城市圈：区域竞争的航母

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾断言中国的城市化将是21世纪世界经济的两大主要推动力之一，中国城市化实践似乎正在有力的诠释着这句话。尽管大师的预言还有待时间老人去做最后的评析，但城市化对我国经济和社会发展的重要性却为各界所笃信。无论是在官方文件中，还是在专家学者的言谈中，城市化都是一个使用频率很高的词汇。而城市圈作为城市化发展到一定阶段后所出现的一种城市组织体系日益引起人们的关注。

随着我国加入世贸组织，国内城市日渐强烈地感受到经济全球化的气息，面临着更大范围的竞争压力，促使其以更宽广的视野去透视和应对竞争。近年来国内城市纷纷意识到惟有借助区域整体之力，发挥地利人和之势，才能壮大自己，在竞争中立于不败之地。于是一时间列强合纵联横，各城市之间频打城市圈之牌。长江三角洲城市圈、环渤海城市圈、大珠三角、长沙-株洲-湘潭城市圈…纷纷映入眼帘。城市圈内政商要员之间的各种研讨会纷纷举行，各层次的合作机制也相继诞生，打造城市圈成了区域合作的重头戏。

新近出炉的《20__—20__中国城市发展报告》称我国已形成长江三角洲、珠江三角洲、环渤海三大城市群，这是带动我国整体经济的三个主要增长极。这份由众多名家撰写而成的中国城市发展战略“白皮书”让人们认识到城市圈不但重要而且是可触摸的现实。

但我国各地大大小小的城市圈的组建和发展中，诸侯经济的负面影响广为存在。行政区域分割、圈内恶性竞争等问题，极大的扼制了城市圈协同效应的发挥。因此分析制约城市圈经济整合的因素，探讨可行的协调机制就尤为必要了。基于此，本文首先描述了我国城市圈的发展状况，然后在分析行政阻隔等对城市圈经济融合影响的基础上，探索提升城市圈一体化水平的对策。

一、城市圈提升区域竞争力

我国内外经济环境的变化，各级政府发展战略的调整对城市化继而城市圈的形成产生了积极的催化作用。适应这些环境和政策的变化，区域内城市的联动发展不断凸现。经济版图的重新划分，使得城市的势力不断突破行政边界的羁绊，形成了或者正在塑造着一批城市经济圈。城市圈的出现为区域经济竞争增添了新姿，改变着城市管理者经营城市的理念，通过系统的整体效应，增强了圈内经济整体实力，并带动着周边地区经济腾飞。

（一）乍露荷角的中国城市圈

我国市场体系的完善，政府经济发展战略的调整，参与世界经济分工合作程度的深化，为城市圈的形成提供了良好的环境。在一些城市化水较高，经济联系密切的地区，城市圈初步形成；其余地区也正在直面新的发展形势，加强区域内城市合作力度，积极构筑城市圈。

1.经济发展催生城市圈

我国经济发展促进了城市化水平的提高和基础设施的完善，市场的逐渐成熟增进了城市的内引外联，这些因素推动了我国城市圈的形成。

（1）城市化水平提高

城市圈的形成要求区域内有较为密集的城市群，并且存在一个或几个能发挥首领作用的中心城市。近几年来各级政府日益认识到城市化的战略意义，各地纷纷将城市化纳入本地长远发展规划，并加快了城市化的步伐。这有力地促进了我国城市化水平的提高，尤其是在经济发展水平较高的区域，城市化战果喜人。据国家统计局提供的数字，1990年到20__年11年间，我国地级城市由188个增加到269个，市区非农业人口超百万的特大城市由31个增加到41个。城市覆盖面积达408.9万平方公里，比1990年增加了219.2万平方公里，占全国国土面积的比重由1990年的20增加到42.6。20__年市镇总人口占全国总人口比重达37.7，比1990年提高了10.3个百分点。

伴随着城市化的阔步推进，区域内城市密度提高，城市集聚和辐射能力增强，相邻城市之间资源和信息的交换趋于频繁。城市之间信息和能量的相互依赖是城市圈赖以形成的基础。

（2）基础设施完善

我国公路、铁路、民航、水运的发展为区域内城市的空间集聚提供了交通纽带。从1991年至20__年我国公路运输线路长度增长了63.1，民航运输线路长度增加了177.9。铁路运行里程增长较慢，但运行速度屡屡提高。毗邻城市之间，交通条件显著改善。例如在长江三角洲城市圈内，纵横交错的高速公路，让上海与杭州、南京车程控制在2至4小时之内。而且一些区域还在筹划城际快速轨道交通，推动城际交通公交化。区域内城市之间交通设施的对接，交通工具的进步，扩大了城市通勤范围，增加了城市之间的引力。

