民间组织新迹象

在市场经济改革中开风气之先的广东，已经在探索维权组织管理等社会改革的路径。我们期待着民间组织能够真正成为政府、市场之外影响我们生活的另一支力量。

农民工维权，一般都是通过上访或者找劳动部门，而在揭阳，农民工有一个特殊的选择：找学校的老师帮忙。这听起来似乎让人难以置信：学校老师何以会为农民工维权?能起到多大作用?

事实上，这个学校不是普通的学校，而是农民工子弟学校；农民工所求助的老师，还有另一个身份，就是该校工会会员。在民办学校建立工会并不稀奇，稀奇的是，学校的工会会为农民工家长服务，为家长维权。这就是揭阳市华粤子弟学校的特殊之处。学校与工会的嫁接之后，衍生出一个为家长维权的组织，这，是机缘巧合还是逻辑上的必然?

一个学校维权的故事

广东省揭阳市位于广东省东南部潮汕平原，有“中国玉都”之称。揭阳有一个庞大的外来农民工群体，他们大多来自江西、湖南、安徽；与任何一个城市的外来工群体一样，农民工们同样面临着企业欠薪、工伤难以获得补偿等一系列问题。

揭阳市华粤子弟学校由江西籍教师汪先才于2001年创立，成为揭阳市第一所外来工子弟学校。校长汪先才回忆说， “我们学校与工会发生联系，出于一个非常偶然的机会。在与工会接触之前，我们对于农民工面临的问题很关注，但是除了减免学生学费以外，不知道该怎样才能帮到他们。”

在校学生的家长和亲人大都是农民工，从事工地建筑、五金锻造、搬运等工作，家长经常遇到务工纠纷，尤其是欠薪、工伤，经常由于这类事件得不到解决而影响了孩子正常上课，甚至交不起学费孩子被迫辍学。为了保证教学质量，学校非常关注农民工家庭，也采取了一些帮扶措施，比如对于交不起学费的学生进行减免。但是，学校领导和老师们也都知道，这些都是治标不治本。学校老师也曾努力帮助家长解决问题，比如请本地熟人出面调解，但是收效甚微。

2007年年初，华粤学校的一位老师偶然在作家书店看见免费赠书柜台上的、由市总工会编印的《农民工维权手册》，觉得这本书也许能够帮助家长们解决问题。于是校长汪先才就与市总工会联系，希望能够以学校的名义多争取一些免费资料，给家长们使用。在说明了学校的情况后，市总工会不仅赠送了6000册书给华粤，还要求来学校调研。

于是，由华粤学校出面，组织家长开座谈会。当时参加座谈会的一位家长说， “就是通过这次开会，我们才知道了有这样一个为他们说话做主的工会。”这是市总工会第一次主动深入农民工群体，介入农民工的问题。

当时有一位家长反映了这么个情况：他在五金厂做工的时候手截断了，拖了三四个月，医疗费无处讨。工会的领导就把这件事情记了下来。后来了解到，市总工会把这件事交给了务工地东山区的工会。几个月之后，这位家长得到了2万多元的赔偿，还另外补偿了工资。

此后，市总工会提议在华粤学校建工会。2007年1月，揭阳华粤学校工会委员会正式成立。建立之初，会员只包括老师，但是家长们也纷纷要求人会。校工会维护的是教职员工的利益，让校工会来维护家长的利益，帮助家长维权，似乎有些奇怪。

但是，市总工会看到了家长们的维权需求，也看到了学校在与农民工沟通方面的优势。2007年暑期，市总工会决定，通过学校工会接受农民工人会。农民工以个人名义申请人会后，将会员的会籍转移到所在做工企业。如果企业没有工会的，则督促它们尽快建会。

校工会主席王才然说：“华粤学校工会是一个面对农民工的大窗口，在数量、从业领域上都占了在市务工人员一定份额，且家长与学校有较好的情感，以华粤学校工会为平台动员农民工人会，为农民工维权，有很大的优势。另外，我们也有维权的动力。这里家长、学生、老师都是外来人口，潮汕文化比较保守，对外来人口有所排斥，我们也面临着类似的境遇。”

