浅析建立健全农村社会养老保险制度的思考

【摘要】据有关资料统计，1999年为农村社会养老保险参保人数最多的年份，参保人数约8000万人，2006年下降为5374万人，远远低于应参保人数49876万(第五次全国人口普查结果)，参保率仅为10%，...

论文关键词：农村;农村老龄化;社会养老保险;养老保险法

论文摘要：由于农村经济落后、城乡二元制度、农村社会养老保险的法律制度缺乏、基金投资渠道单一、管理体制没有理顺等原因，导致农村社会养老保险严重滞后。须通过走出农村社会养老保险制度建设的误区、加大对农村养老保险金的投入、颁布农村养老保险法等措施来建立健全农村社会养老保险制度。

农村社会养老保障事业发展已经历三个阶段，但农村社会养老保障制度至今仍然严重缺失。农村养老保险实践不尽人意，老年人面临着严峻的生活风险，这直接影响着农村社会的和谐。探讨农村养老保障制度的现状、问题及对策，具有重要的现实意义。

一、农村社会养老保险存在的主要问题

1、参保人数少，参保率低

据有关资料统计，1999年为农村社会养老保险参保人数最多的年份，参保人数约8000万人，2006年下降为5374万人，远远低于应参保人数49876万(第五次全国人口普查结果)，参保率仅为10%，目前我国农村老人中有98. i2%的人依然依靠家庭养老。

2、养老保险资金来源单一，养老保险墩费标准低，保险金增值困难

现行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称“基本方案”)规定，农村社会养老保险缴费标准为:2元/月一20元/月十个档次。由于农民经济困难、对农村社会养老保险预期不明等，大多选择最低档2元/月的标准。按民政部《农村社会养老保险交费领取表》计算，10年后、15年后每月可领取养老金为4. 70元、9. 90元。若考虑到银行利率下调或通货膨涨等因素，农民领到的钱可能会更少，这根本不能有效保障农民的老年生活。根据现行规定，农村社会养老保险金只能存银行或买国债，国家尚无关于农村社会养老保险金增值运营的保护性和优惠性政策，导致保险金增值困难，如果不能保值增值，就不能保证养老金的充分给付。

3、农民参加养老保险的能力低下

城乡居民收人差距大。1978一2007年，城乡居民绝对差距由209元增至9645元，实际收人差距为6倍。1980一2007年，城乡居民人均金融资产差额由273元增至22593元，增长了82倍。农民收人低下、投保能力低下与农村养老保险制度缺乏之间形成恶性循环。

4、集体对养老保险的补助难料

“基本方案”规定，农村养老保险资金筹集实行以“集体补助为辅”的原则。“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付;国家予以政策扶持，主要通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。这就从制度上把没有乡镇企业的农村排除在外。况且乡镇企业能否盈利又是一个不确定的因素。上世纪九十年代以来，乡镇企业发展遇到了困难，目前金融危机时期困难更大。

5、国家对养老保险的责任缺位

“基本方案”规定，对农村社会养老保险基金筹资“国家予以政策扶持”，即个人缴费、集体补助和国家政策扶持三结合。但是“基本方案”对中央政府在财政上对农村社会养老保险的经济支持未作任何硬性约束。由于集体补助大多落空，导致“三结合”的农村社会养老保险成了农民个人的“自我储蓄保险”，这不是真正的社会保险。

二、农村社会养老保险存在问题的原因分析

1、农村经济落后，农民教育医疗费用太重

有关资料显示，我国农业劳动产出率仅相当于世界平均水平的1/70，美国的1/84。城乡生产力水平、三次产业劳动生产率不平衡。1990一2000年，第二、三产业与第一产业的社会劳动生产率(元产人年)的绝对差额分别由4346元和3609元上升到24419元和11186元。教育开支、医疗费用节节攀升，使农民无力顾及养老。

2、城乡二元养老制度，户籍制度是重要根源

制度是控制、组合与变迁社会资源的契约。农民的社会养老制度缺失主要是现行户籍制度造成的。现行户籍制度不仅有人口迁移管制功能，还有等级身份区分功能。它把城乡居民区分为地位、权利、待遇、机会和义务不同的两个社会集团，分配给不同的政治经济社会资源，致使市民成为权多责少的优等公民，农民成为权少责多的劣等公民，并形成世袭式的等级身份制度，在此基础上必然产生重城轻乡的二元社会养老保险制度。