互联网、移动通信等现代化通信手段使得信息传播更加顺畅，城市之间不断扩大的信息交换增强了区域内城市的互动能力。

（3）市场化程度提高

我国市场化水平正在不断提高。由美国传统基金会与《华尔街日报》每年编制与公布一次的经济自由度指数表明我国这一指标的总体得分从1995年的3.60分改善为20__年的3.55分（分数越低越自由）。随着市场化程度的提高，政府和企业努力转换职能，角色定位逐渐回归。政府减少了对市场不当干预，企业经营理性增加。

面对复杂的市场环境，越来越自主的企业有必要也有能力寻找更广阔的市场和发展空间。而城市资源禀赋的差异，功能的差异为企业在城市圈内重新进行空间布局提供了可能性。例如，上海市众多企业为节省成本而向附近江浙两省城市迁徙。这些资源在圈内的重新配置强化了区域内城市一体化进程。

（4）国际竞争加剧

我国持续推进对外开放，参与国际经济合作，经济的外向度明显提高。20__年度进出口额、实际利用外资额分别为1991年的3.7、4.3倍。特别是20__年加入世贸组织后，国外资本和企业呈加速势头进入我国，国内企业感受到竞争压力逐渐沉重。

面对国际竞争，我国对内开放的步伐明显滞后于对外开放速度。在这种

情况下，国内城市和企业深刻意识到只有充分利用周边资源，借助区域整体竞争力，才能占领竞争的有利位势，这是激发区域内城市携手合作的“外患”。

2.城市圈规划与探索方兴未艾

正是上述因素的推动，实施城市圈战略的实践已经在我国许多区域红红火火地展开了，无论是在省市政府的发展蓝图中，抑或地方政府间合作议题中，还是在学术园地，城市圈都是一个热门的话题。

首先，城市圈成为诸多省市政府发展规划的关键词。一些省市政府充分认识到和周边城市融合互补是提高自身竞争力的有力手段，纷纷在发展规划中将建设各层次的城市圈（城市带）提升到战略的高度。如《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出“促进长江三角洲经济一体化发展。探索建立上海与长江三角洲基础设施衔接、支柱产业配套、新兴产业共建、一般产业互补的分工协作体系。”

其次，区域内城市政府间合作机制逐渐完善。区域内城市政府间合作层次逐渐提升，由对话性合作逐渐转向制度性合作。合作范围由交通衔接、旅游联合开发走向政务信息共享、生产要素流动等深层合作。长江三角洲内沪苏浙三省已达成计委牵头的协调机制，长三角15城市市长联席会议和沪、苏、浙三省市的常务副省（市）长沟通机制已初步形成。其他地区如长沙-株洲-湘潭、西安-咸阳政府之间也都签署了相应的合作框架以促进城市圈的形成。

再者，有关城市圈的研讨会、论坛积极开展起来。这些汇集了政府官员、知名学者、商界精英的会议聚焦于城市圈内部整合的关键问题，总结了宝贵经验并提供了富有建设性的意见。去年召开的“中华学人与21世纪上海发展国际研讨会”、“首届珠三角经济论坛”等引起了各方关注，这些学术活动正在以其思想和舆论力量推动城市圈的发展。

（二）城市圈充当区域发展的高能反应堆

城市圈的形成有助于区域内资源重新优化配置，并通过市场的压力敦促城市管理当局改善其经济服务和管理功能，市场与制度的双双完善，极大地提升了城市圈的整体竞争力。城市圈通过其资源的聚散，演变为带动整个区域经济的高能反应堆。

1.推动资源整合，发挥协同效应

企业的成长、市场环境的变化迫使企业不断寻求适合自身的发展空间，在更广阔的地域中配置其功能。由于历史的原因，我国市场的统一性还不甚理想。而城市圈内各地人文相近，地理相连，人缘相亲，客观上减少了企业异地拓展的成本和风险。圈内城市间通过自觉自主的联合，为经济主体开垦出更加广袤的成长沃土。