方志华是校工会委员，从校工会成立到现在，他承担了大量的为家长维权的工作。他介绍说，学校有一系列制度要求，保证学校与学生家庭的联系，若学生家长有困难及时向工会反映，这样就使得校工会能够及时掌握家长的情况。

揭阳市总工会主席孙锐卿也看到了通过学校工会为家长维权的局限性，她说：“校工会维权成效很明显，校工会联络了来自10多个省份的6000多名农民工。但是校工会的职责是维护教职工的利益，由于华粤子弟学校的特殊性，我们才将工会的平台延伸到外来工这里。下一步我们要将外来工的维权更加正规化和制度化。下一步的计划开设外来工子女家长学校，无偿为外来工提供法律知识、道德教育、实用技术等培训讲座。在家长学校建立工会，直接为农民工服务。”

在华粤学校建工会，是揭阳市总工会“民间社团建工会”工作的一部分。2007年揭阳市总工会开展了在民间组织中建立工会工作。这一项目已经入围第五届地方政府创新奖，成为30个候选项目之一。

深圳社区维权试验

深圳，一个外来人口占绝大多数的城市，一个经济总量在中国居于前列的城市，外来劳务工的维权需求绝对不少。堵，不如疏。深圳市宝安区在社区范围内成立维权组织，为本社区的劳务工维权。这是通过民间组织进行劳工维权的一次有益尝试。

这一做法由深圳市宝安区新安街道翻身社区工作站首创。翻身社区人口4万多人，有38000多外来务工人员，企业约100家。翻身社区工作站考虑到本社区外来劳务工众多、劳资纠纷频发的状况，提出了成立劳务工维权机构的想法。

2007年11月“翻身社区劳务工权益服务中心”登记成立，该中心由新安街道主管，在区民政局登记，性质为“民办非企业单位”。劳务工权益中心现在有专职人员7人，日常经费由社区工作站负担。

“我们形成了一套完整的工作制度，我把这个叫做‘走出去’和‘找上门’。”工作人员幽默地说。“走出去”就是说，权益中心每个月都会派工作人员去每个企业向工人了解工资是否按时发放，对于“找上门”寻求帮助的劳务工，权益中心了解情况后，代表工人向企业交涉，或向有关部门请求处理。

该服务中心从2007年到现在处理了不少于40件劳资纠纷。这几年没有出现一例因为劳资纠纷而上访的事件。由于权益中心没有执法权，一般是先出面协调，与企业沟通；如果还是得不到解决，就求助于有执法权的街道劳动所、司法所。 翻身社区劳务工权益服务中心的做法很快在宝安区得到推广。宝安区是工业大区，据劳动局2008年度数据统计，劳务工人数约478.5万。政府不仅在政策上允许社区维权类民间组织的存在，由街道主管、在民政局登记即可，而且给予资金支持。在成立初期可申请1～3万元启动资金；按章程开展活动获得较好社会反响的或承接政府购买项目的，可申请2～5万元活动资助。

目前这类社区劳动维权组织在宝安区有

10家，至今共调解88宗劳资纠纷。2009年资助了27家慈善公益类和社区维权类的民间组织，扶持资金67万元。 深圳市宝安区民政局民间组织管理科主任温海莹介绍说。

“由社区社会组织为劳务工维权，可以澄清政府帮老板的误会，社会组织更能得到民间的信任。”宝安区民政局副局长刘国玲说。

近些年来，社区社会组织在各地得到较大发展。据不完全统计，截至2008年底，全国31个省级区域，公开公布社区社会组织管理指导方案的有12个，通过新闻报道可以推测该地区存在此类文件的有7个。尽管如此，在社区层面鼓励发展维权类组织，仍然不失为一项创举。众所周知，利益诉求组织往往被政府认为是“不合作”的组织， “”的起因往往是一方认为利益被严重侵害，所以政府接纳这类组织有心理障碍。比如，在仅有的对社区社会组织进行分类的两个地方文件中，云南直接排斥了利益诉求类组织，重庆并未提及。

在这样的大环境下，宝安区对社区维权组织培育和管理的做法实属难能可贵。深圳市民政局局长刘润华对此表示，“我们对维权类组织持审慎的态度。宝安区的做法，我们市民政局也在关注。”