3、法律基础缺乏，政策保险没有法律保证

我国农村养老保险到现在没有一部成文法规，只有一些行政规章及条例。1991年，原民政部农村养老办公室制定了“基本方案”，确定了以县为基本单位的农村社会养老保险原则，于1992年1月1日起在全国公布实施。1999年，国务院指出目前农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接 受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。经调查摸底，2002年，劳动与社会保障部向国务院呈送了《关于整顿规范农村社会养老保险进展情况的报告》。2003年，为加强对地方工作的指导，劳动和社会保障部连续下发了《2003年劳动和社会保障工作要点》、《关于认真做好当前农村社会养老保险的通知》等文件。现行农村社会养老保险方案虽几易其稿，但没有统一性、连续性，缺少强制性、严肃性，故农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感。中央政府财政的支持缺位是农村社会养老保险制度缺少的最主要原因。

4、国家主体缺位，投资太少，农村社会养老保险缺乏社会性、福利性

社会保险的责任主体是国家，由国家或政府统一管理。保险基金来源于政府、单位(或企业)和个人三方面，社会保险是国民收人再分配的一种形式。我国农村社会养老保险，以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持”的原则，背离了“社会保障”的根本特征，缺乏社会保险应有的社会性和福利性，基本上是一种强制性储蓄。

5、管理体制没有理顺，监管不善，资金流失

在农村社会养老保险经办和资金管理环节，政府的责任不明确，管理经费来自于农民交纳的保费，不仅使本来就不充裕的养老保险金捉襟见肘，而且会导致养老保险资金的流失。

6、工作人员紊质不高，影响养老保险事业发展

农村社会养老保险是一项政策性、技术性和专业性很强的工作，要求其工作人员特别是管理干部必须具有高度的责任感和良好的业务素质。然而，现实中不少社会保险业务人员素质较低，未经系统学习和正规训练即上岗。他们不了解与社会保险相关的原理、法律、金融和投资知识，甚至对社会保险的常识也知之甚少，致使在工作中经常出现违规运作，甚至保险金被骗等问题。

7、农民对农村社会养老保险认识不足

多数农民依赖于他们所认为的那种安全的、可靠的、保险的个人储蓄存款养老，对于几十年以后能否领到养老金持怀疑态度。许多农民明知现有的家庭养老方式不是最理想的，但也不愿意参加社会养老保险，宁肯采用减少日常消费、减少风险投资、增加安全有保障的储蓄存款等方式来养老。还有一些农民误认为交养老保险金是地方政府的乱集资，是部分干部的个人行为。

三、建立农村社会养老保险的必要性

1、农村人口老龄化问题日益突出

我国已经进人老龄化社会。65岁以上老年人占总人口比重，200()年为6. 96% , 2005年达到7. 69% o，五年间上升了0. 73个百分点，总人数达到10045万人，其中农村为6222万人，占全国65岁以上老年人口的61. 94% ,占农村总人口的8. 35%，农村老龄化率高于全国平均水平0. 66个百分点。第五次人口普查统计显示，农村老年人口为8557万人，占全国老年人口总数的65. 82%，农村老龄化程度比城镇高1. 24个百分点。到2006年底，农村人口为7. 3亿，其中65岁及以上的老年人口7031万人，占9. 5%。

2、农村老年人贫困问题恶化

全国老龄委办公室提供的数据显示，目前城乡老年人口人均收人的比例为4.大1,高于一般城乡居民收人的比例(3. 32：1)，农村老年人贫困率高达1 /6，相当于城镇的3倍以上。

3、家庭养老功能严重弱化

首先，市场经济的发展和传统小农经济的萎缩、分化，动摇了家庭养老的思想、道德和经济基础。其次，计划生育使家庭规模小型化和居住方式变革，缩小了家庭养老的照料和赡养源。再次，城镇化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员互助功能，加剧了农村老龄化程度。最后，农民收人增长缓慢，使农民养老问题面临既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的“双重困难”，家庭养老难以满足农民养老的实际需求。

4、土地养老功能难以实现

首先，我国人多地少，人均耕地1.4亩(有666个县人均耕地在国际警戒线0. 8亩以下)，只能维持基本生存，不具备养老保障功能。其次，随着工业化、城镇化和现代化的发展，越来越多的土地将被征收征用，人均耕地将持续下降。再次，土地集体所有，农民只有使用权，没有处置权，农民不能变卖土地来养老。最后，家庭联产承包制后集体经济大为削弱，税费改革后，多数村集体的公积金、公益金也不复存在，农村社区保障成了无水之源。

