从制度安排及实践角度看地方政府的“适债性”

摘要：本文从制度安排与实践的角度分析了地方政府的“适债性”问题，通过分析发现，我国县区级基层政府更适合作为发债主体。一方面，相对于其支出责任，基层政府的收入能力有限，“吃饭财政”问题突出，具有更强的发债需求；另一方面，基层政府承担省内50%以上的基础设施投资，适合通过举债手段进行融资。因此，地方政府债务体系的构建需要从机制设计上进一步完善。

关键词：地方政府 “适债性” 制度安排

通过债务融资解决中国地方财政困境，是目前中国宏观经济理论和实践的重要课题。为了实现金融资源的配置效率，发债主体一般应由债务需求更高的政府承担。在我国财政分权体制1下，由于不同层级地方政府的收入能力和支出责任存在差异，因此，明确哪一（些）层级政府具有更高的发债需求、哪一（些）层级政府承担了主要公共产品的提供责任这两个问题，是推动地方政府债务体系建设、提高金融资源配置效率的关键。为此，本文分别从我国财政制度安排及实践角度对上述问题进行探讨，以期为地方政府债务体系建设提供参考。

我国地方政府债务需求研究现状

经济学理论认为，政府债务是未来的税收。地方政府的举债需求主要体现在两个方面：首先，通过债务融资提供代际公共产品（主要是基础设施等投资类公共产品）更有效率；其次，债务融资是政府财力的重要补充，能够减小当期预算压力、扩大财政政策的调控范围。

目前，关于我国地方政府债务的讨论非常多，但大部分停留在政策层面。一些观点认为，我国省级地方政府的财力缺口很大，急需债务融资解决燃眉之急；同时，另一些观点则认为，基层政府比省级政府的财政压力更大。但是，这些讨论均缺乏相关经验证据，而利用我国省、市、县级财政数据，全面比较各级政府实际债务需求的研究则寥寥无几。

难以对我国省以下财权和事权关系进行深入研究的主要原因，是存在两个困难：一是财政制度的问题，即省级以下三级地方财政关系的制度安排不规范。1994年分税制财政体制改革只涉及中央和省级政府间的权责关系，而省以下的制度安排暂时缺失，造成我国省内财政体制呈现“环环相套”的局面2：省级政府决定本省内各级政府（市、县区）财政关系、市级政府决定本辖区内各级政府财政关系。因此，省内划分收入和支出缺乏明确的规章制度。二是财政制度不规范造成省以下财政数据不透明。目前，我国31个省级政府以下共包括331个市（地区）、2891个县3，而基层政府公开的财政统计资料非常有限，缺乏涵盖省、市、县的统一、系统的数据资料。因此，衡量省、市和县区的实际支出（尤其是投资类支出）责任较为困难。

为便于开展研究，本文在已有研究的基础上，梳理省以下各级财政在收入和支出方面的制度安排，利用财政部的《中国财政年鉴》、《全国地市县财政统计资料》，整合省、市、县各级财政数据，从而得到各级政府支出份额4。

中央和省级政府间的财政分权体制

地方政府（省、市、县）的“适债性”5具体体现在两个方面：一是承担主要事权，财政能力亟待补充；二是承担本地基础设施建设等收益性公共产品的主要提供责任。因此，若要比较省内三级政府的债务需求，就需要比较各级地方政府的现实事权和投资类支出责任。尽管1994年我国分税制财政体制改革只涉及中央和省之间的制度安排，但这种安排方式是省以下各级财政关系的蓝本。因此，梳理中央和省级之间财政关系是分析省以下各层级政府“适债性”的基础。

财政体制总是与经济体制相适应。新中国成立以来，随着我国逐步从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转型，中央和省级政府之间的财政分权体系经历了两次重大变革，呈现三个不同的阶段，分别是：计划经济时期的“统收统支”阶段，改革开放之后至1993年的“财政包干”阶段，以及1994年之后的分税制阶段（见表1）。

表1 中国财政分权体制改革历程

实行时间 财政管理模式

统收统支 1950年 高度集中，统收统支

1951-1957年 划分收支，分级管理

1958年 以收定支，五年不变

1959-1970年 收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变

1971-1973年 定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定

1974-1975年 收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干

1976-1979年 定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变；

部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”