突破双重登记管理体制

近年来，为了促进社会组织的发展，深圳市进行了民间组织管理体制改革，受益最大的，就是那些在旧管理体制下难以注册、获得合法身份的草根NGO。深圳市作为改革开放的前沿阵地、中国的经济特区之一，公民的社会参与热情较高，因此民间自发的社会组织也较多。

深圳市慈卫公益事业发展中心(以下简称“慈卫中心”)坐落在深圳市龙岗区葵涌街道溪涌村，由李光明于2007年一手创办，主要为流动儿童和留守儿童提供教育服务。活动场所是一栋三层小楼，这栋楼是村产房，由于慈卫中心无偿为村里的儿童提供教学辅导，村里以每月一千元的价格出租给慈卫。一楼是摆放着几十册图书和一张乒乓球桌，二楼是教室，三层有一间小客厅、两间卧室和一间厨房，供义工老师生活用。

“孩子们下午四点放学，放学后就来到我们这里，我们开展教学辅导，周末有绘画、合唱等兴趣班，暑期会开设国学、英语等兴趣班。”李光明介绍说。义工老师主要是深圳市区有固定职业收入的白领、大学的学生和教师。

慈卫中心从成立到注册，与深圳民间组织登记体制改革密切相关。李光明2007年开始计划做流动儿童服务工作，做了注册准备，但是政府没有批准。“其实问题在于政府不知道到我们会如何开展工作。全国有5000万留守儿童，2000万流动儿童，国家哪一条政策可以为他们服务?其实没有。我们在深圳开展流动儿童的社区教育服务，政府持观望态度，对我们的要求是，你们先试水，然后再考虑给‘名分’。”李光明说。

深圳市民间组织管理局局长马宏说，“我们之前并不知道还有这样的情况，听了李光明的介绍非常诧异。原来义务教育也是有条件的，现在还有孩子没学上，这些没有户籍的孩子确实有教育服务的需求。我们需要了解慈卫的具体运作以后再做决定。”

对于这种状况，李光明表示理解，毕竟国家法律政策都摆在那里，铁门难开。然而，没有合法身份，他们在基层工作遇到很大的阻力。深圳的社区由村民小组改造而来，村民股份公司只为本村户籍人口服务，所有的流动人口都不在他们的服务范围内，即便流动人口占到总人口的80％多。当李光明要求来社区为流动儿童服务的时候，街道、居委会都不支持。“之所以选择溪涌村，就是因为当时村长很支持我们，即便我们当时还没有合法身份。”李光明说。

“由于公益组织没有合法身份，我们一开始用学雷锋小组、义工小组的方式开展，这样一来就只能小打小闹。对于登记注册，我们没抱太大希望。但现在看来我们的判断有错误。”李光明说。

到了2009年年初，深圳市民间组织管理局民非处开始主动和李光明接触，把慈卫中心的登记申请报告调出来，并给了日程表。登记注册就这样进入了议事日程。民管局表示，慈卫就不要主管单位了，直接在民政局注册。

他接着说， “虽然我们不注册也已经干了这么久了，但是注册的意义是不一样的。民政局注册并且授牌给我们，就表明政府给予了公权的授权，有公权的公信力，对我们就有了社会约束。我们感到更大的责任和压力。”

深圳民政局在降低登记门槛之外，还采取了一项重大举措来培育民间组织：通过福彩公益金来扶持民间公益组织。今年，慈卫中心有幸获得了福彩公益金的50万元的资助。慈卫中心开始在大鹏开辟新的活动中心，规模比现有的要大，可以容纳200名儿童，30～40位老师。“更重要的是，我们感觉可以持续、稳定、长久地去做项目。政府给了我们钱、给了权力，给了责任和信用委托。我们肩上的社会责任感更重了。”李光明说。

慈卫中心从无法登记到直接到民政局登记，从得不到关注到获得政府资金扶持，并不是个例。这一切有赖于深圳市民间组织登记管理体制改革的大环境。从2004年开始，深圳市以敏感度较低、风险较小领域的行业协会为突破口，推动行业协会民间化。到2006年，彻底实现了行业协会由民政部门直接登记，在全国最早最彻底实现了行业协会民间化。

