧失劳动能力”，作为特殊群体的人权，[8]作为福利给付的对象，老、弱、病、残固然是“一个都不能少”，但在作为人权之福利权的指引下，福利给付对象应扩展到全体公民。[9]这种福利给付对象的不同，多少可以透析出福利权的性质从早期对弱势群体的“慈济”到现代“全民福利”的变动轨迹。当然，对“弱势群体”的福利关照并不因为“全民福利”而疏淡，毋宁说它是“全民福利”中的一个重要组成部分，不可阙如。但是，福利权决不是“权利人”可以躺在上面睡觉的正当理由。“借用前总统克林顿当时的话语，这一改革的目的是恢复美国福利制度原来的宗旨：提供第二次就业机会，而不是将其作为一种生活方式。”[10]准有这样的认识与定位，作为人权之福利权才具有它存在的真正价值。
三、福利国家中的现代行政法
作为宪法意义上的福利权需要借助行政法的具体化，福利权才有可能成为个人可实际享有的权利。自20世纪初始，自由经济发展所产生的弊病引发了国家行政任务的巨大变迁，福利国家逐渐形成。“这种由国家向个人提供福利的思想已经成为现代国家发展的理念，成为一个国家政治、经济和文化发展的重要前提。”[11]《福利权研究》也在福利国家的制度架构内，展开论及了与现代行政法相关的问题。
福利国家基于“父爱主义”对个人作出强制性措施是否具有合法性，是现代行政法关注的主要问题之一。如对个人实施强制保险、强制检查等引起的合法性争议，已有相关国家的立法例。[12]如在德国历史上，“18世纪80年代，俾斯麦进行了一系列改革，引入了强制性疾病、事故、老龄和伤残保险，分别在1882年、1884年、1889年立法。……在英国本国，一个友好的评论家在1809年观察到，‘俾斯麦已经找到了社会邪恶的根源所在，他热情洋溢地宣称，政府的首要职责是关注弱势成员的福利’。”[13]正如有学者所说，福利国家“从社会福利措施的演变来观察，其基本理念由早期的防治贫民暴动、维持社会治安，经由工业化、社会解构之后以避免社会问题为目标而由国家承担起社会照顾的责任，演变到以法定强制保险来保护国民免于一般性的生活风险（生老病死等），在此庞大的社会安全机制之后的基本理念已有数度巨大的变迁。”[14]这种福利国家的思想与行动，已为现代行政法所关注并吸纳，成为现代行政法转型的一种社会动力，从而塑就“行政给付理论”。“所谓给付行政，又可称为服务行政或福利行政，系指提供人民给付、服务或给与其他利益的行政作用。”[15]在给付行政之下，“行政法之任务不再限于消极保障人民不受国家过度侵害之自由，而在于要求国家必须以公平、均富、和谐、克服困境为新的行政理念，积极提供各阶层人民生活工作上之照顾，国家从而不再是夜警，而是各项给付之主体。”[16]所以，“福利国家之行政法，既以提供国家之生存给养与提供福祉为要职，由此，国民方面享有要求国家照顾安全之权利意志，可产生反射利益。换言之，福利国家时代很多以前被认为是反射利益的问题，均已成为具体的主观之权利而得在法律上主张。”[17]
由于传统行政法主要通过干预行政的方式调节社会关系，这种法律手段难以有效调节福利权引起的社会关系，因此，现代行政法必须纳“给付行政”入于自己的理论体系之中；同时，福利行政的成长在相当程度上也促进了政府活动的多样化，也促使现代行政法体系的不断自我革新。如，福利民营化的发展构成了福利国家行政法中的一个亮点，成为现代行政法不能忽视的一个国家行政现象。“在现代行政国家中，福利行政日益发挥着较为重要的生存照顾作用。为了更富效率地实现公共服务目标并减少财政负担，原有的福利项目被不断民营化，许多原有的政府职能转而由私人机构承担，以私法手段实现目标的措施日益增加。而行政行为的方式选择亦呈现出多样化趋势，例如，借助一定的契约方式、引入招标投标程序等。整体上，福利行政领域正在出现一种放松规制的现象，政府作用和职能似乎开始弱化。”[18]所以，作者明确表示：“本文试图论证这样一个重要的观点，即尽管对福利权的宪法地位抑或性质有着不同的观点，但这不意味着福利国家的发展，抑或福利行政的过程因此会受到明显影响。因此，在此基础之上，某种较为现实的路径正是通过福利行政过程中福利权的保障展开的。”[19]
四、福利权的保障
凡没有保障的权利不是“权利”。福利权作为一项个人的具体权利，同样需要匹配相应的制度加以保障，它才能成为个人所能享有的法定权利。“传统的权利主要关注的是如何避免来自国家或他人的侵犯，更多关注的是‘过程’中的保障；而福利权更多关注‘结果’，这种结果上至少为最低生活水平的保障。”[20]相对于具有消极意义的自由权，福利权是一种积极的权利，它需要国家通过积极的作为方可保障个人的福利权得以实现。“这种作为积极权利的福利权，一方面，要求政府积极地提供一定的医疗保障、住房、福利津贴等，而另一方面，在很多国家，也被作为一种国家的政策和立法义务而存在。”[21]作者作这样的定位应该说是相当正确的。但是，由于福利权本身所具有的特殊性，在福利权的保障方式上并非没有不同的意见与路径。如福利权“在日本的学说中，表现为‘抽象权利说’，这意味着国民不具有要求具体生活保障的权利，在没有实现相关具体立法的情况下，不能通过诉讼主张权利，也就是说在存在有关生存权具体立法的情况中，可以通过法的解释，向法院主张生存权的法律效力。”[22]而在美国，“法院在受理福利案件中往往处于审慎的态度之中。大体上，法院从两种路径出发，对福利权加以保障。第一，通过将福利权承认为一种‘新财产权’，进而使其获得正当程序的保障。第二，对福利案件适用宪法平等保护条款的规定。”[23]这种差异性的存在均不是以否定福利权通过法院保障之适当性为前提，而只是不同国家基于学说不同而在制度上所表现出来的一种差异性罢了。
在《福利权研究》中，我们可以看到作者在福利权的保障方面着墨颇浓。其中，通过“民营化”的方式保障福利权的实现也是作者重要思想之一。作者指出：“在现代行政国家中，由于福利行政日益发挥着较为重要的生存照顾作用。为了更富效率地实现公共服务目标并减少财政负担，原有的福利项目被不断予以民营化，许多原有的政府职能转而由私人机构来承担，以私法手段实现目标的措施日益增加。”[24]这样的认识我认为是比较到位的，不过，我们也应当关切“民营化”之路在福利权的保障的理路中，它究竟当置于何种法律地位。这是一个尚需要作进一步论证的问题。因为，国家义务或者责任的转移不得损及权利人的权利及其实现，否则，这种“转移”的正当性将可能受到质疑。
与政治权利相比，经济社会权利的优先保障，构成了我国过去60年尤其是30年之间法制建设的一个主基调。这种现象出现的原因在很大程度上可以解释为我国体制的脆弱性，它可能因无法承受公民行使政治权利可能产出的冲击力。我以为，更为深层次的原因可能是我们基于历史教训而产生的对政治稳定的强烈诉求，压倒了政治权利在民主体制中的基本价值。基于这样的认识思路，我以为当下福利权的实现除了国家财政的因素外，可以说是没有任何重大的制度与观念上的障碍。在我国，“尽管宪法规范的内容和方式有所不同，但是，无论是何种规定，都对国家保障福利权益抑或生存权的义务做了强调。这是因为，此类权利本身就是一种要求国家积极作为的权利，更需通过国家义务的履行而实现。”[25]如果这个命题得以成立，则需要国家改变原有的社会形象，以“服务者”而不是完全是“干预者”的身份介入于它与个人之间的关系，为个人提供减少、消除生存与发展的危机。正如毛雷尔所说：“为了保证社会公平、保持或者促进经济结构的繁荣，国家还必须对社会和经济进行全面的干预。……‘排除危险’仍然是国家的法定的和不可变更的任务，但该任务通过社会、经济、文化等领域的供应、给付和补贴等任务而得到补充。”[26]
当然，在一个没有多少“服务政府”传统的国家中讨论福利权的保障问题，在某种程度上它是一个涉及从观念到制度变革的系统工程，不可能毕其功于一役。作者显然也清楚地意识到了这一点：“‘福利权’的实现一方面需要社会公正理念的支持，而另一方面需要在保障经济自由中寻找恰当的平衡点。因此，对于福利权的保障而言，将不仅是司法层面的，其相当程度上也依托于社会政策和制度层面的架构。’，[27]所以，对于福利权的保障问题，我们既需要在观念层面上达成最大限度的某种共识，也需要在制度层面上不断地加以改进，期待人人可以共享事关生存与发展的福利权。
五、结语