通过基础设施衔接配套，要素资源共享，产业分工合作，城市圈内各成员分享规模和协同的好处，开创共赢的局面。一方面，圈内核心城市获得了广阔的腹地，为其城市功能转型和产业高级化提供了良好依托；另一方面，可以借用一句苏州对上海辐射作用的生动概括“大树底下好种碧螺春”，其他城市充分利用核心城市的辐射，承接其转移出的生产能力，为其提供配套服务，并充分利用核心城市的综合服务功能为自己提供资金、信息、科技支持。此外，圈内城市之间联系的日益密切，必然会对它们之间的郊区、农村溢出物质和能量，从而为这些地区带来发展机遇，带动整个区域经济增长。

2.驱动政府转化职能，提高服务水平

与城市圈成长相应，区域内要素流动更加顺畅，企业迁徙更加容易。于是，企业、人才、资金在利益的驱动下，流向圈内更加理想的乐土。这在当前守土有责的行政体系下，城市当局有压力去改善其投资环境和管理手段，增加对经济资源的吸引力，“亲商、富商、安商”正在成为不变的承诺。

随着圈内城市管理者之间磋商协调的增加，示范效应将发挥效果。那些先进的政府管理制度、服务方式迅速为合作/竞争对手所模仿和借鉴。例如毗邻上海的嘉兴在政策上也积极和上海对接，针对上海内联“24条”，嘉兴主要领导表示也要出台相应的政策与之接轨。通过相互之间的学习，有助于提高整个城市圈内政府行政管理艺术，为区域经济发展提供良好的制度环境。

市场和制度条件的改进让城市圈发生“核聚变”，城市圈整体实力非常可观，辐射出强大的能量引领着整个区域经济迅速壮大。

由上海、南京、杭州、宁波、苏州、无锡、常州、镇江、南通、扬州、泰州、湖州、嘉兴、绍兴、舟山等15城市组成的长江三角洲城市圈土地面积10万平方公里，占全国的1；人口7534万人，占全国的5.9。20__年，长江三角洲地区实现国内生产总值16981亿元，占全国的17.7；完成财政总收入3350亿元，占全国的20.4；外贸出口739.4亿美元，占全国的27.8；实际利用外资160.7亿美元，占全国的32.3；人均GDP达22537元，相当于全国平均水平的3倍。

珠江三角洲由广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山、肇庆、江门、惠州等9市构成的城市圈土地面积41698平方公里，占全国的0.43；20__年总人口4287万，占全国人口总数的3.3。20__年珠三角城市圈实现国内生产总值852.3亿元，占全国的8.8。如今粤港澳合作日趋密切，大珠三角的形成将使其经济实力更上一层楼。

此外，环渤海地区，以京津为双核心的大都市圈也正在形成，凭借其得天独厚的聚集优势将进入高速增长轨道。

这三大全国性的城市圈是我国经济当之无愧的三大引擎，对全国经济走势有着举足轻重的作用。此外众多区域性城市圈如广佛城市圈、武汉城市圈等也正在发挥区域经济增长核心的作用。我国经济发展培育着城市圈的壮大，城市圈则改变着我国区域经济竞争态势，它们的成长将在很大程度上主导着我国经济未来发展前景。

二、诸侯经济是城市圈成长的天敌

行政区划主要目的是服务于政治管理，依照地域大小和行政等级，各级地方政府被赋予相应的权利范围。由于历史和制度的渊源，长期以来城市政府的经济管理权力和责任依附和匹配于其政治地位。于是大大小小的诸侯经济、山寨经济就有充足的土壤扎根并生存下来。

诸侯经济画地为牢，行政力量侵占市场功能，阻碍生产要素按照正常规律流动和配置。行政区经济的道道藩篱横亘于城市圈经济主体之间，制约了产业整合和资源共享，成为城市 圈经济壮大的天敌。

（一）行政区经济沃土依存

行政区经济是我国计划体制下区域经济发展模式和政治游戏规则的产物。尽管市场的大潮终将会涤荡掉它的余垢，但是历史的惯性、政治运行规则欠完善、竞争压力为它的继续存在提供了千万种理由，它的消失还需假以时日。

1.地方政府“经营”经济的压力和能力

城市管理者的权力理论上由广大市民（或辖区内居民）所授予，他们似乎应以满足治内纳税人、居民的诉求为活动主旨。但事实上他们的升迁主要的由其上级决定，而上级擢升贬抑的准则之一是其任期内这些城市的就业水平、财政收入、经济增长速度。因此通过各种手段，促进他们任期内本地经济增长最快很自然成为理性的选择。在追求该目标的过程中，往往发生市场规则和行政干预、长远发展和眼前利益的碰撞，而较量常以长远利益和市场规则落败而终。