如果说行业协会与政府的脱钩是市场经济发展的要求，行业协会改革政治风险较低，那么在此基础上深化改革，具有更大的社会意义。2008年，深圳市出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，规定对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行由民政部门直接登记管理的体制，并且对于社区社会组织实行登记备案双轨制。深圳市民问组织管理体制改革已经入围第五届“地方政府创新奖”，成为30个入围项目之一。

“我们正在进行法制建设，委托了北京大学的专家起草《深圳经济特区非营利组织条例》，希望把改革的成果固定下来。”深圳市民政局局长刘润华说。2009年，民政部与深圳市政府签订了《推进民政事业综合配套改革合作协议》，要求深圳市“全面探索社会组织直接向民政部门申请登记的制度。”这说明，改革的方向得到国家民政部的认可。

夹缝中生存的民间组织

在我国的法律法规框架内，民间组织或称社会组织有三种形态：“社会团体”“民办非企业单位”和“基金会”。我国民间组织实行双重管理体制，即由登记机关和业务主管部门分别行使监督和管理职能，只要一方不同意，组织就无法建立。

根据国家民间组织管理局的数据，截至2009年底，全国注册的民间组织413660个民间组织。然而，清华大学NGO研究所所长王名指出，据调查估计，目前实际开展活动的各类社会组织，包括大量无法按照现行法规登记注册的草根组织、境外在华社会组织、社区社会组织、农村社会组织及各种网络型、松散型的社会组

织等，其总量约在300万家。也就是说，已经登记的民间组织约占现存民间组织的十分之一。

现实的需求总是先于制度变迁。随着贫富分化的加剧，社会上出现了一大批弱势群体。政府在原有的制度框架内徘徊不前，难以有效地维护他们的权利。农民工群体就是代表。非但如此，政府明令禁止特定群体自发成为维权组织。1996年，中央下发了《关于加强社会团体和民间非企业单位管理工作的通知》。文件要求，各地民政部门要严格控制业务宽泛、不易界定的民间组织，禁止设立气功功法类、特定群体(退伍军人、下岗待业人员、打工者等)类、宗教类和不利于民族团结的民间组织以及与国家法律法规相悖的民间组织。因此，农民工等困难群体很难成立维权的自组织。

虽然特定群体的社会组织为国家的政策文件所不许，但是社会对维权的需要与政府作用缺失之间的鸿沟，催发了大量的草根NGO。1996年4月，国内最早农民工NGO“打工妹之家”在北京成立。在珠江三角洲地区，1998年8月打工者成立“番禺打工族文书处理服务部”，2002年自发成立深圳“工友书屋”，2003年成立“中山大学妇女与性别研究中心法律援助部”等。这些NGO大都采取迂回策略，要么在工商部门登记，要么与政府部门、群团组织、学校寻求合作，以求生存之机。那么，有没有可能突破现有的制度框架，为民间组织寻求更大的发展空间呢?

中央编译局马克思主义研究所所长、“地方政府创新奖”组委会执行主任何增科在深圳、揭阳两地考察民间组织的发展情况后认为，“可能需要把政治性组织和非政治性的组织区分开来，将政治改造和社会改造区分开。在任何一个国家，政治类的组织都是受到限制的，比如美国对于政治类组织的征税额度较高。权益维护类的组织，可能并不属于民间组织管理要突破的内容。我在设想，发挥现有的制度优势可能会更有效。现有的体制有一部分可以作为特殊公法人对待，比如工青妇、工商联。这些组织本来的目的就是为工人、青年、妇女等群体维权。这些特殊的公法人可以改造成为枢纽型的社会政治组织。在这些组织之中可以设立部门，比如工会下可以设立农民工分工会。”

不管是维权还是提供公益服务、进行行业管理，民间组织都发挥了超出政府预料的作用，民间的能量再也不容小觑。突破双重管理体制，都是必要的一步，但不是最终的步骤。2009年被国家民间组织管理局定为“政策推进年”，我们期待着民间组织能够真正成为政府、市场之外影响我们的生活的另一支力量。