分灶吃饭 1980-1985年 划分收支，分级包干

1985-1988年 划分税种、核定收支、分级包干

1988-1993年 财政包干

分税制 1994年

至今 延用包干制下中央地方财政支出范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；核定地方净上划中央收入基数；逐步建立较为规范的转移支付制度

资料来源：财政部，http：///

当前我国政府间财政关系是1994年分税制财政体制改革的结果。改革的核心是中央和省之间按照税种划分收入6。分税制改革带来了三个重要的变化，成为我国中央和省级政府财政关系的主要特征。

（一）收入权利上移

分税制改革之后，地方政府在中央和地方总税收中的份额持续下降（见图1）。在分税制改革之前，地方政府的税收收入份额约为80%，但分税制改革之后迅速下降，近年一直低于50%。

图1 1978-2010年中国地方政府税收收入份额（单位：%）

数据来源：1978-2010年各年《中国统计年鉴》

（二）支出责任下移

在收入权利向中央倾斜的同时，中央和地方政府之间的支出责任并未进行相应调整。中央政府主要负担国防、外交以及中央本级财政负担的公共支出，将主要的地区性支出职责均划归地方。地方政府实际支出比重不断上升，从上世纪80年代的60%升至2009年的80%（见图2）。

图2 地方政府支出份额（单位：%）

数据来源：1978-2010年各年《中国统计年鉴》

（三）转移支付对财力缺口的弥补有限

拥有50%财权的地方政府承担了80%的事权。在《预算法》限制地方举债权的情况下，为弥补地方财力缺口，中央对地方的转移支付成为重要的财力补充。分税制改革以来，转移支付规模不断扩大，从1994年的497亿元扩大到2012年的40233.64亿元。平均来看，转移支付占地方政府预算内收入比例在45%左右。

但巨大的转移支付规模并不完全形成地方政府的可支配财力。转移支付按功能主要分为两种类型：一是财力性转移支付，由均衡性转移支付、民族地区转移支付等项目组成，地方政府可以统筹安排使用，主要用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距；二是专项转移支付，目的在于实现特定的宏观政策及事业发展目标，或对中央委托地方事务、中央地方共同事务进行补偿，一般规定了资金的使用范围，甚至一些专项转移支付要求地方政府提供配套资金。因此，地方政府对专项转移支付的量裁权很小，不能完全自由支配。1994年以来，专项转移支付一直占转移支付的绝大部分比重，之后虽逐年下降，但2009年仍占约50%的份额。因此，转移支付在弥补地区财力上具有一定局限性。

图3 1994-2009年转移支付规模及结构趋势图（单位：亿元）

数据来源：财政部

财政分权体制下我国省内各级政府的“适债性”分析

依照中央和省之间税收分享和支出划分的相关规则，省级政府与所辖市进行分权；各市再与县、区分享收入并划分支出，形成中央管省、省管地市、地市管县的金字塔结构7。由于沿袭了“收入上移、支出下移”的财政分配关系，金字塔底层的县区级基层政府承担了过高并且难以负担的支出责任，举债需求更高。

（一）基层政府承担着巨大的支出责任

1.基层政府是公共产品的主要负担者

从职责划分来看，县区级基层政府负责本地主要公共产品的提供。省级政府主要是管理“政府”的政府，除全省性质的公共产品外，不再承担区域性公共支出的责任。县区基层政府的支出责任涵盖了本地基础设施建设、科教文卫、社会保障、行政管理等社会经济活动的各个方面，是本地公共产品的主要提供者8（见表2）。

表2 省内财政支出职责划分

省 县、区

省本级行政管理费 县乡行政管理费

省级公检法支出 公检法支出

全省性或跨市县的水利设施、交通设施建设 水利设施、交通设施建设

全省性的应用研究等科学技术研究与开发 公共交通、煤气、自来水等公用事业

全省性的农业生产与农业技术推广 城镇基础设施维护和建设经费

全省地方性的文化活动以及省级历史文化遗产保护 应用研究等科学技术研究与开发

省属大学、职业技术学校及高中经费补助 文化活动以及历史文化遗产保护

义务教育经费（省级财政分担部分） 县属职业技术学校及高中教育的经费补助

二级医疗保健 义务教育经费

省级统筹的社会保障 初级医疗保健

县级统筹的社会保障支出

资料来源：根据《中华人民共和国宪法》、《中国财政年鉴》、《全国地市县财政统计资料》整理得到

从实际支出份额来看，县区级基层政府承担了近一半的公共支出责任。例如，2005年市级（及以下）政府承担省内71.5%的公共品的提供责任，县区级政府平均负担的份额约为47.99%（见表3）。因此，不论是职责划分还是实际支出份额，基层政府都承担着沉重的事权。

