新型城镇化下的住房市场发展

党的十提出稳步推进城镇化，使之成为中国经济未来可持续增长的内生动力。新型的城镇化不是盲目圈地造城，而是要坚持以人为本理念，将城镇发展与改善民生联系起来，因此，解决人与房的矛盾、改善人居环境仍是城镇化不可回避的问题，也是提升城镇化质量的重心所在。

一、城镇人与房的矛盾依然突出

城镇化需与住宅产业协调发展，19962011年间，我国城镇化率从30.48%提高到51.27%，年均增速为1.4%。城镇人口从3.7亿人提高到6.9亿人。城镇住宅投资从3326亿元提高到51773亿元，年均增速19%，年住宅竣工面积从3.9亿平方米提高到10亿平方米。大规模的住宅投资建设使得城镇居民的住房状况有了明显的改善。城镇人均住房建筑面积从6.7平方米提高32.7平方米（资料来源：国家统计局《中国统计年鉴》2012年），住房自有率高达89.3%，似乎超过了许多发达的市场经济国家。但细解“六普”数据，不难发现：城镇化中人与房的矛盾仍十分突出，住宅市场的发展与完善仍任重而道远。这突出表现在以下三点。

一是人均住房建筑面积偏低。在城市，仍有55.5%的家庭户（约7140万户）人均住房建筑面积不足30平方米；在城镇，有47.9%的家庭户（约3761万户）人均住房建筑面积低于30平方米。这意味着在现有城镇人口中仍有1亿多户的住房条件有待改善。

二是城镇居民居住状况地域差异较大。在全国31个省市中，北京、上海和天津三个直辖市的人均住房建筑面积分别为27.81、25.11和25.51平方米，低于全国平均水平。城镇人均住房建筑面积最高的江苏省，高达39.53平方米，而最低的青海省该指标只有21.94平方米。这表明，在城市与城镇之间，在一线城市与一般城市之间，在经济发达的东部与欠发达的西部城镇之间居住状况的差异都比较大。

三是住宅质量仍有待改善。依据“六普”数据，目前城镇中仍有18.1%的家庭（约17.5万户）居住在20世纪80年代以前建造的住房里。此外，有21.1%的住房没有独立厨房，13.4%的住户没有燃气、电等主要炊事设施，9.2%的家庭没有管道自来水， 42.5%的家庭没有室内厕所，显然这部分居民家庭的住房条件需要改善。

仅就人口因素，我们看到以“六普”城镇现有住房建筑面积178亿平方米为基数，要满足6.9亿人人均建筑面积30平方米的住房需求，可能还有29亿平方米的住房缺口。2030年中国城镇化率将达到63%左右，城镇人口从6.9亿人增加至9.3亿人，净增2.4亿人，那么要解决未来新增城镇人口基本住房需求，按人均20～30平方米测算，可能还需新建住宅48～69亿平方米。如果将家庭分蘖、城镇拆迁改造、改善性需求和择业自由带来的流动性人口考虑在内，住宅产业的发展可能不是十年八载可以完成的，而新型城镇化下的住宅产业的发展不是一个简单的数量问题，随着人们生活水平的提高，对住房质量、节能环保、生态环境和公共服务设施也会有更多的需求，由此给住宅及相关产业发展带来机遇与挑战。

二、住宅供给结构性问题突出

面对新型城镇化下的住房需求，我们的住房供给体制却是问题多多。从住宅供给的总量上讲，2011年高达5万亿元城镇住宅投资，占GDP的9.7%，竣工面积10亿平方米，其规模之大在许多发达市场经济国家的历史上都是不多见的。但供给结构不合理加剧了资源的错配和住房供需矛盾。

1.住房投资的地域分布与需求差异

城市化都有其内在的规律性和不同的发展阶段。当下人口向大城市、中心城市聚集，并不是因为人们偏爱大城市，而是其多样化的就业机会、丰富的物质文化生活，无法比拟的公共福利（教育、医疗）和公共基础设施，才是人口向大中城市聚集的重要拉力。但与人口流动和住宅需求相反，近年来住宅投资向二三线城市转移的迹象十分明显。在20002011年，一线城市的商品住宅投资占全国的比重从34.03%降至9.82%，下降了23.21个百分点；二线城市的商品住宅投资占比从33.73%提高至36.74%，提高了3.2个百分点；三四线城市的商品住宅投资占比从32.34%上升至53.44%，提高了20.01个百分点。虽然投资的地域转移有一定的合理性，但一线城市地价过高、投资下降，即使限外、限购令不变，供不应求的卖方市场不变，房价大涨也很难改观。而三四线城市盲目地修“城”造“市”，没有产业、人口的净流入和有效需求的支撑既难以持续，还会加剧资源配置的扭曲。