作为当下政治话语的“以人为本”如何实现与福利国家中“福利权”之间的对接，的确是我们在读完《福利权研究》之后需要进一步思考的问题之一。在这里，我们可能会遇到中西法律文化碰撞所发生的冲击力，此时以不排斥且也不照单全收西方国家的“人权”清单，可能不失为是一种最优的策略。所以，如何在这样的策略下实现观念恰当的转换，可能是我们首要的一项“未完成的任务”。而在操作层面上，作为人权的福利权之实现，依照其他国家的经验，它的确需要公共财政的支持以及司法程序的保障，但是，国家层面上宏观性的制度变革也并不是一个次要的问题，在很大程度上我以为后者可能更具有决定性。在这个意义上，作为宪法具体化的现代行政法必须作出回应，并以积极的姿态将个人福利权的实现纳入现代行政法的体系之中，以达成个人福利权的实现。
注释：
[1]这种弊病集中于“这种个人自我责任的淡化以及对法定福利给付机构的过度依赖成为每个社会福利体系所必须面临的难题。”蔡维音：《社会国之法理基础》，台湾正典文化有限公司2001年版，第100页。
[2]浙江大学光华法学院林来梵教授之评语，载于胡敏洁：《福利权研究》封底，法律出版社2008年版。
[3]胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第13页。
[4]《中华人民共和国宪法修正案》(2004年）第24条。
[5]2009年4月13日，国务院新闻办公室《国家人权行动计划》(2009-2010年）。
[6]胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第57页。
[7]强世功：《立法者的法理学》，三联书店2007年版，第31页。
[8]《中华人民共和国宪法》第45条。
[9]如陕西省神木县实施全民免费医疗制度，多少也预示了中国福利权发展的一个基本方向。载新浪网http:/o/2009-05-31/061615707920s.shtml。最后访问时间：2009年5月31日。
[10]胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第24页。
[11]章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第5页。
[12]如德国1953年制定《联邦行政强制执行法》、日本1948年制定《行政代执行法》和中国台湾地区2000年修正公布“行政执行法”等。
[13]［英]阿萨·布里格斯：《历史视野中的福利国家》，丁开勇译，载丁开杰等选编：《后福利国家》，上海三联书店2004年版，第5页。
[14]蔡维音：《社会国之法理基础》，台湾正典文化有限公司2001年版，第62页。
[15]翁岳生：《行政的概念与种类》，载翁岳生编：《行政法》（上），台湾元照出版公司2006年版，第23页。
[16]黄锦堂：《行政法的发生与发展》，载翁岳生编：《行政法》（上），台湾元照出版公司2006年版，第43页。
[17]王和雄：《论行政不作为之权利保障》，台湾三民书局1994年版，第45页。
[18]胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第39页。
[19]胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第14页。
[20]胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第6页。
[21]胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第66页。
[22]胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第94页。
[23]胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第97-98页。
[24]胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第39页。
[25]胡敏洁：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第31页。
[26]〔德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第17页。
一热一冷，福利遭遇冰火两重天
最近有几则消息，都是事关福利的。一是2012年12月由中华全国总工会直属的中国工运研究所、平安养老保险股份有限公司、零点研究咨询集团在北京《中国企业员工福利保障指数调研报告》；二是《望东方周刊》2013年首期以《中国企业福利全解析》为封面文章；三是2012年8月各大媒体大幅报道Google的员工死亡福利。还有一个现象，即过年过节总有不少人在网上晒福利。所有这些都充分表明，员工福利已经成了大家持续关注的一个热门话题。
但作为福利提供者的企业却并没有被这份热情所感染，受传统计划经济的影响，福利在中国存在两大误区：一是对福利的内涵缺乏正确认知，福利就是过年过节发物资和保险的代名词；二是对福利功能的理解存在偏差，认为福利是平均主义大锅饭，在充分竞争的市场经济下强调效率和效益的企业里，福利能不搞就不搞。
在员工和企业对待福利一热一冷的态度差异中折射出两个矛盾：一是员工对福利的重视与企业对福利边缘化之间的矛盾；二是员工对福利多元化的偏爱和企业对福利简单化之间的矛盾。
员工：福利不仅是利益，更是态度和情感
当被问及对货币薪酬的满意程度时，十之八九的人认为自己所得低于付出，可能乘机还要发一通牢骚，但是当被问及福利时，所在企业福利好的会面露喜色如数家珍，认为不好的也只是一言带过。这意味着，福利就像奢侈品，不是非满足不可的刚性需求，一旦满足就可以带来巨大的边际效用。这源于员工对工资和福利定位的差异。在员工眼里，工资有着相对客观的决定机制，如能力、职位、绩效和行业等，但福利的决定因素只有一个，那就是企业对员工的态度，它更多的体现的是一种人文关怀，传递的是企业或者老板对员工的重视和关心程度。比如海底捞为出身农村、受教育不多、原本属于社会底层的服务员提供诸如子女寄宿学校、丰厚的嫁妆、养老费、保姆等福利，无一不传递“像伺候顾客那样伺候员工”的理念，这些福利为员工营造了一个“草根乌托邦”，博得了员工的信任和超额回报――把海底捞当成自己的家。探寻这一定位背后的原因，我们发现可归结于中国的人情文化：在员工心中，企业并非只是一个赚钱的地方，而是寄予了更多情感上的期望，希望能从公司得到家的温暖和关怀，福利便是体现公司对员工关怀的重要方式。从这个角度讲，福利关乎的不仅是利益，更是态度和情感。员工对福利多样性的偏爱，源于需求的多样性。对那些早已摆脱生存压力的优秀员工而言，工作早已不只是谋生手段，而是满足自身交往、尊重和自我实现的平台。在这样的背景下，仍走传统老路即一味诉诸于工资奖金，显然已行不通。
企业：福利是员工激励体系中不可或缺的重要一环
纵览薪酬发展的历程，其实就是福利的内涵越来越丰富、形式越来越多彩的过程。从计件工资即你做了多少事我给你多少钱这种冰冷的直接交易，到计时工资即你上一个月班我给你多少钱这种略带人文色彩的直接交易，到发展为包括薪资、福利（狭义）、学习与成长、工作体验在内的以人为本的整体薪酬，其间变化最大和最多的是福利。这种变化背后有两个原因，一是随着生活水平的提高，人们精神层面的需求越来越占据主导，而精神层面的需求，特别是在工作中的精神层面的需求，是很难用工资奖金满足的；二是好的福利体系能帮助企业提升产出和降低成本，具体实现机制参见图1。
树立大福利观，把福利管起来
关键词:福利费;工资;扣除
职工福利费是中国职工薪酬体系中的关键环节,也是维护正常的收入分配秩序,保护国家、股东、企业和职工合法权益的有效保障。2009年,国家税务总局和财政部相继出台了《关于企业工资薪金及职工福利费扣除问题的通知》和《关于加强职工福利费财务管理的通知》,表明了职工福利费在企业管理工作的重要作用。有鉴于此,研究职工福利费税前扣除的财税差异,具备相当的理论意义与实践价值。
一、职工福利费计算基数的确定