5、“养儿防老”的传统观念，阻碍计划生育国策实施

要缓解农村的人口压力，实现人口、资源、环境的可持续协调发展，必须建立健全农村社会养老保险制度。

6、城乡社会养老制度不街接，队碍统筹城乡发展战略落实

城乡社会养老制度的不衔接，农村剩余劳动力的转移不畅，农民非农化、农业工业化和农村城镇化进程受阻，统筹城乡经济社会发展的速度放慢。

四、建立健全农村社会养老制度的基本对策

1、走出建立农村社会养老保险制度建设的误区

有人认为，我国目前不具备建立农村社会养老保险的条件，原因是:农村经济落后，农民拿不出保险金;农民有土地养老，不需要社会保险;国家财力不足，无力为农民保险等。事实上，按照现代社会学理论，在市场经济条件下，经济愈落后的地方、生活愈困难的公民愈需要社会保障，保险金的使用价值也愈大。土地养老的现状上面已作分析。现在我们国家的财力无论是横比还是纵比，都已经具备了给农民投人养老保险金的能力。据专家对欧洲13个国家的调研，它们把养老保险覆盖到农村时，农业的gdp占15%以下，我国早已达到，并已进人工业反哺农业、城市带动农村的时期。

2、政府应加大农村社会养老保险基金投入

在农村社会养老保险制度建立过程中，政府的财政支持是关键。市场经济条件下，现代政府应该且必须在市场失灵的领域进行调控，如提供公共物品或解决外部性问题等。按照微观经济学理论，收益或成本外溢程度较高的社会保险支出，应由政府提供最低保障。况且，农民是为我国经济建设贡献大而索取少的弱势群体。因此，政府更有责任为农民提供基本的公共物品。据世界131个国家城乡社会养老保险金的筹资模式，至少有129个国家的城乡社会养老保障资金的基本来源或全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头，这是社会保障的根本性特征。中央财政用于社会保障的支出占财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35 %，我国只有10%左右，而这10%的绝大部分又给了城镇职工。

3、试行惠普制农村养老制度

惠普制农村养老金制度是指农民从事农业劳动达到一定年限，退休后就有权利享受养老保险金。无论其就业历史和收人状况怎样，均可获得以国家财政为基础的养老金。这样有助于加快建立社会化养老，为传统家庭养老提供有力支持，加快构建农村多层次的养老保险体系。

4、促使以家庭养老、土地养老与社会养老三结合的模式向社会养老过渡

家庭养老虽面临困难，但并不意味着马上退出舞台。土地养老保障功能十分有限，但土地为农民提供基本生活物质保障，仍是多数农民的“养老资源”。而建立与市场经济体制相适应的农村社会养老保险制度是一个长期过程。因此，充分发挥家庭养老保障功能，提搞土地的保障功能，将家庭养老、土地养老与社会养老结合起来，是解决农民养老问题的理性选择、过渡性措施。

5、颁布《农村社会养老保险法》，促进农村社会养老法制化

法律是社会养老保险实施的保障。西方国家社会保障、养老保障制度都有立法，如1601年英国制定的《济贫法》，1883年德国稗斯麦政府颁布的《疾病保险法》、1889年颁布的《养老、残疾、死亡保险法》以及1935年美国的《社会保障法案》等，使社会保障法制化。从世界各国的实践看，社会保障制度的建立，都是立法在前，只有法律完备，社会保障制度才能完善。因此，尽快出台《农村社会养老保险法》，促使农村社会养老保障法制化。

6、大力宣传，提高认识，更新观念

各级政府应根据实际情况，抓住农民养老心态，做好示范工作，使农民真正清楚参加养老保险是为了自己。要充分考虑农民养老的文化背景，向农民说清楚:社会养老保险与缴纳集资的性质不同;社会养老保险的收益性、可靠性和规范性;社会养老保险的重要性等。使他们改变靠后代养老的观念，树立社会养老观念;打破赡养责任中的性别观念，使女儿和儿子共同承担养老的责任;改变合居养老、分居不管的观念，合居、分居子女都要赡养老人。