除了政治规则之外，现行的财税制度客观上也增加了市长（书记）们奉行行政区经济的冲动。首先，中央和地方以税种为基础的分税机制，使地方政府仍具有追求扩大本地经济规模的动力。其次，现行转移支付制度的不完善和转移支付能力的不足，促使地方政府寻求本地财源的扩大。第三，当地方政府可控财源与公共职责不对称时，也促使一些地方为创造和保护本地财源采取不正当的措施。

此外，城市管理当局还支配着数量可观的经济资源，这也为他们直接干预经济、设置市场边界提供了理由和手段。一方面，城市政府可以冠冕堂皇地操控一批国有资产和集体资产；另一方面，在我国政府部门滥用权力践踏产权尊严的行为缺乏有效制约机制，城市管理者可对民间资本施加不可估量的影响和控制。这些资源在一定条件下便构成了施政者构筑起行政区经济的物质基础。

2.圈内竞争因素的存在

城市圈内部城市之间有优势互补的必要，但是它们之间的竞争因素也是客观存在，如果处理不当则易造成恶性竞争。譬如在城市圈内一些人片面的认为核心城市会源源不断地吸收其他城市的人才和资源，“大树底下难成才”，这种不恰当地夸大圈内城市之间竞争的看法必定导致用行政力量的魔剑去挥砍圈内经济自然纽结。

城市圈内各城市之间地域相连，要素禀赋有着较大相似性。随着交通条件的改善、通讯基础设施的完善，城市圈内同一层次的城市之间企业经营成本趋同，对企业来讲相互之间替代性较大。此外地域的临近和生活水准处于伯仲之间，城市圈内同一层次的城市居民具有大致相同的消费偏好和消费结构，市场份额也就容易成为不同城市生产同类产品的厂家激烈争抢的对象。

再者，面对类似的文化传统，相近的经济发展水平，区域内同一层次城市容易形成相同/类似的城市定位，进而导致类似的发展路径和战略重点，这也是城市间不可忽视的竞争因素。

3.行政区划和经济区划的非重合

行政区划的划分依据是历史沿革和政治管理的便利，而经济区划则主要是由经济主体在市场力量的牵引下离合融散塑造而成，二者之间难以保持一致。这样城市管理者和他们的上级基于地方利益和自身理性，可能会为保全行政区经济而牺牲城市圈经济。譬如有人认为苏锡常城市圈就带有明显的行政区划烙印，认为从空间布局和经济联系出发，在苏锡常之外加上嘉兴和湖州两个浙江城市组成环太湖城市圈将使城市之间的合作基础更加广泛和现实。苏南政经界人士“白天看南京，晚上看上海”，折射着行政区划掣肘下城市圈拓荒者们的丝丝无奈。

城市的行政级别决定其政府经济管理权限从而影响着城市的经济活动。城市成长的非均衡性和跳跃性有可能使城市陷入行政区划的困境。当城市经济迅速发展，而不能获得相应的行政权限来支撑时，城市向外延展的触手就被牢牢捆住了。譬如，前几年广东顺德市雄踞我国百强县之首，人均GDP全国第一，可它仅仅是佛山所辖的一个县级市，这就宛如“大人穿童衣”，对其经济的纵横捭阖增添了诸多不便。

在城市圈内，城市管理者具有管理和“经营”经济的压力和能力，而城市之间竞争的存在、行政边界和经济圈边界的交错更增加了行政力量、地方力量阻碍城市圈经济一体化的冲动。尽管有些阻碍力量并非是城市管理者刻意所为，但无论如何它们是在起作用。

（二）圈内离散耗损整体能量

由于行政壁垒的阻隔和干扰，圈内城市的联合互动受到影响，相互之间分割离散现象还普遍存在，诸如市场分割、滥用政策优惠、产业同构、基础设施建设各自为政都是城市圈内一体化道路上的荆棘。这就决定了当前我国城市圈内的合作还是浅层次的，本该大放异彩的规模效应、协同效应因此而黯淡了许多。

1.市场分割亟待打破

城市圈内区域性市场的统一性和开放性的提高有目共睹，但距离理想的目标还是其路漫漫。浑然一体的经济版图被割裂为大小不一的市场板块，严重制约了城市圈内产品、人才、企业自由流动，使经济资源在寻寻觅觅之后仍不能驻足于理想的栖所，无法使城市圈内经济要素迸发出最大活力。