《中华人民共和国企业所得税实施条例》第40条规定,“企业发生的职工福利费支出,不超过工资薪金总额14%的部分,准予扣除。”2008年新税法实施后,按年度实际发生的福利费为准与税法规定限额比较,进行税前扣除。低于14%按实际扣除,高于14%的部分,汇算清缴时要进行纳税调整。在企业所得税汇算清缴中,应注意下列问题:工资薪金总额的确定,职工福利费支出的确定以及以前年度福利费有结余的情况如何处理。但由于影响福利费的规定有《财务通则》、《企业会计准则》、税收法规等,需要结合实际情形来判定。
企业发生的合理的工资薪金支出,是指企业每一纳税年度支付给在本企业任职或者受雇的员工的所有现金形式或者非现金形式的劳动报酬,包括基本工资、奖金、津贴、补贴、年终加薪、加班工资以及与员工任职或者受雇有关的其他支出。《关于企业工资薪金及职工福利费扣除问题的通知》(国税函[2009]3号)强调“合理工资薪金”,是指企业按照股东大会、董事会、薪酬委员会或相关管理机构制定的工资薪金制度规定实际发放给员工的工资薪金。税务机关在对工资薪金进行合理性确认时,可按以下原则掌握:企业制定了较为规范的员工工资薪金制度;企业所制定的工资薪金制度符合行业及地区水平;企业在一定时期所发放的工资薪金是相对固定的,工资薪金的调整是有序进行的;企业对实际发放的工资薪金,已依法履行了代扣代缴个人所得税义务;有关工资薪金的安排,不以减少或逃避税款为目的。
二、关于工资薪金的延伸理解
1.接近于收付实现制的扣除口径。准确的计算工资薪金总额是确定纳税期内职工福利费扣除限额的关键。工资薪金若能于当年度企业所得税前扣除,应为当年度实际发放的工资薪金。这是有别于实施条例强调的权责发生制普遍原则的,这是征管中税务机关的一种管理上的变通操作,相当于收付实现制,由此会造成纳税人资金时间价值的损失(税款的时间性差异)。
企业所得税法对于税前可列支的工资薪金支出,是实际发放的金额。但对于当年度发放的2008年(不含)之前的计税工资余额,不予认可为当期工资薪金,而对于之前计提的工效挂钩工资,所属年纳税调增,则2008年及之后发放的,则允许税前扣除。国有企业,超过政府有关部门给予的限额发放数额,不得税前扣除。据了解,关于工资薪金,应会区分国有控股与非国有控股,进而区分高管与普通员工来评价合理性支出的标准。如以当地平均职工工资的倍数来确定。
2.职工身份的界定。只有为职工发放的工资薪金才允许作为工资薪金扣除统计范围,如为派遣员工发放的工资薪金,则不能税前扣除。虽然在实质扣除的标准上比较明确,但是对于工资薪金对应的员工身份,各地却有着不尽相同的认定方式。如有的地方特别强调劳动合同与社会保险的缴纳,诚然对于员工合法利益的保护如此规定有着积极的意义,但是对于目前中国企业的用工状况来看,社会保险的缴纳并未尽完善,教条的适用此条款,我们认为这不是税务机关就可以改变的现状。不过对于纳税人来讲,关注当地工资薪金中对于员工身份的界定,是非常有必要的。由于内资企业大多原来适用计税工资办法,执行新税法之后,作为职工福利费基数的税前扣除的工资薪金总额,将更加有利于纳税人。 三、职工福利费核算内容解析
1.福利费原则性扣除理解。对于职工福利费的使用范围,之前依据财务制度与企业所得税税前扣除办法规定,对此有过相关的约定的使用范围,实务当中也存在着模糊的现象存在。而且还存在补充医疗、养老等从应付福利费过渡使用而实际又能税前扣除的情形。职工福利费按当年度税前扣除的工资薪金总额的14%,且实际发生的准予税前列支。但在税法上,2008年(不含)之前计提尚未使用的职工福利费,应先使用余额,之后实际发生的才允许列为当年度的实际发生的职工福利费。不过职工福利费最难以确认的是福利费的统计范围如何把握,目前各地税务机关理解的标准差异较多,这需要充分了解当地的政策解释。
2.福利费扣除核算分析。企业发生的职工福利费,应该单独设置账册,进行准确核算。没有单独设置账册准确核算的,税务机关应责令企业在规定的期限内进行改正。逾期仍未改正的,税务机关可对企业发生的职工福利费进行合理的核定。执行新会计准则的企业,本年度发生的职工福利费支出应当是“应付职工薪酬”科目下的“职工福利”和“非货币性福利”以及符合上述福利费范围未列入福利费科目的其他支出的合计数。实务中应分析企业实行的政策,如果作为工资薪金并发放,税前扣除没有问题,但员工必须承担个人所得税,这种情形下可增加职工福利费的基数。相反如果作为职工福利费,税前扣除并不要求以缴纳个税作为税前扣除的条件。从财企[2009]242号文件中,可以看出是倾向于工资薪金口径来判断的,但税务机关尚未对此明确。
3.以前年度福利费结余处理方式。《国家税务总局关于做好2007年度企业所得税汇算清缴工作的补充通知》(国税函[2008]264号)规定,“2007年度的企业职工福利费,仍按计税工资总额的14%计算扣除,未实际使用的部分,应累计计入职工福利费余额。2008年及以后年度发生的职工福利费,应先冲减以前年度累计计提但尚未实际使用的职工福利费余额,不足部分按新企业所得税法规定扣除。”就我们的理解,职工福利费余额有报表上的余额与税务上的余额两种情形,就企业所得税来讲,应采用税务上的余额来冲减。税法仅对按14%计提减去全部使用后的金额,来计算是否存在余额。但应注意2007年纳税人仍可以按税法规定仍计提的14%部分同样包含在内。税收余额与会计余额的差异表现在,会计余额可能有所属年度纳税形成的余额,而税收余额仅指旧法下按14%计提形成的余额,可能有以下三种情况:第一,结余额非常大,当年实际发生数小于税收结余数。则用余额来支付当年的发生额,如果会计账面已经列入2008年费用科目要进行纳税调增。第二,实际发生数大于结余数,但冲抵后未超过按当年工资薪金总额的14%计算的数额。不用做纳税调整。第三,实际发生数大于结余数,且冲抵后余额仍大于按当年工资薪金总额的14%计算的数额,仅就超过部分做纳税调增即可。即若企业2007年年末应付福利费有税收余额,那么2008年汇算清缴时,应将实际发生的职工福利费先冲减尚未使用完的福利费余额,如果尚有余额,则留到下年继续冲减;如果不足冲抵,则不足部分与工资薪金总额的14%比较,进行调整。 四、不同财务制度下福利费结余的处理方式思考
根据财政部下发的《关于企业新旧财务制度衔接有关问题的通知》(财企[2008]34号,企业将不再执行《关于实施修订后的〈企业财务通则〉有关问题的通知》(财企[2007]48号)如下规定,“截至2006年12月31日,应付福利费账面为结余的,继续按照原有规定使用,待结余使用完毕后,再按照修订后的《企业财务通则》执行。”按照[2008]34号新规定:《企业财务通则》施行以前提取的应付福利费有结余的,符合规定的补充养老保险应当先从应付福利费中列支。《实施条例》规定,符合规定的补充养老保险可以在税前扣除,且不属于福利费范畴,因此,如果企业按照上述规定用补充养老保险冲抵以前结余的应付福利费,所得税汇算清缴时可以调整此部分用掉的福利费余额,这对于本年度福利费实际支出较大超过税法规定的企业,会有一定的税前扣除效果。对于上市公司以前年度的应付福利费余额在首次执行日的会计处理,根据《企业会计准则第38号——首次执行企业会计准则》应用指南的有关规定,首次执行日企业的职工福利费余额,应当全部转入应付职工薪酬(职工福利)。首次执行日后第一个会计期间,按照《企业会计准则第9号——职工薪酬》规定,根据企业实际情况和职工福利计划确认应付职工薪酬(职工福利),该项金额与原转入的应付职工薪酬(职工福利)之间的差额调整管理费用。即对于执行新会计准则的企业而言,“该项金额与原转入的应付职工薪酬(职工福利)之间的差额”,如果要求执行新《企业会计准则》的企业将冲减管理费用的应付福利费余额计入应纳税所得额而不作纳税调减,对于这些企业也是不公平的。 总之,目前关于职工福利费的统计口径由于存在财政部门与税务部门的不同理解与规范,由此给纳税人带来管理上的混乱,也带来税收调整的成本,这些都将影响纳税调整与汇算清缴的管理成本,也不利执法部门的统一。建议财税部门对此进行统一,而并不是一定要为纳税人节约税收成本才是纳税人最迫切要求的。
参考文献:
[1]刘志耕.职工福利费四大涉税问题剖析[J].中国注册会计师,2011,(2):111-113.
