浅析房屋征收评估规则及创新

2011年6月3日，住房和城乡建设部颁布了《国有土地上房屋征收评估办法》(以下简称《评估办法》)。本文将对《评估办法》中的几个亮点进行分析，聊作对《评估办法》创新的评价并同步提出评估涉及的深层次法律问题，以再行思考。

一、评估机构应当中立评估

社会中介机构进行企业化运作的同时，肩负着社会责任，其专业化功能最大限度的发挥在于其专业化和中立化。《评估办法》第3条规定：“房地产价格评估机构、房地产估价师、房地产价格评估专家委员会(以下称评估专家委员会)成员应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估、鉴定工作，并对出具的评估、鉴定意见负责。任何单位和个人不得干预房屋征收评估、鉴定活动。与房屋征收当事人有利害关系的，应当回避”。在现实中，根据《房地产估价机构管理办法》的规定，房地产管理部门对评估机构具有监督检查职责。房屋征收是地方政府的中心工作，带有地方政府利益倾向的房地产行政管理部门可能或多或少会对评估机构“施加影响”。为了落实该条规定的中立评估精神，建议建立房屋征收异地执业制度，扩大异地评估范围。如果存在影响中立评估情形的，在诉讼中，人民法院应当依法履行职责、严格司法审查，从证据的合法性上予以否定，真正发挥行政审判职能作用，改变“上诉不如上访，上访不如上网”的不正常现象。

二、被征收人对评估机构有更多的选择权

《城市房屋拆迁估价指导意见》规定，拆迁估价机构的确定应当公开、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。为了减少地方政府对评估机构的公正评估产生影响，改变过去拆迁管理部门指定评估机构的做法，《评估办法》第4条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定”。征收部门应当联系一级资质、二级资质和三级资质大约5家以上的评估机构作为备选评估机构，体现政府公平补偿的态度，提高征收工作的公信力。征收部门通过公告公布备选的评估公司及基本情况，在规定的时间内提交由被征收人签名的确定评估机构的材料。为了公平竞争，评估机构不得采取迎合征收当事人不当要求、虚假宣传、恶意低收费等不正当手段承揽房屋征收评估业务。在评估机构的选择上，应该使被征收人有更多的选择权。

三、评估委托合同明确约定权利与义务

《评估办法》第6条规定，按照法定程序选定或者确定房地产价格评估机构后，房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。房屋征收评估委托书应当载明委托人的名称、委托的房地产价格评估机构的名称、评估目的、评估对象范围、评估要求以及委托日期等内容。《评估办法》第7条规定，房地产价格评估机构应当指派与房屋征收评估项目工作量相适应的足够数量的注册房地产估价师开展评估工作。房地产价格评估机构不得转让或者变相转让受托的房屋征收评估业务。《评估办法》第8条规定，评估的目的为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值，或者为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据。《评估办法》第16条规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。

四、确保评估结论合法、合规、符合实际

房屋征收评估前，房屋征收部门应当在纪检监察参与或监督之下，组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受委托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的调查、认定和处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布，这是阳光征收的重要内容，通过公布接受监督，通过监督实现公平、防止腐败。对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。对于产权证为住宅，但已经依法取得营业执照的，应当根据国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的规定，考虑经营年限、纳税情况、经营状况、住宅房屋价格、经营性用房价格等因素，综合分析作出评估报告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条规定，对于未经登记的建筑，先由市、县级人民政府责令国土、规划、房产、城管、征收等部门调查、认定和处理。在处理的基础上，评估机构再进行评估。被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。