就产品市场而言，一些地方出于庇佑本地企业的“善意”，将一些外埠商品视为洪水猛兽，设置有形和无形的关卡，企图“拒敌于城门之外”。国际经济学界的计量检验结果表明，当前中国省际壁垒甚至要高于国际贸易壁垒。例如有的城市为保护本市汽车产业，就曾或明或暗阻挡外地所产车辆进入本市消费市场。城市圈内同类产品若不能在统一的区域内市场舞台上比拼一番就难有优胜劣汰，整个城市圈的经济效率难以提高。

在人才流动方面，城市圈内由于户籍制度、地方政府安排就业的压力，各地对外来人口就业通常都采取歧视性政策。譬如，很多地方在招聘岗位时都把解决好当地就业问题作为一个至关重要的因素来考虑，外地求职人员往往被拒之门外，这种现象在城市圈的核心城市如上海、北京非常普遍。尽管各地都认为家有梧桐树，招得凤凰来，可这些歧视性因素却制约着人尽其才。

另外，城市圈内有些政府常将企业视为生蛋的金鸡，总想尽可能将企业留在自己的辖区内，以便为本地提供就业岗位、增加财政收入，甚至不惜采取种种手段，阻碍企业自由跨区域发展。当前，无论是长三角城市圈还是珠三角城市圈，企业反应异地投资遭遇双重课税的现象普遍存在。虽然短期内这些手段能让这些金鸡为本地生财、造岗位，但似乎有杀鸡取卵之嫌。

市场统一性、开放性的欠完善无法让城市圈内各种要素和产品流畅的转动起来，市场的竞争压力和配置功能没有发挥充分作用，限制了城市圈经济潜力的释放。

2.产业同构严重

城市圈内政府管理机构对产业布局都进行着强有力的引导。政府的产业引导固然是必要的，但一个必不可少的前提是政府能够依据本地条件，正确确定自己的比较优势和竞争优势，并且政府充分考虑到与外部经济的交互作用。然而现实的情况是有些城市管理者基于眼前（任期）利益最大化，不顾发展的可持续性和协调性，往往盯住利大税多的产业，例如当前一些城市一谈产业规划就唯高科技是论，置自身客观条件于不顾。加上同一个城市圈内城市之间要素条件类似，于是城市圈内产业雷同非常普遍。带来的结果是，工业布点分散、产业集中度低，城市之间产业恶性竞争时有发生。

观察不难发现，城市圈内城市产业特色不明显，城市通常缺乏具有核心竞争力的主导产业，相互之间的垂直和水平分工合作不够。如果硬要找一些特色的话，那就是“你有我有全都有”。下表列出了上海和浙江两地产值最高的工业行业。

从表中可以看出，产值前10位的行业中，两地有8个是相同的。根据测算发现沪苏浙三地产业结构相似系数很高：沪苏的产业结构相似系数为0.82，沪 浙间为0.76，苏浙之间竟高达0.97。城市之间亦是如此，如苏锡常三城的主导产业基本都是“机械纺织化工冶炼食品”，各行业的比重也十分接近。其他如珠三角城市圈内的深圳、广州产业结构也有着大体相同的面孔。城市圈内各城市之间雷同的产业结构引起相互之间的过度竞争，使区域内有限的资源不能得到有机融合以实现必要的产业集中。

城市圈内产业结构同化已是痛楚的事实，更令人忧虑的是当前区域内城市产业结构的调整路径又呈现惊人的相似，这势必会使产业同构的局面继续维持下去。从珠三角城市圈的几个主要城市广州、深圳、佛山、东莞、珠海的“国民经济和社会发展第十个五年计划纲要”容易发现，它们下一阶段的产业调整方向有着较大的重合。例如五个城市无一例外将电子信息技术列入本市“十五”期间支柱产业，并且主攻的具体方向也很类似；五个城市都将现代物流业作为重点发展产业，广州、深圳、东莞更是表明要将本市建成华南、全国或国际性物流中心；广州立志成为区域性金融中心，深圳则积极打造全国性金融中心；其他产业如机电一体化、纺织服装等也弥漫着竞争的硝烟。按照它们各自的规划演进，珠江三角洲内部产业错位发展，横向互补还需经历一个较长的磨合期，甚至是一段痛苦的萧墙之争。

缓解城市圈内产业同构的确是燃眉之急，若各方不能精诚合作而达到互利互惠，最终恐怕只能是“患难与共”了。

3.城际软硬件设施衔接乏力

城市圈中各城市在制度与政策安排、基础设施建设等方面理应通力合作，从制度和空间上促进内部一体化，与外部竞争时用一个声音说话。可不少城市的管理者缺乏整体观念和协作精神，在经营城市中局于一禺，未能充分认识到只有依托区域整体优势，才能有效壮大自己。他们往往不顾自身实际情况或区域整体利益，陶醉于躲进小楼成一统。