关键词：适度普惠 演变 福利多元化
福利制度的建立及完善，需要公共财政的大力支持。《中国发展报告08/09》提出，到2020年构建一个全民共享的福利体系，这无疑是对我国公共财政支持能力的一个严峻考验。为更好的满足人们的福利需求，我们需要走一条多元的福利供给的道路。福利的供给模式随着经济社会的发展，经历了一元到多元的过程。了解福利多元模式的发展脉络对构建我国的福利体系大有裨益。
一、西方福利多元化的的发展历程
二战后，西方资本主义国家纷纷建立起福利国家，政府提供从摇篮到坟墓的公共福利，促进了经济社会的发展。20世纪60年代至70年代中期，西方资本主义国家经济持续繁荣，国家不断扩大福利计划，开支不断增大，但是从20世纪70年代中后期，石油危机标志着战后经济发展的黄金时代的终结。没有了经济发展的支持，政府提供的高福利逐渐成为财政的严重负担，“政府失灵”和福利国家的危机给了凯恩斯-贝弗里奇模式以致命一击。福利多元主义即是在这种情况下萌芽，并逐渐发展并为各国政府所采用。
（一）福利供给的二元模式
由于单靠政府无法满足社会对福利多方面的需要，而且政府也越来越无法承担高昂的社会福利费用，加之政府在福利分配中的低效，使得市场的参与成为必然。这就形成了一个简单的由政府和市场组成的二元福利供给模式。
（二）福利供给的三元模式
罗斯(Rose,1986)在《相同的目标、不同的角色―国家对福利多元组合的贡献》一书中将社会总福利分为国家、市场、家庭三部分。用公式表示为：
TWS=H+M+S
TWS 是社会总福利，H是家庭提供的福利，M是市场提供的福利，S是国家提供的福利。
国家是最主要的福利生产者，在福利多元化中，国家的作用仍然处于最重要的地位；市场也是福利的来源之一，无论是个人还是家庭都要从市场中购买福利；家庭的作用毋庸置疑，在历史的发展中家庭一直都是福利的基本提供者。
（三）福利供给的四元模式
并不是所用学者都认同福利三元模式，伊瓦思（Eves，1996）后来又将福利三角的范围扩大到了四元：市场、国家、社区和民间组织并且特别强调了民间社会在社会福利中的特殊作用：它能将私人利益和公共利益在不同的层次整合。伊瓦思注意到了民间社会资本对于公共福利的重要作用，并且用社区替代家庭对福利供给进行分析，更加强调了福利供给的社会职责。
（四）福利供给的五元模式
克雷斯・纽伯格（Chris Neubourg）在四元模式的基础上又加了一个会员组织。这里的会员组织主要指商会、工会、、合伙公司等。由于在会员组织中，人们有更大的自由选择加入或退出，也更少的受制于市场（价格机制）的约束，所以将会员组织独立于民间组织和市场单独分析更加有意义。
虽然在类社会福利中，依靠简单一角的情况是存在的，如儿童的基本需要单靠家庭就可以解决，而个人的市场行为似乎只依赖于市场，但这并不说在一方起作用的时候其他因素缺位。重视福利五边形即是强调用五边形进行决策比单边更加合理。就如上面两个例子，其他因素也起着不容忽视的作用：政府的干预、调整与监督，是保证个人行为的基础；在依赖家庭的儿童中，也要受到政府和其他组织的帮助（如教育）。因此，福利五边形的本质是社会性的，要解决个人的福利问题，依靠的是五元的有机组合，即福利的五边形应该为内部相互连接的五角星的形状。
福利的多元模式，减轻了财政负担，缓解了政府的压力，加大了社会对福利的支持力度，同时满足了人们多方面的福利需求。西方国家福利供给模式由一元到多元的转变，是经济社会发展的结果。我国福利体系同样随着我国的经济社会发展经历了一个演变的过程。
二、我国社会福利的发展历程
新中国成立以来，我国的社会福利体系主要分为三个不同的时期。
（一）1949年至20世纪70年代，基于公平的社会福利阶段
新中国成立后，我国逐渐建立了以生产资料公有制为基础的社会主义制度。在社会主义意识形态的支配下，虽然城乡之间存在着普遍的差异，但在该阶段，社会福利的目标是人人都获得基本保障。
（二）改革开放到20世纪末，基于发展的社会福利阶段
1978年，改革开放拉开了我国社会发展变革的序幕，我国政府选择了基于中国国情的社会主义市场经济发展模式。在以发展为导向的市场化变革进程中，社会政策特别是传统的社会福利制度被看成是阻碍经济发展的重要因素，如何让经济发展，摆脱社会福利的“拖累”，特别是让国有企业卸下沉重的包袱，提高生产效率，成为该阶段社会政策的重要目标。
（三）21世纪以来，构建普惠性的社会福利阶段
改革开放20多年来，我国经济迅速发展，综合国力不断增强，但是，紧盯GDP的发展模式，使我国的社会发展严重滞后，社会问题层出不穷，影响了我国社会稳定和改革的进一步深入。为此，我国政府提出了发展以改善民生为导向适度普惠型的社会福利制度。
上述的三个阶段，既是我国的福利制度自身完善的过程，也是我国福利体系不断适应经济发展的结果。从本质上讲，我国福利制度的改革既是从计划经济时期的平等的、以身份为基础的职工福利，演变为市场经济模式下的强调业绩和贡献的“工作福利”。
三、结语
福利的供给模式由一元走向多元，是经济社会发展的需要，也是各国政府为了减轻财政负担所采取的必要举措。西方福利的供给模式为我国新型福利制度的构建提供了经验与模板，也值得我们学习与借鉴。在新形势下，要构建一个“全民共享的福利制度”需要我国财政的大力支持，但是我国公共财政支持能力的羸弱，以及人们对福利的巨大需求，决定了我国要走福利多元模式的道路。福利的多元化转变更是一种福利理念的转变，意味着社会、个人、家庭对于福利供给更大责任，在构建福利多元化的制度时，要充分发挥社会在筹集社会资金、组织社会资源、提高服务质量、完善服务项目、规范服务行为等方面的积极作用，只有通过福利的各个主体之间相互分配与合作，才能更好的解决个人的福利需求问题。
参考文献：
[1]熊跃根中国福利体制建构与发展的社会基础：一种比较的观点[J] 经济与社会体制比较 2010年第5期
[2] 高鉴国 黄智雄 社会福利研究 第一辑 [M] 中国社会出版社 2009年6月
[3] 彭华民 西方社会福利理论前沿-论国家、社会、体制与政策 [M] 中国社会出版社 2009年7月
[4]黄晨熹 社会福利 [M] 格致出版社 2009年6月
[5]尼尔・吉尔伯特 社会福利的目标定位―全球发展趋势与展望 [M] 中国劳动社会保障出版社 2004年8月
关键词：农村老年福利；政府福利责任；基层福利递送
中图分类号：D669.7 文献标识码：A
DOI：10.3969/j.issn.1009-3729.2017.01.011
文章编号：1009-3729（2017）01-0085-07
一、研究综述
西方关于福利态度的研究主要聚焦两大方面。其一，是对不同福利体制国家公众福利态度的比较研究。例如，Sipetean[1]通过研究发现，欧盟各国的社会政策之所以各具特色且相对稳定，究其原因，在于其公民对本国社会政策的态度。原来，在不同福利体制下，各国公众因福利意识形态差异而支持各自不同的福利政策，由此实现了本国福利制度的合法化；Larsen[2]指出，在自由主义福利体制中，多数人认为穷人应为自己的贫穷负责，而在保守主义福利体制和社会民主主义福利体制中，这一比例依次下降；Sabbagh等[3]发现，在社会民主主义福利体制国家，青年学生对老年社会政策的支持率要比保守主义福利体制国家和自由主义福利体制国家高；Jaeger[4]指出，福利体制与再分配政策支持率之间并无显著相关关系。其二，是对公民福利态度的影响因素研究。例如，Lipsmeyer[5]通过研究发现，欧洲转型国家依然保留着许多社会主义元素，民众也保持着相应的福利偏好；Svallfors[6]则对比了统一后德国东、西部民众的福利态度变化，发现德国西部民众的福利态度一直较为稳定，而东部民众的福利态度则随着统一后政治制度的一体化，也变得与西部民众更为相似。除此之外，Dyck等[7]还注意到新闻舆论环境对公民福利态度具有明显的形塑作用；Baron等[8]还揭示了早年社会环境对个人福利态度形成的影响，发现在个人成长过程中，如果家庭从未获得任何福利，年轻人就有可能反对慷慨的福利政策；Bailey等[9]则发现，不同群体的居住隔离会减弱人们对再分配政策的支持。但也有不少学者坚信公民的福利态度主要还是取决于自身利益，其他因素影响都不大。例如，Forma[10]就指出，有孩子的家庭更有可能捍卫家庭福利制度，而年轻人则会反对削减研究津贴；Petersen[11]则发现，有7岁以下孩子的家庭对日托中心的支持率较高，而有7岁以上孩子的家庭更有可能支持学校教育；Hasenfeld等[12]甚至还进一步提出，对福利国家的支持实际上是自身利益与对主流社会意识形态认同的函数，比如在经济社会上处于弱势地位又认同社会民主主义价值观的群体自然就会支持福利国家制度。
