农民工失业保险工作的现状与对策

摘要：在分析当前中国农民工失业保险工作的主要问题及原因的基础上，探讨了建立农民工失业保险保障机制的对策。

关键词：农民工；失业；保险；保障

中图分类号：Ｆ８４０．６１５ 文献标识码：Ｃ 文章编号：0439－８114（２０12）13－2902-03

在中国3０多年的改革历程中，农民工这一群体发挥了重要作用，他们为国民经济的发展做出了重大贡献，而且在今后较长时期内仍将是国家的优势资源［１］。要合理高效地利用这一资源，必须切实保障他们的合法权益。然而，农民工是城市中的弱势群体［２］，文化程度普遍较低、综合素质不高，在相当大的程度上限制了他们的就业及就业的行业范围［１］。

农民工失业问题已成为中国社会生活中日益凸显的热点和难点问题。迄今国家还没有专门针对农民工的失业保险的条例或规定，虽然《失业保险条例》形式上将农民工纳入其中，但同时又规定了很多限制性条件，使绝大部分农民工完全处于失业保障体系之外［３］。

目前，各省市对农民工失业保险的实施也不同步，有的地区尚未建立农民工失业保险，已建立农民工失业保险的地区，实施的办法也不一致［４］。农民工失业后缺乏保障，他们面临着巨大的生存和心理压力，尤其是新生代农民工群体比老一代农民工有着更高的要求，怨恨感是压抑在他们内心深处的一种负面的社会情绪［５］，这种社会情绪容易产生种种社会问题，影响社会的安定。因此，构建农民工失业保障机制是建设社会主义和谐社会的一个亟待重视的重大社会问题。

１ 农民工失业保险工作的现状

１．１ 农民工失业保险存在的主要问题

１９９０年１月国务院颁发了《失业保险条例》，不少省市陆续建立了一些农民工失业保险制度或政策，但是其结果不尽如人意。

１．１．１ 参保率和受益率均低 ２０１０年全国农民工达２．３５亿，其中进城农民工１．５７亿，而只有１ ９９０万农民工参与失业保险，仅占农民工总数的８．５％、进城农民工的１２．７％。２００９年全国尽管有１ ６４３万农民工参与失业保险，但由于受金融危机冲击农民工失业情况严重，仅有１０８万名劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的农民工领取了一次性生活补助［６］。因此，绝大多数农民工目前还处于一旦失业就没有任何保障的境地。有的地区农民工失业保险工作尚未起步。

１．１．２ 制度模式多样化 自国务院颁发《失业保险条例》至今，有的省市采取了“差异模式”（即一次性生活补助模式），有的省市实行了“相同模式”（即城乡一体式模式），还有的省市采用了农民工“自选模式”等，由于制度模式的多样化，不利于农民工失业保险手续在地区间的转移接续［３，６］。

１．２ 农民工失业保险问题的主要原因

目前，绝大多数农民工处于一旦失业就没有任何保障的境地，而且制度模式的多样化不利于农民工失业保险手续的转移接续。

１．２．１ 制度因素 《失业保险条例》规定，农民合同制工人本人不需缴纳失业保险费，由用人单位缴纳其工资总额的２％，当劳动关系解除时，根据农民工工作时间的长短，一次性支付生活补助费。当时认为农民工在原籍占有生产资料——土地，在城市失业了还可以回乡种地，不能称之为真正的失业；认为所支付生活补助费作为回乡路费补贴和短期中断工作期间的生活补贴，不属于失业保险金范畴［７］。追根溯源，农民工失业保险制度缺失的根本原因是城乡分割的二元制度体系，因为农民工受制于户籍制度，未能真正融入到城市中；而对农民工就业，包括失业保险在内的社会保障、住房等等做出了近乎苛刻的规定，并使这些规定系统化、公开化、制度化［６］。因此，制度不完善是农民工失业保险问题的根本原因。

１．２．２ 认识因素 首先中央和地方政府对失业保险的重视程度不够，远不及养老、医疗、工伤等保险；其次是对农民工参与失业保险认识不足、关注不够；另外，企业对农民工失业的责任，全社会对其后果也认识不足。因此，认识不足是农民工失业保险问题的关键原因。

１．２．３ 财力因素 要建立覆盖所有农民工与城镇劳动者同等的失业保险制度，鉴于各级财政、企业以及农民工自身负担能力，当前还不能现实。因此，财力不足也是农民工失业保险问题的重要原因。

２ 建立农民工失业保险保障机制的对策

要建立起农民工失业保障的稳定可行的机制，必须制定专门的《农民工失业保险条例》，废除与《宪法》和《劳动法》相悖的、不利于农民工参与失业保险的相关政策法规，并对有关农民工失业保险的具体内容加以规定。制定的《农民工失业保险条例》应适合中国国情和农民工自身特点，既要满足农民工当前的失业保险需求，又要为今后条件成熟时实现城乡失业保险体系的统一作好准备。

２．１ 农民工失业保险保障机制应全覆盖、保基本、多层次

农民工失业保险保障机制最终应做到全覆盖、保基本、多层次。首先，应做到农民工失业保险的“全覆盖”，即凡是以工薪收入为主要生活来源的农民工，不分定居状况和职业类别均应纳入。其次，应做到“保基本”，即要让失业农民工的基本生活有所保障。最后，应做到“多层次”，即农民工失业保险不能平均化，而是逐步达到有差别的相对统一。“多层次”是一个很复杂的问题，要根据农民工的职业、收入、流动程度及定居状况等对农民工进行分类保障。大体可以将农民工分为三大类，即已城市化的农民工、流动性大的农民工和季节性农民工。目前，可以将已城市化的第一类农民工全部纳入失业保险范围，与城镇职工拥有同等的义务和权利。对于流动性大的第二类农民工，可以发放与其身份证号一致的、全国通用的“社会保险卡”，利用现代信息技术建立一个覆盖全国的完整、高效、实用的农民工社会保险网络系统，将参保人缴费数据都记录在“社会保险卡”中，实行全国范围内农民工社会保险个人账户的可转移性“一卡通”。对季节性的第三类农民工，由于他们离乡不离土，作为农民工是为了增加收入，而不是以工薪收入为主要生活来源，在城镇的“失业”对生活影响不大，这种突发性、暂时性的“失业”可以采取一次性领取补助的形式，因此，可暂不纳入农民工失业保险的范畴，他们仍然享受农村社会保障待遇。