区域内基础设施规划和建设的良好衔接是从空间上融合城市圈的必要保证，可当前一些城市喜欢自以为是，在重大基础设施的规划和建设中各自为政，过多的以自我为中心，这样做的后果是让这些耗资巨大的设施难以发挥应有的作用。比如长三角的港口建设中因多年来缺少协调，出现了很多矛盾。据统计，南京以下的长江段，已建、在建和待建的万吨以上码头泊位共100多个。其投资建设都由当地政府主导，各地均以自己认定的腹地计算货源。由于不合理的重复计算，导致建成后货源不足，浪费巨大。由国家投资、深水泊位最佳的宁波北仑港区，可接纳第五代甚至更大型集装箱船，但是宁波港的经济腹地货源不足，又缺乏长三角内部的货源支持，港口的设施能力迄今未能充分施展。

在更高的合作层次---制度安排的协调上，区域内城市之间问题颇多。城市圈内城市完全可以通过政策取向的差异来引导和促进区域内经济错位发展，从区域全局发展的视野提供合理的制度供给，但是这经常不得不屈从于“诸侯们”狭隘但很坚强的意志。特别地，我国法治环境的不完善使得一些地方官员可以敢于将国家关于经济的规划和法律置于脑后而不顾，炮制出自认为可促进当地发展的变通的土规定，并冠以符合地方特色的美名，实则是违法违规，恶性竞争。

例如在长江三角洲各城市都把引进外资作为发展当地经济的推进剂，于是纷纷想方设法不遗余力扩大招商引资。动机固然可嘉，手段却值得商榷。许多地方早已突破两免三减半的企业所得税的优惠政策底线，台积电在长三角选择投资地时，一些地方甚至承诺给予十免十减半的税收优惠政策。在土地转让上，通过财政贴补，以大大低于成本的价格向外商提供土地，苏南一些地方实际成本一般为15万元1亩的土地却可以按6或7万元的价格出让给外商。这种政策上的恶性竞争即便短期内可以给某些城市带来一些好处，但长远地却扰乱了整个区域的经济秩序，削弱了整体竞争力。

因此城市圈内基础设施的衔接配合不容乐观，制度层面上的协调合作更是任重道远。

城市圈内的市场分割、产业同构、基础设施与制度安排协调欠佳都是不容回避的事实，极大的耗散了城市圈所集聚的能量，制约了其辐射功能。如长江流域发展研究院朱荣林教授指出，在一个经济系统中,如果所有经济单元处于自然状态，则协同效率最大不会超过44。于是促进城市圈深层次的融合就尤为重要和迫切了。

三、加大融合，共享繁荣

我国城市圈的形成是经济全球化背景下，区域经济发展与要素流动的客观需要和市场边界的自然延展过程，而城市圈内行政壁垒是制约城市圈协同效率发挥的最大障碍。因此当前紧要的是让市场和政府各自扮演好自己所应承担的角色，提高城市圈内一体化水平。政府应该奉行适度“无为而治”的原则，减少对城市圈内经济活动不当的行政干预，相信和借助市场的力量来促进城市圈的发展。这要求建立覆盖城市圈的高度统一和开放的区域大市场，通过市场配置资源的功能，以要素流动为纽带将各城市有机连接起来；同时圈内城市政府也要加大制度合作和对话的力度，和其他外部力量一起推动城市圈内部融合。而整合的重点应该是建立有梯度的互补的产业布局。

1．市场主导，相互融合

城市圈的形成是城市集聚和辐射功能在地域上的拓展，主要是市场自身力量的结晶。当前阻挡城市圈车轮前进的主要是道道行政分割的壕沟。因此逾越这一障碍的途径无非是强化市场力量和转化政府角色，而当前重中之重是完善城市圈区域市场。通过建立区域内统一、开放、有序的大市场，使城市圈内各种经济资源充分转动起来，通过市场利益的引导增进整个城市圈经济布局的合理性。而当前市场正孕育和显示着此种力量。