国内关于福利态度的研究主要包括两大方面：一是特定群体对国家整体福利供给满意度的研究。例如，彭国胜[13]对贵州684名农村成年居民的实证研究结果显示，我国农村居民在福利基本价值观上具有明显的社会公平取向；万国威[14]看到，尽管儿童群体与其他群体之间、儿童群体内部之g，存在着福利期待水平上的显著不同，但其社会福利态度的内部结构并无本质区别；薛君[15]则发现，我国80后青年虽然认同个人责任，但也希望国家在福利供给方面发挥更大作用，以保障普遍的公民权利。二是特定群体对某一福利政策实施满意度的研究。比如，薛惠元等[16]通过考察农村老人对新农保政策的主观感受，发现大部分农村老人赞同新农保政策，但也希望其待遇水平能够进一步提高；亓寿伟等[17]则发现，大多数老年人对各种医疗保险的满意度较高。
1990年代以来，我国社会福利供给中出现了过度重视市场机制而忽视政府责任的趋势，农村老人从国家获得的福利供给较少，国家福利供给的统筹层次和互济水平都比较低，这严重影响了农村居民晚年的生活质量。2000年以来，随着对片面强调经济建设而忽视社会建设政策的重新审视，国家逐步加大了农村老年社会福利体系建设，初步建成了包括养老保障与养老服务、医疗保障和公共卫生服务、社会救助、住房保障、农业生产补贴等在内的综合性农村社会福利体系，打破了农村老年福利供给单纯依靠家庭的局限。农村老人对不断健全的农村社会福利制度是否满意，值得我们进一步研究。国外研究发现，除了问卷调查以外，焦点小组等定性研究方法，对于福利态度的探索性研究也十分有效[18]。因此，我们选取皖南、皖北、皖中地区6县区8个社区的34位老人（其中女性老人19人，男性老人15人；60～70岁的老人16人，70～80岁的老人10人，80岁以上的老人8人）进行了访谈。访谈对象的选取方法是：首先培训8名访谈员，确定1个访谈员调查1个社区，其中除1名访谈员访谈6名老人外，其他7名访谈员每人访谈特定社区的4名老人；在每个社区中，访谈对象必须包括60～70岁的老人2名，70～80岁的老人1名，80岁以上的老人1名，且每个社区的访谈对象中都必须有男有女，以保证访谈对象的年龄结构和性别结构与农村老年人的实际年龄结构与性别结构大体相仿。然后通过深度访谈与焦点小组访谈相结合的方法获取定性资料，并使用定性分析的方法，对农村老人的福利态度进行考察。研究发现，农村老人的福利态度并非铁板一块，他们对中央政府的满意度与对基层社区的满意度反差很大。
二、向上感恩：社会福利体系构建与农村老人国家福利认同
长期以来，我国社会福利供给中的城乡二元结构问题严重，1990年代后在新自由主义思想指导下的社会福利市场化改革，进一步减少了国家有限的农村福利责任，使得农村老年福利水平变得更低。为了促进社会公平、和谐，进入21世纪以后，我国加强了农村社会政策体系建设，农村养老保险制度、合作医疗制度、养老服务政策、农业生产补贴制度等一系列社会福利制度不断建立和健全，农村老人对国家福利制度的总体满意度趋高。
1.新农保提升了农村老人对国家福利政策的满意度
农业税取消之前，即便是老年农民种地也须向国家和集体缴纳各种税费，但能从国家获取的福利十分有限。2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》颁布，规定年满60周岁且未享受城镇职工基本养老保险待遇的老人，不用缴费即可按月领取55元的基础养老金，第一次在社会保险中体现了国家对农村老人的福利责任，提升了农村老人对中央政府福利政策的满意度。比如，83岁的ZML老太太说，“我对国家就没有话讲哦，现在不要再说上边（中央）坏话了，国家对农民挺重视的，以前我们还要交钱给国家，现在国家都给我们钱了”；67岁的HHB老人甚至发出了“现在国家政策真是好啊，托国家的福，我真想多活几年啊”的感叹。农民对新农保制度较为满意的直接原因在于基础养老金可以补贴家用，增加消费，提高生活质量[19]。对于依靠自我养老的老人来说，养老金既可用于购买粮油等基本消费品，还可增加他们对未来生活稳定的预期；而对于依靠子女供养的老人来说，养老金则可增加老人的灵活开支，进一步提升其生活水平，如83岁的DWS老人说：“养老保险钱对我帮助挺大的，现在吃的都是儿子们送来的，穿的都是闺女买的，上年纪的人也穿不了几件衣服，养老保险钱我就可以灵活支配了。”另外，参加新农保对于家庭成员的经济支持还产生了显著的“挤出效应”[20]，有助于减轻子女经济负担[21]，减少老人对子女的依赖，增进老年人的心理健康。例如，T县72岁的SCH夫妇身体较差，基本丧失劳动能力，经济主要靠3个子女供养，子女虽经济条件较好也比较孝顺，但老人还常常为增加子女负担而感到内疚，他们说：“现在国家就是好啊，这样不做事每年都会给你600多块钱，要不给的话，孩子们的担子就更重了。”但毋庸讳言，目前我国新农保的保障水平十分有限，农村老人还希望进一步提高养老金水平。
2.新农合及农村公共卫生服务政策增加了农村老人对国家医疗福利的认同度
1950年代中期，我国就建立了农村合作医疗制度，在经济基础薄弱、卫生服务设施不足的条件下，提高了农民卫生服务的可及性和可得性。改革开放以后，由于集体经济的解体和1990年代新自由主义的兴起，自费医疗和个体诊所逐步占据了主流地位，农村出现了“看病难”和“因病致贫”的严重问题。[22]2003年1月，《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》颁发，开始推行新农合制度，随后各级财政对新农合的人均补助标准逐年增加，2014年已达到320元。此外，国家还进一步加大了农村公共卫生服务体系建设，2010年卫生部办公厅下发《关于推进乡村卫生服务一体化管理的意见》，要求每个乡镇至少建有1所政府举办的卫生院，每个行政村应有1所村卫生室，并以乡镇为单位，对乡镇卫生院和村卫生室的行政、业务、药械、财务和绩效考核进行一体化管理。新农合与农村公共卫生服务制度的完善，住院和门诊报销比例的不断提高，不仅使参保农村老人初步尝到了医疗保障的实惠，更减轻了他们对于罹患大病的焦虑，从而提高了农村老人对新农合的福利认同。比如，T县66岁的WHS，家境一般，去年生病在市医院住院花了3400元，报销了2000多元，感到比较满意。该县的参保费用从2011年的每人每年55元上涨到2012年的60元、2013年的70元，老人也没有多少怨言，而且缴纳保费的积极性更高了。WHS说：“我情愿年年花钱参加保险，还不去报销，好好的谁也不想生病啊，但是万一生病就能用到了啊，人吃五谷杂粮，谁知道谁能得啥病啊，买了心安啊。”新农合制度施中推行的普惠型老年免费体检制度，有利于老人们更加及时地了解自己的健康状况，及早地防病治病，提升其对身体的控制感，促进其主观幸福感的提高。例如，72岁的ZJZ老人在免费体检中被查出患有肾结石、胆结石、尿结石、心脏病、高血压、糖尿病等多种疾病，随后，其及时做了治疗和生活方式调整，健康状况有所改善。但是相对于较低的收入水平，目前我国农村老人的就医经济负担仍然较重[23]，故此，他们虽然对新农合制度较为满意，但仍然盼望进一步减轻医疗负担，提高农村医疗卫生工作的服务质量。
3.普惠型农业补贴政策提升了农村老人对国家的忠诚度
普惠型的国家农业补贴既可以增加农业再投入，也可用于日常开销，不仅提高了农村老人的种粮积极性，也有利于提升其自我养老能力和总体生活质量，提高其对国家的满意度。W县73岁的WEL老人说：“粮食补贴加一起，每人可以领300多元，种地不问你要钱还给你钱，国家现在对老百姓的关怀，咱真没什么话说，还有什么不满意的呢。”所以，一般有一定劳动能力的老人都还种有自己的承包地，保障了自己所需要的粮食和蔬菜供应，增强了生活稳定感。
总之，随着农村社会福利体系的不断建立和完善，农村老人虽然仍希望国家对此进一步加大资金投入，提高福利水平，但也切实感受到了国家福利责任扩大带来的实惠，较之2000年以前，其对福利的满意度显著提高。
三、对下抱怨：农村社区福利递送质量影响农村老人对福利的满意度
与对国家社会福利政策较高的满意度不同，由于农村社区福利筹资、福利输送能力比计划经济年代大为减弱，加之干群关系不佳，农村老人对农村社区福利递送的总体满意度不高。
1.农村集体经济对集体福利支持下降削弱了农村老人对村集体的依赖感和信任感
改革开放之前，在农村集体所有制的基础上，农村老人除了参加力所能及的农副业劳动以换取“工分粮”外，还可分到每个人都能摊到的“口粮”，遇到重大困难还可得到公社集体的救济，生病也可通过合作医疗加以解决，集体福利供给水平虽相对较低，但在普遍贫穷的匮乏经济下，这也使农村老人获得了最低限度的生活保障。但随着计划经济时代的终结，以及1994年分税制改革以后乡镇企业的普遍改制，农村集体福利供给所依赖的集体经济逐步衰落，加上农村基层政权的空心化，村集体对村民的福利供给能力大大减弱，农村福利供给模式逐步由集体福利模式转变为市场福利模式[24]，农村老人得到的集体福利也随之大为减少，大部分受访者都表示村委会几乎没有给他们任何经济照顾。比如，皖南Q县73岁的FML老太太的情况对于大多数集体资产薄弱的内地村庄来说，就较具代表性。她说：“我们没有什么补助，像有的村子养鱼，年底村里每家每户还能发点鱼，我们这个穷地方，什么产业也没有，哪能有什么福利，除了前些年村里给老党员发点日历画，什么都没有。”
