PPP模式地方财政推进和管控政策初探

摘 要：PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的基本要求。文章深入探讨研究了PPP模式在地方财政推进与管控政策。

关键词：PPP模式；地方财政；管控证词

中图分类号：F230 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）12-88 -03

一、引言

PPP模式，即Public-private Partnership的字母缩写，被称为政府和社会资本合作模式。近一段时期，继财政部成立PPP管理中心后，具体的指导意见、操作指南、支持PPP项目发展的文件陆续出台，国家层面对于PPP项目的支持力度不断加码，PPP模式在多个层面被寄予厚望。

二、引入PPP模式的现实根源

（一）地方政府债务风险亟须化解

地方事权和财权的高度不对称、土地财政的难以为继、刚性支出的范围不断扩大，使得地方政府将大规模举债作为缓解收支矛盾的主要途径，由此造成地方债务高企。PPP是在赋予地方政府发行债权之外开辟的又一条融资途径，对于有效化解现有存量债务，抑制未来新增债务，降低地方债务持续高速增长风险有着重要意义。与此同时，在预算管理和债务约束下，PPP模式能够解决基础设施投资中的预算软约束问题，可以抑制地方投资盲目冲动。

（二）新的融资渠道亟待疏通

地方政府面临着新型城镇化和人口老龄化两大挑战，亟须疏通新的融资渠道。一是在新型城镇化加速推进的背景下，城市基础设施和公共服务将迎来新的发展机遇，但资金缺口较大，必须让社会资本进行有效置换。未来4亿农村进城人口所需的市民化待遇必须得到基本公共服务均等化有效供给的保障，将引致40万亿元的投资需求，仅靠政府力量，已是力不从心，必须借助于PPP模式来调动社会资本的潜力；二是人口老龄化问题，亦须投入大量公共资源，以满足养老、医疗等客观需求，也需要运用PPP模式创新来鼓励、引导社会资本进入养老等相关产业。

（三）建立和完善现代财政制度的内在要求

PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的基本要求。同时，运用PPP模式可使政府有效兼顾GDP稳定增长和平衡财政收支。另外，PPP项目投资回报周期较长，这就要求政府从以往单一年度预算收支管理逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变。在PPP模式下，“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度具有高度一致性，有利于提高财政的规划性和可持续性，防范和化解中长期财政风险。

（四）促进投融资质量和效益的提升

一方面地方财力有限，债务压力陡增，无力负担大型基础设施和公共服务项目；另一方面，民间已积累庞大资本，但传统制造业产能过剩，房地产行业又处于下行周期，合适的投资渠道难寻。中央主导基建投资的托底力度亦有所减弱，推广PPP模式可以拓宽社会资本的投资领域，强化民资信心，提升投融资质量和效益。

二、财政部门推进和管控PPP模式的策略选择

财政部门在当前发展PPP模式的过程中承担着双重角色。一方面，从中央到省级市县都成立了隶属于财政部门的PPP管理中心，财政部门负有积极推进和规范管理PPP模式的责任，从宏观层面上说是引导主体和政策的制订者；另一方面，财政部门要替地方政府当好家、算好账、理好财，对每一具体PPP项目要从方案论证到运行监管都参与进来，在这一过程中，要确保政府利益最大化，这从微观层面上来说是合作方，也是PPP合同的执行者。

（一）把好项目识别关口――有序推进和统筹规划

1.制定PPP项目总体计划

结合城市发展的中长期规划，研究制定PPP项目的总体计划和实施步骤，稳定私营投资者的投资预期。同时， PPP项目的总体计划还要和地方财力情况相匹配，做到量力而行。

2.做好项目筛选，建立PPP项目储备库

在项目入库前，要回答好两个问题，第一个问题是要回答该项目是不是应该实施，即项目的必要性和合理性，同时要考虑技术可行性和经济可行性；第二个问题是回答该项目是否采用PPP模式实施，即研究公私合作的性价比，通常使用物有所值评价，评估是实施PPP模式还是采用传统公共部门采购方式，比较二者间谁的政府支出成本现值低，谁体现最佳性价比。另外，还有一项重要标准就是评判该项目是否有盈利点和盈利潜力，有可以长期运营的“商业模式”，能够产生预期收益，能够通过提供稳健和合理的经济回报吸引优质社会资本。