在经济全球化的今天，国内城市竞争视野大为开阔，城市圈的竞争成为城市赢得世界性尊重和控制力的主要途径。（特）大城市需要广阔的腹地为依托，而中小城市需要周围大城市的辐射，只有相互之间的默契配合才能增强国际竞争中的话语权，这种内部的聚合力将区域内城市拉近。此外，我国特别是一些投资环境好的城市正在享受着跨国公司产业转移所带来的好处，而跨国公司在转移产业的过程中往往看重的是超越单个城市的区域总体优势，在整个区域范围内分布其公司职能。这从外部推动着城市圈的形成。

正是这些市场的压力，城市圈内生产要素流动空前的活跃，增进了相互之间经济密切度。例如在长江三角洲城市圈内浙江企业纷纷抢滩上海，而且大中型企业明显增多，主要是私营、股份制大中型企业。据不完全统计，截止到20__年6月浙江各地在沪投资创办的企业近5万家，其中注册资金200万元以上的企业有20__多家，集团公司有50多家。浙江在沪企业投资总额达500亿元以上，经商人员有25万，劳务人员26万人（其中建筑业15万人左右）。这些企业大多数把生产基地放在浙江，而把研发中心、销售中心放在上海，以谋求在国内领先和进入国际市场。而上海的企业、技术流向江苏、浙江更是一目了然的事实。正是这些经济资源频繁跨越城市间行政区划界限，像道道纽带将区域内相邻城市编结成城市圈。所以完全有理由相信，创造条件让市场充当提高城市圈一体化水平的主导力量是明智的选择。

要使市场的作用有效发挥，就应该努力将城市圈内相互之间有障碍的市场条块打造成一个平滑的整体大市场，让各种要素在上面按自己的意志流动。首先，各地要砸烂保护地方产品的不合理关卡，建立高效的物流系统，为各城市产品在城市圈内竞争销售和走向全国（全世界）创造条件；其次各城市应该消除人才和劳务使用中的歧视，加强劳动保障和社会福利方面的合作，建立覆盖整个城市圈的统一的劳动 力市场；还有，加强城市圈内各层次的金融市场建设，打破金融业务画地为界的不合理格局，提高中心城市的金融造血和输血功能，使有限的资金尽可能不闲置，流向最需要、最有效率的企业。此外，城市圈内各城市应积极合作，大力整顿圈内市场竞争秩序，营造一个诚信和公平的市场环境，唯有如此才能通过有效率的竞争优化整体资源配置，增强彼此互利互惠的基础。

2．政府作为，外力助推

城市圈一体化过程无疑应由市场担纲主导，但是政府也不应置之度外，政府也是大有可为的，关键是把握好作为的方向和重点。城市圈内政府之间应该建立多层次的合作和对话框架，一些民间组织也要献计献力。

迫切需要建立跨城市的协调机制，为区域内产业协调发展、基础设施衔接布局等提供整体性规划。当前行政区划体制由于历史和管理原因，在短期内难以大幅调整，但是可在现有制度基础上，根据不同的合作内容建立各种城市间合作组织来加强区域内政策和发展路径的协调。

在国外城市圈发展过程中，政府间的合作非常普遍。目前这种区域性合作机构达到了200多个。譬如在华盛顿都市圈，成立了都市圈委员会，对区域内事关全局的重大问题进行协调；在日本，各个城市虽各自为政，但事关都市圈内协同，则由国家决定，哪个城市都无权单独做主。我国有着较为完善的垂直管理体系，可以在借鉴国外成功经验的基础上，结合自身国情建立多层次的协调机制。

对那些涉及城市圈内综合规划的问题，可以由上一级政府机构（省或中央政府）和各城市政府选派各自代表组成机构专司其职，对城市圈内整体产业布局和重大基础设施建设进行总体指导和协调，当发生争议不决的局面时可由上级政府依照整体利益最大化原则做出裁决，对那些做出牺牲的城市通过转移支付等手段予以适当的补偿。对框架内的项目建设可给以一定形式的补贴，对违反总体规划的单方行动对有关方面给予行政和经济上的惩戒、或在审批方面加以限制。以前我国也曾成立类似的机构如上海经济区规划办公室，但是它只有协调之责而无规划之权，因此当地方政府利益冲突较大时，它就束手无策了。因此今后这类机构可由国家（省）计委等强权部门牵头并享有权威的规划权柄；当然这类机构要将重点放在城市圈的综合规划上，而不是沉限于具体事务，这样才能减少城市政府的抵触。