2.干群关系不佳弱化了农村老人对集体福利公平性的信赖
由于一些农村干群关系不佳，在福利资源有限的情况下，为了降低农村福利资源分配难度，村集体主要将集体收入或上级下拨的福利资源分配给“三无老人”，从而将有子女的老人排除在福利救助范围之外。此外，村委会还在村庄中塑造“有子女吃救济可耻，让后代蒙羞”的养老文化氛围，使得有子女的老人即便是贫困老人，也难以得到公正对待。比如，皖南H县66岁的HXZ老人，其老伴去世9年了，虽有两个儿子，但是其儿子几乎对其不管不问，去年老人突然患了脑梗塞，差点瘫痪。她说：“我也没找村里，村里谁管你？村干部不可能帮忙。这是农村，你自己有儿女。”此外，村干部在福利资源分配中的优亲厚友现象，更加剧了农村老人对村集体救助的失望和不满，不愿在经济上向村集体求助，许多经历也表明，即便求助，效果也甚微。比如，皖北G县66岁的WHS老人说：“哪有救助？有补助咱能捞着吗，上面下来的救济粮不都是人家（指村干部）亲的、近的吃吗，咱也捞不着。低保之类的，想都别想。现在这个社会，就要家里有人，没关系根本什么福利都分不到你头上。”
3.基层卫生服务质量不佳降低了农村老人对新农合的福利认可
乡镇卫生院和村卫生室是基层卫生服务的主要输送者，但是由于基层卫生机构条件较差，卫生工作者技术水平有限，加之乡村卫生服务一体化后，村医工资待遇不高，工作积极性降低，服务质量下降，这严重影响了农村老人对新农合的福利认可程度。Z县80岁的ZYB就对村医W某不信任，她说：“W医生私人搞诊所，不报销，做鬼事情，你要是找他看病，他就叫你到他家里去看，那样钱就是他自己的，你的新农合又用不上。上面检查慢性病的治疗情况，他就让我们说村里经常给我们量血压，发放高血压药物，其实药物他都留在自己家里慢慢卖，才不管你呢，我一粒药都没看见。”可见，基层医疗服务质量较低，影响了新农合制度的实施效果，影响了农村老人对新农合的正面评价。
4.社区养老服务设施不足影响了农村老人对福利的满意度
国家虽然加大了对农村社区养老服务设施建设的力度，但是目前农村老人服务设施依然比较匮乏，严重影响了农村老人的精神生活，受访老人迫切要求建设老年活动室或老年活动中心，增加养老服务设施，为老年人提供聚会、聊天、打牌、娱乐的场所。依据CHARLS（2011）数据，通过对全国28个省、150 个县区、450个村的抽样分析，发现：社区中有老年活动中心的只占27.59%，有老年协会的只占22.10%，有养老院的只占8.77%，有居家养老服务中心的仅占2.55%。农村社区养老服务机构和设施的严重缺乏，无疑会影响农村老人对社区福利的满意度。
由此可知，由于农村集体经济的衰微和农村基层组织的空心化，目前农村社区对社区老人福利，在经济支持、服务提供、精神慰藉上发挥的作用都十分有限，农村老人无法依赖社区福利供给获得满足感，与村委会的疏离感较强，对农村社区福利输送的满意度较低，抱怨较大。
四、结语
进入新世纪以来，为了减少社会不平等，促进社会公正、和谐，我国加快了社会政策体系建设的步伐，增加了农村养老、医疗、老年社会服务等方面的社会福利制度供应，农村老人社会福利体系不断健全，农村老人社会福利供给在整个福利供给体系中的比重不断增加。但通过以上的实证研究，我们发现：国家福利责任扩大的过程并没有同时带来农村老人对中央政府和基层社区的双重认可，而是出现了“向上感恩、对下抱怨”的福利态度悖论，即对中央政府的福利认可度提高，但对基层社区不满意[25]。根据理性选择理论，作为一个理性决策者，农村老人的福利态度主要取决于所属群体的利益，在多元福利主体之中，哪一个主体提供的福利增量越大，使他们受益越多，他们对其的福利满意度也就越高。从中央政府层面而言，随着新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度等农村社会福利制度的建立，国家对农村老人的福利承诺和财政投入大幅增加，同时由于农业税的取消，国家对农村的汲取大大减少，在今夕对比和一增一减对比中，农村老人切实地感受到了国家福利责任扩大带来的实惠，所以尽管他们仍然期盼国家能够继续加大对养老、医疗等公共服务的福利投入，但是对于国家建构农村老人福利体系普遍怀有感恩之心。从农村社区层面而言，农村社区不仅是农村社会福利的筹资者，更是福利服务的主要递送者，然而，随着计划经济体制向市场经济体制的转型，农村老人福利供o也从以集体福利为主向以家庭福利和个人福利为主转变，农村社区的福利提供能力大为下降，加之有限的福利资源分配不尽合理，服务递送质量不太高，农村老人对“空心化”的农村社区抱怨较多，这也间接证实了此前国外福利态度研究中关于福利态度与福利接受者个人利益密切相关的研究结论[10]。显而易见，中央和地方政府都应继续加大对农村老人社会福利方面的投入，加强监管，并切实提高基层社区福利服务递送质量，以不断提升农村老人的福利水平和满意度，巩固各级政府执政的基础。
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社会福利研究是中国社会科学、社会政策研究不可或缺与独具特色的重要组成部分。的社会福利泛指政府和非政府组织为帮助其成员更为有效地发挥功能，改善他们的生活质量，进而使他们作为个人和社会成员正常参与社会生活的所有努力。一般来说，社会福利分为政治福利、经济福利和社会福利（狭义）三大层面。主要局限于狭义社会福利和经济福利两部分，研究范围覆盖劳动就业与社会生活所有领域。社会福利制度主要通过制度性利他主义安排解决社会问题，满足部分或全体社会成员的需要，进而实现社会平等和社会公平的福利政策目标。在这种意义上说，社会福利研究对象是"生活问题"，而不是由劳动等问题引发的单纯"社会问题".这意味着福利政策既是社会变迁的重要内容，又是认识社会变迁规律的重要角度。主要采取生活状况与需要满足的理论框架来回顾、评价中国社会福利研究。令人遗憾的是，长期以来，社会福利研究在中国社会科学研究中并没有获得应有和独立的地位。社会福利研究分散在社会学、历史学和经济学等学科中，福利研究课题主要集中在民政工作、劳动就业和婚姻家庭等领域。的文献回顾与研究综述主要局限于冠有"社会福利"的活动与研究工作。
一、社会福利理论与政策研究的历史回顾：阶段与特征
中国社会福利研究大体分为六个各具特色的主要阶段。其文献回顾与综合评述基本是按照历史发展阶段依次进行的，具体分析层面主要是社会福利基础理论、研究机构、公开出版书刊文章和全国性社会福利理论研讨会四个方面，并且有意识地将社会福利理论与政策议题放在不同历史时期的特定社会环境中观察和分析，以期尽量给读者提供一个动态发展的社会福利概念和整体印象。中国社会福利理论与政策研究的文献回顾与综合评价主要局限大陆学者的中文著作与成果，港台和海外学者的中国社会福利研究状况与成果将另文论述，不在此赘述。实质上，在某种意义上说，又可以说是当代中国社会福利制度与政策模式演变的历史研究。
1.1949~1957年底，这是社会福利理论与政策研究的社会主义福利时期中华人民共和国成立标志着中国进入了崭新的历史时期。政治经济上国家建立社会主义计划经济体制，社会文化上政府确立生活资料配给制和工作单位就业保障体系，弘扬社会主义价值观念和集体主义文化。当时在破旧立新和百废待兴处境下，社会福利基础理论研究难以纳入国家社会经济政策议程。与此同时，政府面临若干重大现实和敏感政策问题：一是如何尽快建立与社会主义制度相适应的福利制度与政策模式。二是如何处理和对待欧美国家津贴的文化教育救济机关和宗教团体。三是如何发挥福利制度与社会政策的社会稳定作用，为新生国家政权服务。为此，政府建立城市居民社会保险和社会救济制度。政府帮助欧美国家津贴的文化教育救济机关及宗教团体实行完全自办，提出由政府接办改为国家事业，由私人团体继续经营改为中国人自办的方针，以后又通过取缔、团结、教育和改造方式逐渐演变为由国家独自兴办社会福利事业与机构。在救济工作中国家确立"生产自救、群众互助，辅之以政府必要救济"的方针。政府对无劳动能力的弱势社群给予社会救济和必要服务，对失业工人和其他有劳动能力劣势社群的生活困难问题采取介绍就业或予以转业训练、以工代赈、移民开垦和生产自救的办法解决，以确保社会稳定；这个时期几乎没有成立专门的研究机构和召开过理论研讨会，但是当时几个主要的全国性民间福利组织，例如中国人民救济总会（1950.4成立）、中国红十字会（1950.9改组）、中国福利会（1950.8改现名）、中国聋哑人福利会（1955.7成立），在重组和建立新的福利工作组织体系，巩固和扩大社会福利界的统一战线，改造旧的"慈善"组织，总结社会主义福利工作经验，组织救灾救济和提供直接福利服务，以及开展国际交流等方面发挥了重要作用。当时除宣传报道之外，出版书籍和发表文章数量不多，主要是工作经验总结和翻译介绍苏联社会福利两类，前者如中华妇女联合会1952年出版的《妇女儿童福利工作经验》，后者如作家出版社出版的《劳联的福利事业》。简言之，1949~1957年间既是旧制度向新制度的过渡时期，又是社会主义福利制度奠基时期，福利理论与政策模式的多元化和新旧交替过渡是基本特征。"社会主义社会福利"是福利理论、政策模式和制度创新的中心主题与主要思想取向。
