“美丽中国”新时期的林业发展蓝图

在中国坚持和加强生态文明建设，提出建设“美丽中国”的宏伟目标的形势下，林业必将进一步地凸现其主体地位，也必将进一步地发挥其基础作用。不过，这需要解答一个基本的问题：中国林业如何根据形势进行战略调整和制度创新，以推动生态建设发展、实现“美丽中国”的目标？

今后10年中国林业生态

建设的趋势和特点

可以想象，今后10年，中国林业在过去长期探索总结的经验和取得的显著成果的基础上，仍然坚持以生态建设为主的发展战略，推动各项生态建设事业整合和优化，走加快林业转型升级、与经济社会发展相辅相成、积极融入全球生态治理变革的发展道路。

但是，今后10年，中国林业生态建设能否保持这样的表现？这在很大程度上取决于中国林业所处的经济社会发展大环境，以及业已形成的建设力量和全球生态治理趋势。但有一定可以肯定，那就是与过去相比，国内外的发展趋势将有很大不同，这既是因为中国一跃成为全球第二大经济体，同时面临着错综交织的经济社会问题和生态危机，也是因为目前正在显现的全局性挑战和机遇将显著影响中国林业生态建设的进程轨迹。

（一）全球生态治理趋势

现在，世界经济规模已在1950年基础上翻了两番，经济增长消耗的自然资源超过于地球生态系统的供给，导致气候变化、自然污染和环境破坏。人类的“生态足迹”，即人类对自然世界的索取，已到地球生态系统再生产无法满足的地步。经济增长到了某一节点时，边际成本越来越大而超过边际效益。此时，应该停下增长的步伐，否则进入“非经济增长”的泥沼，即增长的成本超过带来的收益。美国等富裕国家已经到了这个节点，转向“后增长社会”（Post-Growth Society）。此时，单纯追求经济增长弊大于利，不应再为单纯为GDP增长而牺牲生态环境、社区家庭、工作生活等等，而应该对经济发展进行重塑而不是重振，着力提高自然资源和改善民生，关注社区、家庭生活和自然世界的可持续。

我们可以从国际社会40年可持续发展探索，看看当前和今后全球生态治理的趋势。从1962年莱切尔・卡尔逊《寂静的春天》的问世开始，全球可持续发展的探索可分为3个阶段。在此当中，林业国际共识不断加深，林业多功能价值尤其是生态功能价值不断展现，林业发挥的作用和影响日益显著。

（二）中国生态建设的未来趋势

从1998年起，中国林业进入了以生态建设为主的发展阶段。2002年，总理带着100余名科学家开展了中国可持续发展林业战略研究，提出21世纪是生态文明世纪。现在，推进生态建设，创造生态文明，已经成为了中国的国家基本政策。在十会议上，同志代表党中央作的政治报告有很多亮点，其中一个很大的亮点就是站在全局和战略的高度，明确提出把生态文明建设同经济建设、政治建设、文化建设、民生建设一道纳入中国特色社会主义事业五位一体的总布局，并且对大力推进生态文明建设进行了全面的部署。

事实上，中国当前的增长模式已对土地、森林、空气、淡水资源等自然资源要素产生了巨大压力，对生态系统服务供给的压力也日益增加。今后，只有加强生态建设，促进绿色增加，把这些压力转化成为经济增长的新源泉，在解决中国自身诸多紧迫环境问题的同时，开拓绿色科技的新全球市场。如果转型成功，那么到2030年能源密集型和原材料密集型的生产预计将会显著减少。其原因包括三个方面：工业占GDP的比重将下降；工业领域资源密集型和污染密集型企业比重将下降；能源、原材料和生态服务要素的定价将更加合理。

一言以概之，取决于所处的国内外形势，中国生态建设的未来趋势是：生态建设是中国现代化的必由之路，生态现代化将成为新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化之外的第5个现代化方向，以提高生态产品供给能力、促进绿色增长为目标，以深化重点领域改革和重要自然资源要素市场化为动力，承认生态资源资产价值并基于生态系统对自然资源进行提质增量的综合管理。