表3 2005年省内各级政府财政支出份额9（单位：%）

省本级 市级 其中

市本级 县级

全国 28.50 71.50 23.50 47.99

河北 22.58 77.42 21.58 55.84

辽宁 20.75 79.25 40.74 38.50

江苏 17.04 82.96 26.86 56.10

安徽 29.37 70.63 23.85 46.79

福建 24.04 75.96 25.58 50.38

山东 15.73 84.27 24.92 59.35

湖北 28.47 71.53 22.08 49.45

广东 12.54 87.46 50.01 37.45

四川 17.07 82.93 22.32 60.61

陕西 43.74 56.26 18.46 37.79

新疆 36.96 63.04 17.41 45.63

数据来源：《全国地市县财政统计资料》、《中国财政年鉴》

2.基层政府是地方基础设施建设的主要负担者

政府债务改善社会福利的重要体现就是实现投资类公共产品的代际公平和跨地区公平。因此，基层政府的“适债性”需要衡量其在基础设施建设方面承担的责任。

在我国省内基础设施建设方面，基层政府承担主要责任。例如，2005年省内52.36%的基本建设支出由县区级政府承担，77.87%由市级（及以下）政府承担，而省本级政府仅负担22%（见表4）。

表4 2005年我国省以下各级政府承担基本建设的支出及比重

基本建设支出

支出规模

（亿元） 各级政府份额（%）

省级（及以下） 2093.70 100%

市级（及以下） 1630.30 77.87%

县区级 1096.19 52.36%

数据来源：《全国地市县财政统计资料》、《中国财政年鉴》

（二）基层政府面临巨大的财政压力

1.省内财力向上集中，基层政府收入被挤压

中央和省之间通过设置共享税规范其收入权利的划分。但是，省以下税收分配的规范性严重缺失（贾康，2004）。在省区内部，省级政府拥有财力分配话语权，决定与下级政府（市、县区）对省内税收的划分，最终造成省内税收不断从基层政府流向省级政府。李萍（2006）对省以下税收划分的研究发现，“省与市、县共享税种设置过多，共享收入中，省级分享比例依然较高。全国36个省区和计划单列市中，设有5个以上共享收入税种的省区市就有17个，共享收入中省级分享比例占大头的也较多”（见表5）。

表5 我国省内税收划分方式

省区 省内共享税税收分成办法

青海 省与县市之间的增值税五五分成；总部经济省内营业税、所得税归省

陕西 增值税、营业税、土地使用税、房地产和资源税在省、市之间三七分成，所得税五五分成。

重庆 增值税、营业税、个人所得税和企业所得税在省、市之间分成。

辽宁 省、市对各税种的划分为：增值税四六分成，营业税三七分成，企业所得税五五分成，个人所得税37.5%和62.5%，房产税五五分成。

宁夏 企业所得税、个人所得税、房产税、土地使用税、资源税设定为共享税，自治区和县市的划分：所得税、资源税五五分成，房产税和土地使用税三七分成。

海南 共享税包括：增值税、营业税、所得税。省与海口市分享规则为：省分享75%、海口市25%；与其他县市分享规则为：省分享25%、其他县市75%。

资料来源：根据李萍（2006）测算得到

为了检验省级政府是否对省内税收分配具有较大话语权，本文将省级（及以下）政府和县区级政府收入中本级税收收入的比重进行对比（见图4）。每个省级地区的总税收和转移支付固定，如果省级（及以下）政府本级税收占总收入的比重显著大于县区级政府，则在一定程度上证明省级政府的税收份额更大，而基层政府在与上级政府划分权力时居于劣势。

图4 省内各级政府本级收入比重对比图

注：左图为县区级政府收入结构，右图为省级（及以下）政府收入结构

1997-2005年间，县区级政府收入中本级税收的比重远低于省级政府，并且持续下降，从1998年的48%下降到2005年的29%。而与之形成鲜明对比的是，省级（及以下）政府税收比重一直维持在60%左右，并且在2002年之后呈现逐步上升的趋势，从55%持续升至60%。

