公共政策的有效执行

一、问题的提出

传统的政策执行导致的政策偏差在于政策执行的单向而非互动性、单一而非系统性、一维而非关联性、强制而非适应性，政策执行中的弊端很难消除。那么就公共政策的执行而言，摆在我们面前的问题是怎样脱离传统的研究视角，并依赖于研究视角的转换和研究方法的创新带来更有效的政策执行。这为政策网络分析视角留下了很大的研究空间。基于对上述政策执行困境的思考，本文试图引入政策网络这一视角，并在此理论的启示下探寻政策有效执行的对策。

二、政策网络理论与公共政策执行：关系与向度

(一)政策执行研究的简单回顾

要从政策网络视角研究政策执行问题，有必要对以往关于政策执行的研究作一个简要的回顾。自普雷斯曼和韦尔达夫斯基的《执行》一书面世以来(1973年)，西。方掀起了一场声势浩大的政策执行研究热潮。对执行问题研究的发展经历了三个阶段。

一是自上而下的研究视角，关注的焦点是政策的制定者，认为执行中起关键作用的是权威性的指挥链条。二是自下而上的研究视角，关注的焦点是基层执行者，认为执行者的承诺和技巧是影响执行的关键因素。三是综合研究视角，试图综合前两个阶段，主张建立动态的执行图景，运用混合的方法建立一个整合模式来研究复杂的多层次和多变量的执行问题。

(二)政策网络理论与公共政策执行：关杀与向度

随着“公民社会”的出现，许多公共政策都是在公共组织与社会其他组织共同影响下形成并执行的。以上模式都将政策执行视为政府部门单方面的责任，而忽视社会利益团体和其他非政府组织在政策执行过程中的参与功用，而政策网络理论的出现为研究政策执行问题提供了新的视角。

第一，政策网络理论为政策执行开辟了一条新的研究途径。在政策网络中，各个参与者必须就政策内容进行交涉，普遍遵循妥协和谈判的行为逻辑，是因为各参与者拥有各自的政策需求与资源，使政策在规划与形成阶段必须负担较高的成本，包括协议、资源交换与行政成本。当决策权力与行政结构相互依赖时，并且政策资源是高度分散时，行政部门必须通过与社会团体建立政策网络形式的互动关系，以得到公民社会的协助与合作，以利于政策顺利推动，并降低政策监测与控制成本，从而避免政策失灵。

第二，政策网络理论揭示了政策执行的本质。按照学者博雷尔的观点，西方政策网络理论可以归纳为两个理论流派：利益协调学派和治理学派。利益学派基于理性选择理论认为，政策网络的重要特征在于其利益导向的本质。政策网络的参与者之所以加入网络，就是为了实现自己的利益。对政策过程中利益多元与利益联盟两者并存的这种意识觉醒和知识发现，是政策网络研究途径对政策过程研究的重要贡献。政策执行本质上是政策相关方之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程。

治理学派则认为政策网络是在市场、科层外的第三种治理范式。政策网络分析能够较好地反映国家与社会关系的变化以及这种新背景下政策过程(即治理过程1的特征。当代社会的治理过程或公共政策过程是包含政府、私人组织、第三部门、公民等正式与非正式主体的政策网络。而政策过程本质就是各种政策主体通过非正式互动，交换信息、资源，协调目标、策略和价值，以期解决公共问题的相互影响、相互作用的动态过程。

三、政策网络视角下公共政策有效执行的对策分析

(一)扩大政策执行主体：由单中心格局转向多中心治理格局

传统政策执行模式中，政府是政策执行的主导者，担负着所有公共政策重任。这种模式在特定时期发挥了重要作用，取得了一定成效。但是随着社会公共问题日益增多且渐趋复杂化，公民意识的觉醒，使得公民对政府的服务提出了更高的要求。政府政策执行力的低下远远打破了公众对公共政策贯彻实施的美好期望。而政策网络将各级政府及其部门、私人组织、第三部门及公民都纳入到公共事务的参与主体，各主体通过资源依赖建立伙伴关系，建立政策执行的网络结构，打破了原来有政府垄断公共执行权力的局面，降低了政策执行成本，提高了政策执行效率。但这并不意味着政府在此领域的退出和责任的让渡，相反，政府更能发挥其在政策执行中的重要作用，更有责任促进公共政策的有效执行。

(二)丰富政策执行工具：从权威、强制走向竞争、灵活

政策执行应丰富自己的工具箱，大力借鉴市场化、社会化和工商企业的方法、技术。比如政府可以利用市场竞争机制，采用民营化、用者付费、合同外包、凭单制、内部市场等方法来执行公共政策。政策执行的具体实践中应根据不同情况优化组合政策工具，使政策工具发挥最理想的功效。对于准公共物品性质的公共服务和公共产品方面的政策，政府可以面向社会，引入市场竞争机制，通过业务出租、承包、签订合同的方式将这些决策执行交给非政府组织承担，政府主要行使监督执行的职责。对于纯公共物品性质的特殊管理方面的政策(如国防、外交)，应该由政府部门负责执行，但应在政府内部形成竞争机制，采取灵活的执行方式。政策执行工具的丰富化将有助于政策的有效执行。

(三)优化政策执行的外部环境：积极培育社会资本

从政策网络视角研究政策执行问题，除了如前所述的网络内部的自组织外，还需要注重外部环境的输入。20世纪90年代以后，被普遍关注和重视的社会资本理论也说明了与现代政策执行的理论和实践存在着内在的逻辑关联性，并且认为“充沛的社会资本存量是政策执行网络形成和运行的基础，是政策执行科学化和民主化的基础。政策执行的现实运行及其绩效的高低受到社会资本存量的重要的影响。可以说没有充沛的社会资本，政策网络下的政策执行就是一个空壳。因为没有充沛的社会资本，就意味着政策执行过程中缺乏公民参与意识和公共行政精神，政治国家与公民社会就无法良性互动，政策执行不能有效运行。因此，只有极大地提高社会资本的存量，才能更好推动现代政策执行网络的现实运行，提高政策执行的有效性。一

(刘侠，1980年生，四川成都人。四川大学公共管理学院研究生。研究方向：公共政策、地方政府管理。胡桃子，1988年生，山东临沂人，四川大学公共管理学院研究生。研究方向：公共政策、地方政府管理。么英莹，1986年生，河北唐山人，南开大学政府管理学院研究生。研究方向：地方合作)