新时期中国林业

发展战略的坚持和调整

今后，中国林业仍然坚持以生态建设为主的林业发展战略，并根据新形势进行战略调整：通过加强林业重点生态工程治理和生态修复，推进林业产权和治理改革，逐步建立起支撑林业生态建设的制度框架，坚持基于生态系统的综合管理，承认、评估并管理以森林、湿地统、荒漠生态系统等为基础的生态资源资本，发展生态生产力，实现生态现代化。

这一战略的调整是面对时代要求和形势发展，我国林业建设发展作出了积极而科学的回应，加强林业建设促进绿色增长。2011年12月召开全国林业厅局长会议主题是“提升多种功能，促进绿色增长，把现代林业建设不断推向前进”，提出新时期林业建设要加强生态建设和关切民生改善。2012年5月，赵树丛局长在甘肃考察林业工作时强调，林业建设要高举生态和民生两面大旗。正如上所述，有效性、安全性和包容性的林业生态建设战略，让我们对绿色经济的认识不断深化和丰富，为林业建设提供了一定的理论支持，为认识新时期我国林业可持续发展提供了新的视野。

第一，有效性。要求坚持林业生态建设作为支撑经济社会发展的有效途径。当前阶段，我国经济社会发展要做到低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续。林业生态建设有效性的要求在于坚持发挥林业多功能，以促进绿色增长为目标，通过林业生态建设一方面提高生态产品供给，另一方面创造更多绿色就业岗位，发挥集合和增效的作用，带动不同区域和不同行业的协同发展。

第二，安全性。要求坚持和加强林业生态建设的主体地位。林业生态建设安全性的根本要求是，在实现经济增长时，既不能超过自然生态极限边界（如9类“地球边界”）造成生态危机，又必须促进自然资本（Natural Capital）在消耗和生长中实现存量扩增。在9大类“地球边界”中，气候变化、生物多样性和土地用途改变等已经透支或接近临界点，亟需改变逆转并促进有关自然资本增长。我国林业包括森林、湿地、荒漠三个生态系统，基本覆盖了除海洋外的所有生态系统服务和生物多样性。这决定了我国必须坚持和加强林业作为生态建设主体的地位，发挥林业基础作用，促进实现绿色经济的安全性。

第三，包容性。要求发展林业以保障民生和改善民生。林业生态建设包容性建立在自然资本公平利用和合理分配的基础上，尤为关注消除贫困，创造“包容性财富”（inclusive wealth），帮助贫困地区人群改善民生。据联合国环境署分析，全球绿色投资1/4（即全球生产总值的0.5%，约合3250亿美元）将投入到林业、农业、淡水和渔业。在向绿色经济过渡中，林业除了增加自然资本外还发挥多种效益：森林工业附加值到2050年将比常规情景增加约20%，大量贫困人口直接获得补贴和各种收益，工作岗位数量明显增多。我国山区面积占国土面积的69%，山区人口占全国人口的56%。我国生态和民生林业建设，必将创造规模巨的大“包容性财富”，促进自然资源和财富公平分配，有利于在山区林区加强民生保障和促进民生改善，实现绿色经济所强调的包容性。

林业生态建设新战略的核心内容

我国林业生态建设进入了转型升级的关键阶段，生态建设和民生改善是林业转型升级的最核心的任务。今后这些年，中国林业生态建设既处于重要战略机遇期，也面临诸多挑战，除了上述所谈到的4个方面的问题外，事实上，现实中的挑战还要更多。

第一，制定国土生态空间规划战略。要围绕建设生态文明，针对保护和改善森林生态系统、湿地生态系统、荒漠生态系统和维护生物多样性以及相关生态系统，进行科学合理的分区规划，在国家主体功能区划的基础上，研究确定林业主体功能区划，拓展生态利用空间，优化生态建设布局，为建设生态文明、维护生态安全、促进绿色增长奠定科学的规划基础。

第二，建立全国生态系统监测网络。搜集分析森林、湿地、荒漠等生态系统健康和生态资产信息，包括生态系统健康状况、资产存量、流动和成本效益分配，有助于人们了解林业生态系统所覆盖的服务领域，调整林业与农业和相关领域关系，让林业获得优先投资的机会。林业生态健康状况和生态资产信息分析不是简单地计算蓄积和面积，而是全面评估林业生态系统健康现状、影响和趋势，以及林业生态服务的规模、价值和质量。这需要建立林业生态健康和生态资产年度报告制度，县级以上人民政府要向上一级人民政府和本级人大每年作本区域林业生态健康和生态资产状况报告，并采取适当方式向社会公布。