3.完整公布项目规划和权益约定

要改变以前那种先定项目、再边谈边改的习惯，要让企业一开始就看到完整的项目规划和权益约定，比如资金需求、建设资金分担比例、融资方式、投资回报、收益分配以及财政补贴等，要涵盖这些要件，做到清晰明了，企业参与意愿才强。同时，定期在公共信息平台推出优质、可行的拟采用PPP模式的公共项目向社会，或是举办现场推介会，吸引更多社会资本来关注并参与竞争比选。

4.实行前期费用财政补贴机制

PPP模式涉及范围广，参与各方多，操作流程复杂，谈判及测算过程繁琐且耗时较长，相应其交易成本巨大，而且如最终未能形成合作意向，前期投入费用将会无法弥补。为推广PPP模式，财政部门可对拟采用PPP模式的项目进行适当的前期费用补贴，如中介机构咨询费用、法律及财务方面的相关费用等，对 PPP模式逐步引导推广。

（二）厘清边界条件设置――利益分配和风险防范

边界条件事关整个PPP项目的成败。从政府财政的角度看，边界条件的设计是PPP项目政府和社会资本承担风险和享受收益的最大范围，是彼此的责、权、利的划分，也是PPP项目参与双方承担风险的底线，其核心就是利益分配和风险分担。

利益分配方面：主要包括定价范围、政府补贴、资源匹配、排他权等。第一是定价。从国际实践看，通常根据建造成本、运营维护费用、预期收益率等因素，倒算出价格上限，并根据未来使用流量、物价上涨指数等变量，给出一个调价公式；第二是政府补贴。当实际收益低于约定的预期收益率，而政府出于公共服务质量的考虑，就可以按合同约定给予补助。上述两者的作用既为防止企业暴利，也为保证企业的合理收益；第三是资源匹配。当项目建设和运营需要的资金量过大，政府无法为企业提供那么多的补贴时，政府一般会按照合同约定采取资源配置的方式，弥补企业的建设投资；第四是排他权。PPP的很多项目都给予了项目公司特许经营权，具有排他性，政府约定保证其特许经营的地位和期限。

风险分担方面：遵照风险分担原则，政企各担其职，由对风险最有控制力者承担相应风险，可由社会资本承担项目设计、建设、财务、运营、维护等商业风险，而政策、法律和最低需求等由政府承担，不可抗力等风险则由二者共担。同时，风险应与收益匹配，承担的风险与回报相适应，量力而为，承担的风险要有上限，如若让社会资本过度承担风险，也会增加项目失败概率，且会因风险溢价而推高项目成本。

（三）完善PPP项目采购――公开、公正、规范选择

1.科学选择采购方式

PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。PPP项目更多的应是“个性化”采购，而非“标准化”采购，公开招标并不是最佳采购方式，但从目前来看，这却是最常使用的方式。究其原因，对政府方来说公开招标是政治风险最少的一个选择，但这也会导致一些问题和障碍，比如项目流标、招标失败等情况。目前来看，大量的PPP项目边界比较模糊，比较适合竞争性谈判和竞争性磋商的方式。

2.确定合适的资格预审条件

资格预审主要是为了实现市场测试的职能，其条件主要为资质、项目经验、财务等方面的客观条件。资格预审设计的条件需满足项目基本需求、实施机构的特殊要求，同时也要考虑项目主要潜在社会资本的实际条件。

3.建立合作对象准入过滤机制

地方财政部门有必要建立科学有效的合作对象准入过滤机制，对PPP项目公司和社会资本方进行支付能力和信用的监督，形成相应的支付能力及支付信用的数据库，并对信息数据在实际运行中加以应用。

4.规范采购环节，防止恶性竞争

在PPP模式中，对社会资本的招标不能“唯低价论”， 在选择评审方法中应考虑综合评分法，在商务报价的基础上综合评估投资方的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力等因素。近期，温州地下污水厂和蚌埠垃圾焚烧厂的低价投标引起了业内关注，虽然中标人的扩张需求可以为此做出部分解释，但行业恶性竞争已然是不争的事实，对低价的追逐会带来社会资本缺乏责任、市场化效率未见提高、环保安全相对更无法保障的负面影响。

