规划与法律如何衔接

以前由于计划经济的统制地位及受法律虚无主义的影响，计划与法律的关系问题几乎无人提及。随着社会主义市场经济体制的逐步建立健全和法治国家目标的确立，规划与法律的关系问题才逐渐被人们所关注。

国民经济和社会发展五年规划纲要是根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议》编制，主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。规划体现了人民的根本利益和长远利益，是凝聚人民意愿的国家战略意图，经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力。

制定和实施规划是一项复杂而影响深远的重大社会活动，理应把规划从编制、审议到实施、调整、监督等各个环节纳入法治轨道。为保证规划能够反映社会经济发展的规律，促进决策的正确性与规划的科学性，指导国民经济和社会事业健康发展，由国家制定一部专门规范经济社会发展规划编制工作的法律或法规，应是制度建设的必需。

在我看来，规划与法律是实体与程序、目标与手段、可能与现实、结果与过程、内容与形式的关系。从规划的法律性质分析来看，规划纲要是法律文件，具有法律约束力，但这种法律约束力主要针对政府。在规划实施中要遵循责权利相统一原则，正确分配社会经济活动中各主体的权利、义务、责任和利益，明确政府权力，政府与各经济参与部门的责任，同时公平进行利益划分，这样才能实现规划实施的法治化。同时，规划的法治化要在明确规划的法律性质的基础上，利用法律对规划的实施进行有效保障，这不同于简单的计划法或者经济规划法的制定，而是需要实体与程序的全面结合。

规划就是国家在经济发展过程中规定可以做什么和怎样去做以及受阻时怎样去调整和克服的统筹性指导，在这里，第一项内容属实体性规划，而后两项内容则属程序性规划。因此可以说任何规划的有效实施都是由实体性规划与程序规划两部分组成的，而程序规划又离不开法律的有效保障，因为，国家的种种权力只有通过法定程序才能使其行使到每个公民、法人身上，才能使权力行使的或然性和不确定性变成一种必然性和确定性。因此，规划实施过程中的法律保障，也就是实体与程序的统一过程。

规划中的政府权力，集中体现为国家的宏观调控权，宏观调控权作为一种国家权力，必须进行有效的配置，并且使权力主体权力范围和权利主体的职责都获得法律的明确界定。因此，责权利原则在规划贯穿过程中所需要解决的首要问题就是国家宏观调控权的问题。这一问题包含三个方面：其一是宏观调控权的合法性来源；其二是国家宏观调控权的分配，即宏观调控权应当由哪些权力机构来行使；其三是国家宏观调控权的制衡，即不同的权力机构在行使宏观调控权过程中的相互监督和制约。

规划法治化体现在立法上，在规划编制上，要加大全国人大在审批中的权限，以保持决策的科学性，在方法上要从偏重于管理微观经济活动转为将主要精力用于提出国民经济与社会发展总体战略目标与任务以及需要配套实施的宏观政策，从偏重于实物和指标管理转为重视再生产各个环节的引导调控。将规划的目标任务转化为法律可以有两种方式：一是制定有关经济政策的法律；二是制定有关具体调节手段的法律。

规划法治化也体现在实施上，推动规划顺利实施，主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用；各级政府要正确履行职责，合理配置公共资源，引导调控社会资源，保障规划目标和任务的完成。如，规划提出的主体功能区划、保护生态环境、资源管理、保护知识产权、调节收入分配、维护市场经济秩序、保障人民合法权益、社会建设和管理等的要求，主要通过健全法律法规、加大执法力度等法律手段加以落实。规划确定的改革任务，是政府的重要职责，必须放在政府工作的重要位置。要加强对改革的总体指导和统筹协调，将改革任务分解落实到有关部门，不失时机地推进，并注重及时把行之有效的改革措施用法律、规章和制度的形式确立下来。

就十三五规划而言，更加紧密体现了规划与法律的关系，如，中共十八届五中全体会议强调，如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须坚持依法治国。会议提出，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推动形成勤俭节约的社会风尚。加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。全会提出，完善法治化、国际化、便利化的营商环境，健全服务贸易促进体系。全会强调，运用法治思维和法治方式推动发展，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。