2.城镇住宅市场的“双轨”特色

住房制度改革使住房供给越来越多地依赖于市场，19972011年，城镇住宅投资中，商品住宅投资从1539亿元提高到44319亿元，占比从46%提高到86%。在竣工面积上，商品住宅竣工面积从12465万平方米提高到74319万平方米，占比从30%提高到72%，但在存量上非市场化的住宅供给仍占比较高，“双轨制”仍是中国经济转型的一大特征。一些国有企事业单位利用无偿划拨或协议获得的土地兴建的单位住房就从来没有停止过。而2009年以来大规模新建保障房虽是政府履行住房保障责任、应对外需疲软、保增长和惠民生的重要举措，但在具体实施中，廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁房、棚改危改、定向安置房和单位自建房等名目繁多的保障房被不断地创造出来，其种类之多、界定之难、管理成本之高，不仅挑战着人们的智慧，更挑战着各级政府的公信力和执政能力。

更令人困惑的是很多保障房是出售型产权房，说它是满足基本住房需求的公共品，却可以上市交易，并获得不菲的收益；说它是商品房却享有无偿划拨土地、减免税费、信贷支持等多种政策优惠。房产致富的诱惑使得寻租创租行为泛滥，“公权占房”、“房叔房妹”屡禁不止，使得刚刚建立起来的市场化的住宅供给体系变得更加扑朔迷离。在资产性收入占比不断提高的今天，人们获得住宅机会的不平等，无疑会加剧收入分配不公和社会的不和谐。依据“六普”数据，国家机构、党群组织、企业事业单位负责人人均住房面积超过30%的比重远远高于其他职业，显然住房供给中的分配不公是造成一部分人占有多套住房、空置、闲置与一部分人住房难、短缺并存的症结所在。

3.住宅市场典型的二元结构

我们在积极地推进城镇化，但只允许农地进城，却不让农村的人和房进城。受二元土地制度的制约，中国的住宅市场也具有典型的二元特征。过去20年农村住宅年投资规模从776亿元提高到6051亿元，增长了7.8倍，每年新建住宅从6亿平方米增长至10亿平方米，人均住宅建筑面积达到36.2平方米。客观地讲，农村住宅投资增长有其积极的一面，它意味着随着农民进城务工、收入的增长，有了更多钱用于置业置产、改善居住条件。但住宅市场二元结构的弊端也是显而易见地。

首先，人为的住宅市场分割加剧了城乡土地的供需矛盾。由于农村住宅建设粗犷发展，人均宅基地面积超标、闲置和违法宅基地增多，带来村庄用地不断扩张。据住建部的数据，在1990-2009年间，农村人口从高峰时的8.59亿人降到6.89亿人，净减少了1.7亿人，但农村村庄用地面积却从1140万公顷增长至1362万公顷，增长了1.26倍，是现有城市建设用地面积（381万公顷）的3.5倍。在土地资源有限的情况下，农村建设用地使用效率低下、盲目扩张会挤占耕地，加剧城镇建设用地和居住用地供给不足，用地结构不合理等在一定程度上都会影响城镇住房的价格。

其次，人为的住宅市场分割会加剧住宅的供需矛盾。尽管农村的住宅建设在快速增长，但却无法融入社会化的住宅市场，为城镇居民和新移民提供基本的住宅服务，而只能以“小产权房”、“画家村”、“生态院”和“大棚别墅”、“文化创意产业园”等多种形式存在。这不仅造成城乡住房的短缺与闲置并存，在剥夺农民平等进入土地、住宅市场权利和交易机会的同时，还为不法的开发商和少数权贵们利用农村低廉的土地建豪宅会所提供了可乘之机，而城镇居民和新移民则倍受高房价的煎熬。如果说“城市郊区化”和“逆城市化”是生产与消费达到更高层次后的城市化形态，但在中国二元土地和住宅市场格局下，一方面，城里人无法在郊区选择“价值洼地”，安家落户，以舒缓城市高房价的压力，进而带动城乡统筹协调发展；另一方面，城镇高房价使得农民进城定居难、就业难，由此带来独具中国特色的“夫妻分居、留守儿童、空巢老人、上亿人的城乡流动”等社会问题，显然，二元土地和住宅市场结构严重阻碍了中国城城镇化进程，更直接影响着中国启动内需和经济增长方式的转变。