五、明确房地关系

被征收房屋的价格理所当然包括土地的价格及地上建筑物的价格，《评估办法》第11条规定，征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额。如何理解“其占用范围内的土地使用权”成为评估中难以回避的问题，笔者建议采用容积率或者四至来衡量较为妥当。容积率或者四至以内的土地的价值应当包含在房屋的价值之内，不再重复计算其价值；此外的土地应当作为独立的使用权，另行评估进行补偿。建设用地使用权期间届满前，因公共利益的需要提前收回该土地使用权的，应当依照《物权法》第121条规定：“因对不动产或者动产征收致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得补偿”。《物权法》第148条规定，征收房屋的，应当退还相应的土地出让金。可见，对于土地的补偿，法律规定是明确的。建设用地使用权作为独立的用益物权，在市场经济的条件下，也会随着土地的增值而增值。而且，当该项权利被提前收回时，将会造成当事人预期利益的丧失。众所周知，土地上的房屋及其他建筑物无论建在哪里，其建筑成本不会有太大的区别，而且，使用的时间越长其残值就越少。真正具有价值区别并不断升值的是处于不同区位的土地使用权，政府对于房屋的征收，其目的也是为了取得建设用地，建设用地使用权也是财产权。房屋和土地的关系在征收补偿、抵押、拍卖中无法回避，笔者认为完整的房屋与土地的关系包括：1　房地合一；2　地随房走；3　以容积率或者四至量化房屋所占用的土地。

六、选择对被征收人有利的评估方法

房地产评估包括市场法、收益法、成本法、假设开发法等方法，进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济

收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。可以同时选用两种以上评估方法评估的，应当选用两种以上评估方法评估，并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后，合理确定评估结果。选用不同的评估方法会有不同评估结果，在规则并不明确的情况下，一般以对被征收人有利的结果为准。《评估办法》第14条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。

七、评估的监督救济程序

房屋征收部门将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当及时修正。《评估办法》第17条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。送达评估报告在实践中存在被征收人拒签现象较为普遍，建议采取公证留置方式送达。《评估办法》第19条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估报告有疑问的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当向其作出解释和说明。《评估办法》第20条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。《评估办法》第21条规定，原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。《评估办法》第22条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。《评估办法》第25条规定，评估专家委员会应当自收到鉴定申请之日起10日内，对申请鉴定评估报告的评估程序、评估依据、评估假设、评估技术路线、评估方法选用、参数选取、评估结果确定方式等评估技术问题进行审核，出具书面鉴定意见。经评估专家委员会鉴定，评估报告不存在技术问题的，应当维持评估报告；评估报告存在技术问题的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当改正错误，重新出具评估报告。《评估办法》第32条规定，在房屋征收评估活动中，房地产价格评估机构和房地产估价师的违法违规行为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《房地产估价机构管理办法》、《注册房地产估价师管理办法》等规定处罚。违反规定收费的，由政府价格主管部门依照《中华人民共和国价格法》规定处罚。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定，由作出征收决定的人民政府依法作出征收补偿决定，被征收人不服的可以向上级人民政府申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。在诉讼中无法回避对评估报告的审查，在司法实践中，有些法院过于依赖评估报告，缺乏对评估报告能动的审查，这既是理论的迷茫，也是被动司法的表现。评估报告属于优势证据，应该既不照抄照搬，又不随意否定，真正体现能动的司法审查功能。

八、协助与配合

因房屋征收评估、复核评估、鉴定工作需要查询被征收房屋和用于产权调换房屋权属以及相关房地产交易信息的，房地产管理部门应当提供其查阅或者复印产权产籍档案和登记簿的便利。房屋征收部门应当转送评估报告。被征收人应当提供相关资料，配合评估机构入户勘察、拍照、丈量，被征收人不配合的，评估机构应当在评估报告中说明有关情况。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。征收评估程序视为征收的行政程序，向评估机构提供对其有利的相关资料，属于被征收人的举证权利，在行政程序中享有举证权利而不及时举证，在将来的诉讼中这一举证权利将被剥夺。在评估师工作的过程中，个别人对评估师侮辱谩骂的，公安机关应当及时处理。

《评估办法》在《城市房屋拆迁估价指导意见》的基础上，吸收其合理内涵，结合征收实际注重创新，体现了被征收人参与、追求公平、完善评估监督与救济的精神，相信其对于促进和谐征收、阳光征收必将起到积极作用。同时，征收参与人尚需以更加开放、辩证的姿态对待并解决评估所涉及到的深层次法律问题，方能对和谐征收起到理想的促进作用。

注：作者为法学博士，长期在最高人民法院从事审判工作，对房屋登记、拆迁、土地征收、建设工程等房地产法律具有深入研究，出版多部专著，现调入广州大学公法研究中心从事法学研究，兼职律师法律服务。作者电话：13380083168(粤)、13701178064(京)，邮箱：。