2.基层政府财政窘迫，亟需举债融资

由于权责不对等，负担主要公共支出责任的同时，本级收入却被挤压，基层政府财力窘迫。过大的财政压力使基层政府公共投资的财力空间不断被挤占，不利于代际公平和跨地区公平的实现，亟待通过举债对基础设施建设等投资项目进行融资。

对基层地方政府举债需求的思考

事实上，在主要财政分权体制国家中，发债主体的财权和事权是相匹配的。以美国为例，联邦政府之下包括州政府和地方政府（县、市、镇等）两大层级。平均来看，州政府和地方政府分别承担一半左右的地方公共产品。相应地，州政府和地方政府发行的市政债比例分别为42.1%和53.6%10。因此，根据举债需求确定举债主体，对实现地方财权和事权相匹配，以及资源配置效率至关重要。

针对前文分析，一个可能的质疑是：本文经验分析集中于地方预算内收支，忽略了政府预算外收支这一庞大空间。诚然，分税制改革之后，地方政府为了扩大自身钱袋子，不断在预算外收入上下功夫。近年来，政府预算外非税收入持续扩张，各地区土地出让金的纪录也不断被刷新。经笔者粗略统计，1999-2009年，在地方政府总收入中，预算外收入（包括非税收入和土地出让金）所占比重从39%上升至45%，其中，土地出让金的比重由5.5%上升至37%（见图5）。由于预算外开支的非透明性，近一半的地方财政收入规模难以监督11。因此，局限于预算内收支的分析，并不能反映地方财政资源的实际规模。但是，不论显性和隐性收入的规模多大，在目前财政体制下，政府间预算内财政收入的划分，决定了省内各级政府之间的相对格局；各级政府承担的预算内支出责任，在一定程度上能够反映政府组织框架中纵向的事权分配。与此同时，预算外收支主要反映地区间横向收支能力的差异。因此，排除预算外收支，对结论不会产生决定性影响。

图5 地方政府预算内、外总收入及结构趋势图（单位：亿元）

数据来源：《中国统计年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》

发债主体只是地方政府债务问题的起点，地方债的发行方式和监管机制才是地方政府债务体系的重要组成部分。在我国政治和财政体制中，以GDP为核心的政绩考核机制、官员任期短以及地方政府盲目投资等问题，都会引发过度发债的风险。地方政府债务体系的构建需要从机制设计上避免这些问题的产生，这也是未来进一步研究的方向。

注：1.我国实行中央、省、市、县、乡五级财政体系（此种分类不包括直辖市，直辖市直管所辖县、区，不属于五级财政体系），其中，县级政府是拥有独立财政预算权的最基层政府。

2.国务院（1995）提出，“县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制”。

3.主要指大陆31个省级政府（22个省、4个直辖市、5个自治区），市、县数量数据来源于2012年《中国统计年鉴》。

4.由于2007年之后，财政部预算司不再公布地市县统计数据，本文难以对近期的趋势进行描述。但从中央和地方支出责任的划分来看，近年来，地方政府支出责任一直呈增加的趋势。因此， 2005年的数据在一定程度上可以反映平均状况。

5.政府的“适债性”，是指承担主要公共品提供责任且财政收入有限的政府主体具有更强的发债需求。

6.中央税包括：消费税、关税、进口环节增值税、总部经济相关税收（铁道部、各银行总行及海洋石油企业、保险公司缴纳的部分）和车辆购置税；地方税包括：土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船税、契税、屠宰税和筵席税。共享税包括：增值税、企业所得说、个人所得税和印花税，中央分享比例分别为75%、60%、60%和94%。

7.除浙江义乌等少数省直管县的情况以外。

8.县级政府负责本地70%的教育、60%的医疗以及几乎全部的社会保险和救济支出。而在美国、德国等财政分权的国家，社会保障则全部由中央政府提供，中央和州政府共同负担大部分的教育和医疗支出（World Bank）。

9.由于直辖市以下的财政层级结构并不相同，在以下经验分析中，均不包括直辖市的样本。

10.数据来源于“The Fundamentals of Municipal Bonds”，Securities Industry and Financial Markets Association，2011。

11.不包括政府的银行信贷和地方融资平台。

作者单位：中国银行间市场交易商协会市场创新部

参考文献：

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13.世界银行：《中国：省级支出考察报告》，2002。