三、新型城镇化下的住房供给体系的构建

上述分析表明：在城镇化进程中，我们虽告别了住房严重短缺的时代，但住房难仍是民生关注的首要问题，而现有的住房供给体系，非需求导向的住房投资地域分布、双轨制和城乡土地和住宅市场分割，加剧了供需结构性扭曲和土地住房资源的错配。深化改革和完善制度建设可能是缓解住房难和抑制房价上涨的长效机制。

1.构建面向广大中低收入群体的住房供给体系

首先，坚持以人为本和需求导向的城市化，合理增加住房供给是缓解大中城市供需失衡和平抑房价的关键。其次，优化住房供给结构。政府应旗帜鲜明地大力发展可支付住房，而不是盲目地将房价与GDP的增幅挂钩。并制定切实可行的政策扶持，即在土地供给、项目审批、开工许可、资金可得性等方面鼓励企业增加可支付住房供给，以确保其投资、开工、竣工面积占较大的比重，使之成为住房市场的主打产品。再次，政府应运用税收政策培育租赁市场，增加租赁型保障房的供给，以满足城镇流动人口和中低收入群体的住房需求。最后，构建住宅可支付指数体系，实时监控全国主要城市居民购房的可支付能力及变化，为政府调控、企业理性投资提供依据，也是政府政绩考核、各地住宅市场健康稳健的重要指标。政府只有切实增加百姓可支付的住房供给，才能有效解决国民住房难、消费不振和内需不足的问题，让更多的人安居乐业。

2.深化土地制度改革，破解二元土地和住宅市场结构

土地制度改革是新型城镇化和住宅市场健康发展绕不过去的一环。土地制度改革应从构建城乡统一的建设用地市场入手，让集体建设用地直接入市，在符合农民意愿、城镇发展规划和土地利用规划基础上，以有偿出让、作价出资（入股）、租赁、联营、抵押等方式流转起来，这有利于形成合理的地价形成机制，消除“一口进一口出”的政府垄断，限定政府权力为“产权保护、信息公示、总量调控、土地用途、结构管制和维护市场秩序”等，让更多的农村住宅成为城镇住宅的必要补充，从而抑制地价房价的非理性上扬。其次，优化建设用地的结构。政府应坚持以民为本、民生优先的理念，在城市规划和供地计划中就优先安排与民生相关的住宅、教育、医疗、养老和基础设施的用地，解决好百姓住行难的问题，不断提高人居环境和生活品质。

3.要建立完善的住宅市场指标体系，为政府、企业和消费者正确判断与科学决策提供依据

现行的住宅指标体系中只有房地产企业的住宅开发投资、开工、施工、竣工和销售的面积（套数）的数据，但却没有城镇中非市场化（包括保障房和单位自建等）的住宅投资、开工、施工、竣工面积（套数）的数据，但它却实实在在影响着总供给；只有每年新建住宅的数据，却没有住宅存量、拆迁量的数据。土地的数据也是如此，只有房地产企业的土地购置面积、开发、待开发面积，却不细分居住用地购置、开发和待开发面积，居住用地中别墅高档公寓、普通房和保障房用地的占比，数据不清就很难判断普通住宅用地的供给状况。百姓从媒体上看到的多是招拍挂的“天价地”，楼面价的不断攀升困扰着人们的判断，“土地神话”产生的非理性预期和从众行为会加剧住宅市场的投机行为。

信息不公开、不充分、不对称，只有少数政府部门知道，普通消费者不知晓。信息只向付费者开放，不向公众开放，公共资源却不让全社会共享，这就为政府或企业人为操控住宅市场提供空间，也加剧了市场非理性预期、投机和供需失衡。国家统计机构应减少有偿服务，改进网上信息服务，提高信息的透明度，为政府调控住宅市场和百姓住房消费投资提供充分的及时准确信息，为其理性消费的指引和依据。