第三，推进森林治理和产权改革。针对破坏森林资源及阻碍林业发展的制度性因素，推进森林治理和改革，建立透明、公平、有保障的分配机制，授予权利人尤其是当地居民的森林资源产权。同时，围绕林业产权改革，加快推进林业市场化进程，包括生态服务市场建设、林业碳交易体系建设以及国内市场与国际市场的衔接等等。在这一进程中，在制度建设上要从以行政权力为核心向以民事权利为核心的过渡，在资源配置上要从以行政分配为主向以市场调节为主的过渡，逐步建立起符合我国国情的林业产权制度和市场机制。

第四，加强森林、湿地、荒漠化和生物多样性的可持续经营的协同管理。森林可持续经营是“里约+20”峰会后里约三个公约都涉及到的核心行动。加强森林可持续经营，需要构建支持森林可持续经营的政策框架，核心内容包括确保利益相关者参与，关于森林利用的透明而易得的信息和问责机制，各类林业补贴、经济工具和森林生态效益补偿，以及能力建设和技术服务。

第五，推动财政政策改革和经济手段重组。要向绿色经济转变，需要改革林业政策框架，综合考虑和改革调整林业和相关领域财政政策和经济工具，逐步建立和不断加强公共财政支持林业生态建设的制度框架。同时，林业不但是资源产业，而其是其他产业及相关生计的支撑，如能源领域（低成本木材进入并成为可再生能源）和农业领域（森林保持土地肥力，持续提供食物，其资产随时变现投入耕作）。这需要对林业政策与相关领域政策进行评估，确保政策效力不相互抵牾，不产生侵占林地和破坏生物多样性的逆向行为，

第六，调动绿色投资。林业将为绿色经济投资提供难得的机会。一个重要政策是公共政策采购计划。林业以及林业下游产业应该占有公共政策采购的重大份额。另一政策是掌握在重要投资机构手里，鼓励投资机构坚持绿色贷款，拒绝对不可持续或者非“绿化”林业项目投资。尤其是，林业具有别的领域无法比拟的优势，就是可以利用“REDD+”机制作为“绿化”林业的融资催化剂。目前，生态产品为公共产品，尚未吸引明朗而稳定的投资。森林生态服务有效调节气候变化，通过“清洁发展机制”（CDM）或者“REDD+”机制吸引了投资。这是各国和林权者从森林生态效益获益的极好机遇，也为建立生态效益补偿机制创造宝贵经验。为深入推进“REDD+”，获得更多经验，当前最需要做好3个方面工作：一是制定方法学指南，促进各国一致达成解决“REDD+”有关问题尤其额外性问题的认识。二是建立保护碳权和公平受益的保障机制，尊重和保护依赖森林生活的人们的碳汇产权（尤其实根据传统或者习惯法获得），让其获得适当的收益。三是研究建立小规模“REDD+”模式，确保当地利益相关者获益，让“REDD+”具备让当地社会或人群公平受益的包容性。

以上6个新领域形成了内部协调一致的政策框架，构成了今后林业生态建设的发展战略的重要支柱。也许，这个6个领域并不能把林业生态建设的所有内容囊括，但是这6个方面支柱将适用于解释也有助于解决中国林业生态建设的其他重要问题，比如如何解决全球生态治理一致性的问题，以及促进林产品绿色贸易和合法贸易等问题。

当然，我们对林业生态建设的未来并没有获得完全而透彻的认识，有若干重大的问题需要进一步研究：（1）各项制度和政策执行对不同区域、不同群体和不同产业环节的影响以及相应的对策；（2）优先行动领域有哪些，相关政策行动的实施顺序和效果测度如何；（3）市场化进程如何安排，尤其是生态服务市场和林业碳交易市场，以及市场化的时间节点如何确定，等等。我们只有对这些问题不断地研究、探索和总结，才能把中央已经勾勒出来的中国林业生态建设的蓝图，在中国大地上变成美好的现实。

（责编：高雨薇）