对城市圈内市场开放、劳务流动、金融合作等方面较具体的议题可由各城市政府通过多边或单边合作方式解决。例如目前长三角15城市市长联席会议、沪苏浙三省（市）常务副省（市）长沟通机制就是很好的开端，而关键在于将合作引向深入和落实合作协议。政府间组建半官方性质的常设机构可以让合作制度化、日常化，这方面美国南加州政府协会的做法颇值得我们借鉴。它成立于1966年，管辖范围涉及洛杉矶县、橙县和河边县等6个县、188个城市、1600万人口、3.8万平方英里的区域。辖区内城市是否参加协会完全自愿，目前188个城市中有135个参加了协会。协会设有董事会，重大问题由董事会表决决定。

对城市圈内交通、环保、电力等问题可由各城市的专业部门联合组建相应合作机构进行协作。国外的这类组织如密西西比河管理局、加州南海岸大气质量管理区管理委员会，值得一提的是这类机构通常具有法人资格、具备支配能力和规划能力。

此外，应该建立各领域的专家委员会和发展论坛为城市圈内重大规划提供科学依据和兼顾各方利益的方案，为城市圈的发展出谋划策。

最后还要注重民间社团组织的作用。通过组建跨城市的区域性行业协会、商会，为城市圈内产业规划、要素流动提供指导和桥梁作用。

3．错位发展，建立梯度化产业链

城市圈整合的关键是在整个区域内建立层次和布局合理的产业体系，这要求圈内的城市根据比较优势和竞争优势的原则，合理确定自己的主导产业，相互错位发展。只有这样才能提高城市圈内协同效率和专业化水平，提高整个区域的对外竞争力。

错位发展要求各城市科学合理的分析自己的市情，从区域整体发展的思路确定本市产业发展方向，不一定是最高最新的产业，但应该是最适合自己的产业。城市圈内大小城市应该准确定位，分工合理。中心城市要当好龙头，充分发挥综合服务功能，成为区域内要素和信息的集结与配置枢纽。这要求中心城市努力提高服务产业的比重和层次，大力发展现代物流、金融、咨询等现代服务业；制造业方面中心城市应该突出高精尖，避免大小通吃的做法。次中心城市要当好接续中心城市辐射的“二传手”，发挥好局部中心的功能，应该将重点放在发展高附加值、高技术含量的产业，增强对中心城市产业配套能力。中小城市不应盲目追求产业高级化，要充分消化中心、次中心城市转移出来的生产能力，改造好传统产业，充当大企业的加工基地。同一层次城市之间要多加强横向合作，减少和避免相同产业过剩导致的恶性竞争。

在产业整合过程中要充分重视企业作为市场主体的主动性。区域内城市之间商务成本和功能的差异为企业功能地域配置提供了可能。如今在长三角地区一个很普遍的现象就是很多大企业将生产中心放在嘉兴、无锡、常州等中小城市，而将总部、销售中心、研发中心安置在上海、南京等中心城市。各地政府应该从税收、管理上提供正常的待遇，不应人为的阻止企业为求发展而进行的迁移。应该鼓励区域内企业跨城市（省）的兼并重组，组建一批规模和效益并具的企业集团，藉此适当提高区域内产业集中度，发挥规模效应。目前大型跨国公司加大了对我国产业转移的力度，而长三角、珠三角等城市圈是它们投资建厂所青睐的风水宝地，城市圈内城市结合跨国公司的产业链配置自己的产业体系，也是达到区域内部产业整合的有效途径。

产业整合诚然应主要依靠市场力量，但政府也应适时适可而为之，加强规划和引导。若二者都能起到应有的作用，那么城市圈内产业的协调发展、各城市共享发展的繁荣将不难实现。

总之，城市圈的出现是我国新的发展阶段中市场竞争态势和城市化进程的必然要求，它使毗邻的城市有机联系起来，成为拥有巨大能量的区域竞争的航母。但是受传统行政壁垒的制约，城市圈内市场分割、产业雷同甚为严峻，这极大的影响着城市圈协同效率。因此应该以市场为主导，由政府加以推动，提高城市圈内一体化程度，构建错位发展、梯度分布的产业链，使航母的各部分高效协同作战，成为实力雄厚之舰。

主要参考文献：

1．中国市长协会、《中国城市发展报告》编委会：《20__～20__中国城市发展报告》

2．段树军：《行政区经济制约城市圈经济发展》，中国宏观经济信息网20__年09月13日

3．曾勇、徐长乐：《长江三角洲城市群协调发展重点区域研究》，上海协作网20__年12月4日

4．谷人旭：《长江三角洲都市圈协同发展的思路与对策研究》，上海协作网20__年12月4日

5．上海市、浙江省、江苏省、广州市、深圳市、东莞市等地方政府《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》