2.1958~1965年开始之前，这是福利理论与政策研究的集体化福利时期是在农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造已取得决定性胜利，一五计划成功实施，社会主义制度已稳固确立和国家初步工业化背景下开始的。集体化浪潮由农村扩散到城市，成为全国性社会运动。这个时期的主旋律是政治运动、经济生产、文化生活和社会生活的集体化。如何推行和实施集体化福利，提高生产资料与生活资料国有化程度与比重，倡导集体化生活方式与提供集体福利，这既是福利理论关注的核心主题，又是国家政策议程的核心议题。1956年创造的"社会福利生产"概念及其特殊生产形式也逐渐得到社会和国家的认可，呈现出一派繁荣景象。更为重要的是，当时大力兴办脱离实际和严重超前的集体化福利事业既是全党工作的中心，又是普通百姓生活方式的重要组成部分。集体化福利制度已成为社会结构与社会生活的基本特征和基本内容，例如1958年底内务部党组就民政部门机构设置问题在向中央的请示中，曾提出由内务部改为社会福利部的建议。这个时期在研究机构和全国利理论研讨会方面没有明显进展，但有关集体化福利的新闻报道和工作经验的出版空前繁荣。例如内务部办公厅1959年出版的《中国人民福利事业》，北京通俗杂志1959年发表的"怎样办福利事业"等。简言之，1958~1965年是公有制发展的黄金时期，也是集体化福利理论与实践迅猛发展的黄金日期。
3.1966~1976年结束，这是福利理论与政策研究中的批判福利主义时期意味着正常的生产与生活秩序被打乱，社会完全陷于无政策状况，阶段斗争和文攻武卫成为社会生活的主旋律。与此同时，反对经济主义和福利主义成为政治斗争的重要组成部分。经济主义是指利用经济收买手段达到晋级加薪和提高个人福利待遇的行为与思想倾向。福利主义是指资产阶级当权派为达到抵制革命群众对他们的批判，腐蚀革命群众的斗志，用大量金钱和优厚物质福利拉拢腐蚀革命群众的活动。这意味在和阶级斗争处境下，社会福利再度与资本主义制度联系在一起（欧美津贴福利机构首次使人们将福利与资本主义制度联系在一起），形成谁搞福利谁就是想拉拢腐蚀工人阶级的社会误解。社会福利改善人们生活状况和满足需要的功能完全被人为扭曲和政治化。
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这种批判福利主义的影响对以后的福利发展产生了不可低估的负面影响，直接结果是内务部和其它相关国家机关被撤销，福利事业长期停滞不前。由于极左思潮把举办福利事业和福利生产说成是福利主义和唯生产力论，因此许多福利事业和福利生产被合并或撤销，残疾人、孤残儿童、老年人和普通市民生活状况普遍恶化，许多基本生活需要无法满足。在此处境下，研究机构、公开出版书刊文章和全国利理论研讨会无从谈起。简言之，十年是中国社会大倒退时期，福利事业同样遭受严重挫折。更为重要的是，左倾思潮将社会福利与资本主义制度联系起来，将福利制度满足需要的功能曲解为腐蚀工人阶级。
4.1977~1985年六·五计划完成，这是社会福利理论与政策研究的社会学化福利时期这个时期党和国家拨乱反正，倡导思想解放和实事求是，全面推行经济体制改革和恢复生产，重建正常的社会经济生活秩序，诸多方面类似50年代早期状况。像其他工作一样，福利工作主旋律是重建各级工作组织体系，调整业务范围和明确工作任务，明确方针政策和提供福利服务，开创福利工作新局面等事务性工作。总体来说，福利决策者和专家学者根本无暇顾及基础福利理论研究。与此同时，1979年社会学和政治学等学科恢复重建，1980年成立中国社会科学院社会学研究所，以及地方社会科学院社会学研究所和大学中社会学系的大量涌现与招生，这些都是社会福利研究进程中的重大历史事件。全国各地社会学家开始从社会问题与"应用社会学"的角度研究社会福利问题，社会学所与社会学系也逐渐成为社会福利理论与政策问题的研究基地之一。社会学化福利研究范畴也经历了由"社会学化理论"逐渐转向"社会生活化"课题的过程。与此同时，社会学取向的社会福利研究机构开始出版发表有关社会问题和社会福利的理论研究成果、经验调查报告、书刊文章。但是以社会福利为题的全国性理论研讨会尚不多见。简言之，1977~1985年是社会福利制度、政策模式与理论研究的恢复重建时期。社会学理论与方法在社会福利理论与政策研究中扮演着拓荒者和主导性角色，重新拉开了社会福利理论与政策研究的序幕。
5.1986~1999年，这是社会福利理论与政策研究的社会保障时期1986年公布实施的七·五计划（1986~1990）标志着社会福利理论与政策研究进入全新时期，其象征性标志有二，一是首次将"国民经济五年计划"改为"国民经济与社会发展五年计划"，社会发展概念与意识进入国家政策议程。经济增长不是最终目的，而是促进人的发展和实现社会发展的基本途径；国家应在发展生产和提高经济效益基础上，进一步改善人民物质文化生活状况的观念获得普遍认同。这为福利事业发展奠定了思想基础。二是七五计划首次专章论述"人民生活和社会保障"，明确提出了由社会保险、社会福利、社会救济与优抚组成的社会福利制度框架。人民生活状况与社会保障成为国家政策的重要组成部分。与此同时，社会福利基础理论研究开始出现，并迅速成为社会科学界的热门话题和重要领域。但是需要特别指出的是，这时社会福利基础理论研究的最大问题是，学者们对社会保障与社会福利概念的关系没有进行深入透彻的分析与澄清，导致社会保障涵盖了社会福利，社会保障是个大概念、社会福利是个小概念的社会误解形成并广为流传，严重影响了福利理论的发展与制度建设。总之，这期间有影响的社会福利基础理论研究成果不多，主要集中在社会保障理论与社会保险政策研究上，仍然缺乏系统性和整体性的社会福利基础理论研究。
这期间有关社会福利的专门研究机构不断增多，以社会保障为题的书刊文章大量涌现，全国性和国际性社会保障理论与政策研讨会日趋增多。出现的主要研究机构有：1986年9月，民政部社会福利与社会进步研究所成立；1988年国家计委社会发展研究所成立；1996年中国社会科学院社会学所社会保障研究室成立；1997年华中师范大学社会福利研究中心成立。1998年清华大学公共管理学院NGO研究所与社会政策研究所成立。1999年北京师范大学公共政策与社会发展研究所成立。这些机构均直接或间接以社会福利理论与政策研究为目标，并通过举办会议、发表研究成果和承担课题等形式开展福利研究，成为福利理论与政策研究的生力军。同时，福利理论与政策研究的报刊杂志和出版工作也欣欣向荣。1986年《社会学研究》创刊，迅速成为社会学理论研究的权威刊物。同年民政部机关报以《社会保障报》之名发行。1989年《社会工作研究》创刊，迅速成为社会工作研究的权威刊物。这些专业刊物为福利理论与政策研究提供对话阵地和讨论场所，有力地推动了福利理论与政策的研究。这期间有关社会保障的书籍文章不计其数，难以统计，但是直接以社会福利为题的文章书籍寥寥无几，屈指可数，其中代表性著作有张萍翻译的《各国的社会福利》，陈良谨主编的《社会保障教程》，白益华、吴忠泽主编的《社会福利基础理论》，时正新主编的《中国社会福利与社会进步报告1998》等。这时以社会福利为题的全国性理论研究会几乎为零，但是以社会保障与相关题目为主题的全国和国际性研讨会数量众多，不胜枚举。简言之，1986~1999年是福利理论与政策研究的兴旺繁荣时期，贯穿研究活动的理论主题是社会保障与社会救济。
6.2000年12月，由民政部社会福利与社会事务司和联合国儿童基金会等多家单位联合举办的首届"全国社会福利理论与政策研讨会"，标志着福利理论与政策研究进入了社会福利时期以此为标志，拉开了以社会福利专家而非社会学家为主体、福利决策者和福利机构实际工作者积极参与、运用社会福利理论与方法、从福利角度（生活状况与需要满足）研究福利理论与政策问题的序幕。中国基础福利理论与政策研究主要是通过重新界定和"再认识"早已存在、并且是人们习以为常和司空见惯的社会福利与社会保障概念入手的。长期以来，社会福利和社会保障概念已有习以为常和约定俗成的内涵外延与相互关系。这两个核心概念的社会理解与社会建构直接反映在政策文件、学术话语和国家福利政策与制度安排上。但是令人遗憾的是，目前中国社会福利与社会保障概念的社会建构，某种程度上偏离了其原本的内涵外延和国际通则，非常不利于福利理论的研究与制度创新。2001年，第二届全国社会福利理论与政策研讨会以"弱势群体与社会福利"为主题，集中研讨弱势群体概念的内涵外延、弱势群体的构成与群体特征、弱势群体的生活状况与福利需要、社会福利理论与政策对弱势群体需要满足的回应，以及欧美国家福利理论与政策介绍。简言之，该次研讨会具有重要理论、政策和现实意义，标志着社会福利理论与政策研究的新时代。