5.尽快建立评审专家库

由经验丰富的专业人员组成的PPP项目评审专家库，按照政府采购程序，进行招标评议，规范操作，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素。

（四）加强PPP项目监管――严格项目合同管理

1.统筹安排PPP项目监管

公共项目推行 PPP 模式离不开政府监管。政府监管的内容应包括市场准入与退出的监管、价格监管、产品与服务质量监管、运行安全监管、竞争秩序监管；建立相对独立职责专一、监管内容综合的监管机构；转变政府监管方式，用经济的、法律的政府监管代替政府直接的行政管理。

2.建立问责机制，谨防公共利益受损

地方各级政府是当地公众利益的代言人，是公共事务的管理者。在类似垃圾处理、污水处理、自来水处理、道路交通等公共服务设施中，公共利益需靠政府维护，要对PPP项目进行监管，一方面纠正因自然垄断性质和准公共物品性质而导致的市场失灵，防止乱收费、高收费造成不良社会影响；另一方面避免因特许经营准入不公，投资回报率确定不合理，价格管制失控，服务质量较差，生产运营中安全投入不足等问题的出现，最终造成 PPP 模式下公共产品服务比政府直接提供更严重的缺陷。在政府和服务提供者之间，合同是问责的主要工具。财政部门应会同各项目主管部门，以PPP合同为依据，加强对PPP项目公共产品或服务质量和价格的监管，督促社会资本严格履约。

3.警惕灰色交易，防止内部交易和腐败行为

PPP项目大多集中在工程建设领域，资金量大，如果只是进行内部操作甚至听命于“长官意志”，极有可能产生灰色交易和利益输送，成为政商勾结、的温床。PPP项目需要加强全方位、全流程的监管，及时披露相关信息，保证社会公众知情权，接受社会监督，谨防滋生腐败土壤。

4.建立PPP综合信息平台系统

建立上下级联网的信息采集平台，掌握区域内PPP项目情况，促进PPP项目采购竞争，监控PPP项目财政承诺，推动PPP项目规范实施，共享PPP项目成果经验。通过开发信息管理平台和信息平台，一方面可以随时统计和查询本级和下级政府的全部PPP项目信息，了解项目进展情况；另一方面可以按照地域、行业、PPP模式等进行项目信息查询。财政部门通过平台项目招商信息和项目采购信息，使行业部门、社会资本、咨询机构、专家学者可以共享公开信息，建立公开高效的信息渠道。

5.切实保障社会资本合法利益

首先地方财政部门要建立项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，将政府合同支付责任纳入预算管理、中期财政规划和政府财务报告，按照政府性债务管理要求，对政府付费或提供财政补贴的项目严格管理，切实防范和控制财政风险，保障政府合同履约能力。还可以建立上级财政对下级财政的结算扣款机制，从而切实保障社会资本的合法权益；其次应强化政府失信惩戒机制，健全责任追究制度。

（五）注重绩效评价――建立科学的评价考核体系

一是建立科学、合理的绩效指标考核体系，逐渐形成分行业的PPP模式绩效评价指标体系及参考标准值，对PPP项目的目标实现、建设运营、资金运用、工程质量、公众满意度等内容开展绩效评价。

二是实施定期评估机制，每3～5年进行一次中期评估，财政部门应会同项目主管部门、项目实施机构共同实施中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性、合理性，评估风险，制订应对措施。

三是积极推进政务信息公开，让社会公众直接参与到项目评议过程之中，建立以客户为导向的绩效评价机制，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价。

四是以项目运营绩效评价结果为依据，建立动态财政补贴机制，每隔一定周期，结合通货膨胀、财政负担、公共利益等因素，以及法律契约安排、融资方案设计等诸多细节，开启调价程序，将绩效考核与政府付费金额相联接。

五是加强财政审计监督，重点对绩效目标实现、运营维护成本、运营定价及调整、责任风险分担、投融资方案、中长期财政补贴等内容开展财政审计监督，确保PPP项目平稳、有序实施。

作者简介：

卢涛，江苏省南通市财政局。