二、社会福利理论与政策研究"欠发达"及其成因
中国福利理论与政策研究发展历程曲折，坎坷多难，福利实践与理论研究互动关系错综复杂。首先，福利理论与政策模式深受当时国内外社会环境、制度安排、国家政策、意识形态、价值观念、经济发展水平与国家能力、以及政治经济、文化和社会因素的影响。改革开放前以意识形态的影响为大，改革开放后以经济因素的影响最为明显。其次，福利政策与服务的不发达和边缘地位，导致福利理论研究在社会科学和公共政策话语中处于不发达和边缘地位。福利理论研究长期缺乏独立的学科地位与研究课题，常依附在行政工作、
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应用社会学和社会保障研究之中。长期以来，福利政策研究是社会保障研究中微不足道的部分，是倍受决策者和学者忽视的领域，基本是个无人触及的空白点。第三，每当党和国家方针政策符合社会发展规律，将改善人民基本生活状况，满足其不断增长物质文化需要放在政策议程优先位置，福利制度、政策和服务就繁荣发达。国家就富强，社会就稳定，百姓就安居乐业。反之，就经济崩溃，社会问题丛生，人民基本生活需要难以满足，生活状况令人担忧。中国社会发展经验证明：社会福利与经济发展并不矛盾冲突，而是相辅相成、相互促进的。社会福利既是经济发展的剂，又是社会投资的主要形式。第四，福利制度安排、政策模式、服务实践与理论研究存在高度相互依赖的关系，相互影响。中国社会福利历史发展说明，饱受磨难的福利事业无法产生福利研究动因，福利理论与政策研究落后和滞后又无法为常新的福利事业提供理论指导，由此形成恶性循环，进而导致福利制度、政策、服务与理论研究均处于落后和边缘化地位。
中国社会福利理论研究经历了若干重要转变，它们既从不同角度说明了福利事业发展的基本规律，又从不同层面反映了福利理论研究发展过程的基本特征。50多年来，中国社会始终处于激烈和快速的变迁状态，总体趋势是由非常态的革命性变革，转向常态的结构性变迁；福利事业在社会生活中的地位由次要附属和无足轻重，转向十分重要和举足轻重；福利研究从可有可无到不可或缺，成为推动福利事业发展的基本途径之一；福利研究从无到有，从小规模到大规模研究；福利研究内容从工作经验和实践智慧总结为主，转变为以福利理论与政策研究为主；福利研究者由以决策者和实际工作者为主，转变到以专家学者为主，决策者和实际工作者相结合；福利研究方法从质性描述和简单分析转变为量化研究与质化研究相结合，历史研究与比较研究相结合，多方法与多学科相结合；福利研究的理论架构由单一理论模式转变为多种理论模式并存共生，百花齐放，百家争鸣；福利研究机构由政府机关和服务机构为主转变为独立的学术研究机构、大学、政府机关、服务机构、商业部门和国际组织多方参与；社会福利研究成果由书刊杂志文章数量稀少转变为图书杂志琳琅满目，专著文章大量涌现。简言之，50多年来，在社会经济环境转变，社会福利制度与政策不断调整的处境下，中国社会福利理论与政策研究模式也随之发生了诸多举足轻重的重要转变。
中国福利理论与政策研究长期处于落后与边缘化状态的原因错综复杂，多种多样。首先，国内外社会环境是影响福利理论与政策发展的重要外部因素。1949年时中国经济处于崩溃边缘，经济发展水平较低，国家缺乏进行大规模福利提供的经济基础。这意味社会福利落后性是以经济落后性为基础的。而且东西方对峙导致中国只能借鉴学习和照搬照抄前苏联的制度安排与政策模式，福利制度深受苏联模式的影响，福利提供和职业福利待遇主要局限于工作单位之内，致使公共福利事业落后；其次，没有真正掌握和吸收领会马克思主义的人类需要理论与人的最大化发展思想，特别是没有处理好"按劳分配"（社会主义社会）与"按需分配"（共产主义社会）的关系，长期忽视需要理论研究，导致需要理论长期处于无人问津的地位；第三，由于长期受左倾意识形态和阶级斗争思想的影响，否认社会主义有社会问题，将社会问题等同资本主义社会，特别是将福利制度等同资本主义制度，将社会福利与腐蚀瓦解工人阶级革命斗志联系起来，把福利制度置于社会主义的对立面，并且将之定性为反革命活动和资产阶级的情调，猛烈批判慈善和福利观念，使之成为无人涉足的禁地。1952年院系和学科调整中取消政治学、社会学和社会工作专业就是这种思想的典型反映。与此密切相关的是，党和国家长期以"阶级斗争为纲"，政治运动此起彼伏，思想领域的革命远比人情味十足的日常生活重要。
更为重要的是，受左倾意识形态和经济增长理论的影响，50年代中期以来，经济中"先生产，后生活"、"重生产，轻生活"的制度安排，生产的目的与手段完全颠倒，形成"为生产而生产"的不良局面，不断改善人民生活和最大限度满足社会需要的根本目的被弃置一边。例如：（1）安排整个社会生产计划，不是从人民消费需要出发，而是从若干种主要产品增产指标出发。"以钢为纲"和重轻农生产次序必然挤掉轻工业和生产所需资金和物资，使生活资料增长困难，无法满足人民群众基本生活需要和消费需要；（2）在国民收入分配上，重视积累，轻视消费。一五时期积累占国民收入的24.2%，消费占75.8%，这种比例关系既促进了生产较快发展，又保证了人民生活水平较大提高。但是1959~1960年时积累率高达世界各国少有的40%，1970~1978年平均积累率为33%.过高的积累率势必影响人民生活状况的改善，购物到处排队，所有商品要票；（3）在积累资金分配上，重视生产积累，轻视非生产积累。国民收入支出结构中，资金用于生产建设过多，用于非生产建设过少。一五时期在基本建设投资总额中，生产性建设占71.7%，非生产性建设占28.3%，其中住宅建设占9.1%.1966~1978年，生产性建设比重高达85%以上，居民住房和交通拥挤现象十分严重；（4）在生产性积累分配上，重视重工业，轻视轻工业和农业，加之城乡二元社会福利结构，农民生活状况和困苦程度普遍高于城市居民；（5）在重工业内部结构安排上，重视重工业自身需要，轻视为农业、轻工业服务。人民生活必需品购买使用困难重重，形成严重的短缺经济；（6）不顾市场需求，盲目生产，追求数量经济，往往置产品的品种、规格、质量、花色、款式和价格等于不顾。简言之，为生产而生产既无助于经济发展，又严重影响了人民生活状况的改善和需要满足程度的提高。
集体主义文化和社会流行价值观念中"物重人轻"的思想取向，对福利制度与福利理论发展产生了不利影响。中国传统文化忽视个人需要。个人只有透过家庭、家族和社区才能找到自己的位置，发现自身价值，满足自己的需要。过去政府主要通过政治运动和动员群众建立集体文化，时刻强调共同生活和集体主义价值，忽略多样化个人特点与个人需要。这种集体化文化导致东西方需要观念及其需要满足方式的巨大差异。而且中国社会流行的价值观念是物重人轻，人的价值轻于鸿毛，物的重要性常高于人的重要性，人并不是社会生活和国家政策议程中心的主角，长期缺乏"以人为本"和人的全面发展的思想。这种社会观念通过最细微和最普通的生活细节反映出来。值得庆贺的是，改革开放以来，伴随生活质量提高和独生子女一代步入社会生活，个人文化和以人为本的观念逐渐成为社会共识，个人需要、个人责任和个人文化有了自己应有的空间。
计划经济体制和准军事化管理模式也妨碍了福利事业与理论研究的发展。长期以来，中国的社会共识是计划经济乃社会主义经济制度，也是社会主义制度优越于资本主义制度的重要标志。事实上，计划经济体制和管理模式窒息了福利事业的发展，使之无法及时回应多样和变迁的人类需要。国家承担完全和无限福利责任，形成国家包办福利事业的局面，没有形成国家、集体、市场、家庭、工作单位、社区和个人责任共同促进福利的多元主体格局，而且福利事业发展缺乏竞争活力与动力源泉；更为重要的是，由于受左倾意识形态和计划经济体制的影响，国家福利提供和企业职业福利待遇主要局限于
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工作单位之内，从而导致公共福利事业处于落后与短缺状态：生活资料严重短缺和实施配额式的票证供应管理，以及整个社会生活准军事化管理模式压抑和限制人们的消费需要。普通市民的基本生活需要满足状况差强人意，吃饭难、穿衣难、住房难、出门难、理发难、洗澡难、乘车难、购物难和看病难成为日常生活的基本特征。不言而喻，这种生活状况和需要满足程度既说明和反映了福利事业的落后状态，又势必会影响中国社会福利理论与政策研究的发展状况。
三、简要讨论与基本结论本文出自: