电子货币监管的国际经验与启示

摘要：本文试图通过探索电子货币监管的国际经验和我国电子货币的发展特点，为我国电子货币监管提供参考建议。研究发现，多个国家和地区在电子货币的监管理念、监管模式、监管对象和监管内容等方面具有一定的共性规律。即监管理念呈现鼓励发展和防范风险并重的特点；监管模式包括功能型、主体型和专题型三种类型：监管对象包括银行和非银行支付机构；监管内容涵盖资金及账户安全等方面。其启示我们要建立和完善我国的电子货币监管体系，以鼓励创新，维护支付系统安全。

关键词：电子货币；发展特点：监管经验

中图分类号：F830.94　文献标识码：A　文章编号：1006-1428(2010)02-0055-04

随着支付需求的日益增加和信息技术的快速发展，电子货币作为现金的替代品之一，在不同国家和地区得到了广泛的应用，既满足了人们对小额支付的需求，又提高了资金的周转效率。近年来，我国不少商业企业、IT公司等非银行机构自行提供电子货币服务，电子货币呈现出从单一法人、单一用途、本地区使用，向多个法人、多个用途、多个地区使用的发展态势，本文通过研究电子货币的定义与特征，以及美国、欧盟等国家和地区的电子货币监管经验，结合我国电子货币的发展特点，提出我国电子货币监管的具体建议，为加强我国电子货币的发行与管理提供参考。

一、电子货币的定义与特征

电子货币主要用于小额电子支付，典型的定义有以下四种：

一是巴塞尔委员会认为，电子货币是在零售支付机制中，通过销售终端、不同的电子设备之间以及在公开网络(如internet)上执行支付的储值和预付机制。

二是欧盟在2009年新的《电子货币指引》中提出，电子货币是在电子设备(含磁条)中储存的货币价值，代表对发行人的求偿权，需满足三个条件，即存储于电子设备中；用于《支付服务指引》规定的支付交易；可以被发行人之外的实体接受。

三是美国《统一货币服务法》将电子货币的价值定义为交换媒介，不管是否可赎回；将储值定义为以电子形式储存货币价值；将货币传输定义为发行支付工具或发行储存的价值、接受货币或货币价值以传输到第三方，进一步明确了电子货币的定义。

四是中国人民银行在[2009]第7号公告中，首次正式提出了电子货币的概念。即电子货币是指存储在客户拥有的电子介质上、作为支付手段使用的预付价值。

总体上，透析国内外电子货币的定义及发展模式，可以看出电子货币具有以下特征：

一是电子货币是重要的个人电子支付工具，与借记卡、信用卡共同覆盖了交易前支付、实时支付和后支付的全过程。虽然形式和支付渠道多元化，但电子货币作为预付机制的本质相同。电子货币之所以集中用于小额支付，是由各支付工具的相对成本、支付便捷程度和支付安全需求等因素决定的。

二是按照电子货币的载体，可以将电子货币分为两类：一是卡基电子货币(有的称为电子钱包)，如各类行业预付卡等；二是虚拟电子货币(有的称为数字现金)，我国市场出现的Q币、POPO金币、百度币以及支付宝虚拟账户中存储的货币价值等是虚拟电子货币的初级形态，

三是电子货币既可以内部流通，即用于购买发行人自身提供的商品或服务；也可以外部流通，即用于购买发行人之外的主体提供的商品或服务。前者通常不受监管，后者则需要严格的监督控制。

四是电子货币支付系统通常包括六类主体：发行人、充伉人、消费者、商户、委托收款人和系统监督机构。其中，系统监督机构应可以直接或间接地获取交易数据信息，以确保电子货币的可追踪性。

五是电子货币的储存和携带设备包括磁条卡、IC卡、计算机存储单元、移动电话、数字电视等：充值的方式包括通过ATM、智能电话、电脑和移动电话等从银行账户下载，或者购买电子货币预付卡充值：交易方式包括刷卡支付、非接触支付和网上支付等。

二、电子货币监管的国际经验

(一)监管模式方面

多个国家和地区采取了因地制宜的监管模式，可分为三种类型：

一是以美国为代表的功能型监管模式。美国联邦、州二级政府将电子货币视为非储蓄业务，对电子货币按照“货币服务”功能进行监管。相关政策包括《反洗钱法》、《美国爱国者法》、《电子货币划拨法》、《统一货币服务法》及E条例、各州遗弃财产法、各州消费者保护法、各州专业货币汇兑机构法等。监管原则通常包括三方面：一是尽可能与私人部门和公众合作；二是避免过早管制；三是随时在必要时采取行动。

二是以欧洲、日本为代表的主体型监管模式。这些国家侧重对电子货币发行主体进行监管。相关政策包括欧盟的《电子货币指引》和《支付服务指引》(其中将电子货币机构作为支付服务商的一种类型，统一纳入支付服务的监管体系)、英国的《电子货币发行机构监管规范》、德国的《银行法修订案》、日本的《预付式证票规制法》及其施行规则、保证金规则等。

三是以中国香港、台湾地区为代表的专题型监管模式。即将电子货币视为储蓄业务单独监管。香港地区有关政策包括《银行业条例》和香港金管局颁布的《多用途预付卡发行的申请指引》及其附件，台湾地区有关政策包括台湾“财政部”颁布的《银行发行现金预付卡许可及管理办法》。

(二)监管对象方面

多数国家和地区对电子货币的发行主体资格提出了规范性要求，有的甚至仅允许银行发行电子货币。

在美国，《统一货币服务法》要求货币服务业在州监管机构注册，以保证安全经营、抑制洗钱活动、协调跨州业务遇到的立法冲突。截至2008年1月，美国已有42个州参照《统一货币服务法》颁布了适用本州非金融机构货币服务的法律，一些州还把电子货币传输看作是实体货币的等价物，要求相关机构必须获得监管当局的专项业务经营许可，并对申请经营许可的程序和资质(如资本金等)作了相应规定。

在欧盟，不同政府部门曾对电子货币存在不同的理解。欧洲央行曾提出，装载在电子钱包上的购买力在经济效果上等价于吸收存款，因此建议将发行电子钱包的权力仅仅赋予信用机构，以保护零售支付系统的完整性、保护消费者免受发行人破产的影响、促进货币政策的执行以及确保发行人之间的公平竞争等。而欧盟委员会认为仅将电子货币的发行权赋予信用机构将阻碍革新。最终，欧盟通过立法引入一种新的特殊类型的信用机构，即电子货币机构，采取了比传统信用机构较为宽松的监管方式。

此外，香港地区《银行业条例》规定只允许持全面牌照的银行，发行可广泛应用的多用途预付卡：非银行的特设机构，需通过申请成为接受存款公司后，才允许发行限制较多的多用途预付卡，或得到豁免后发行限制更多的多用途预付卡。台湾地区《银行发行现金预付卡许可及管理办法》规定“非银行机构不得发行现金预付卡”。

(三)监管内容方面

所有国家和地区都对电子货币涉及的资金及账户进行了严格监管。

一是设定最高限额。美国对不记名电子货币有最高额规定，如Visa规定，不记名的银行预付卡的最高金额不得超过750美元。台湾地区规定，预付卡的发行额度不得超过银行上年度净值的10％，单张现金预付卡的储存金额上限为新台币一万元(折合约人民币2500元)。

二是规定沉淀资金不得擅自使用或用于高风险投资。美国各州的《专业货币汇兑机构法》规定，沉淀资金应以高度安全的方式持有，规定沉淀资金应在特定时间内转移给获得许可的专业货币汇兑机构。

三是规定必须购买保险或建立保证金制度以降低承兑风险。美国联邦法律规定，金融机构类发卡者必须向美国联邦储蓄保险公司(FDIC)购买保险，如无力承兑卡内金额，将由FDIC承担相应给付责任。欧盟和日本则通过建立保证金制度来降低承兑风险。

四是规定妥善处理电子货币余额以保护消费者合法权益。美国各州的《遗弃财产法》规定，预付卡内超过有效期的剩余资金，拥有无主财产的法人实体在无法联系所有权人时，应将财产交付州政府，由其保管并获取利息。

此外，部分国家和地区对运营中的信息披露也进行监管。美国监管署公布的《礼品卡发行指导意见》要求发卡机构发行的礼品卡，须事先公开各项收费条款，禁止在营销礼品卡时误导消费者。

总体而言，全球电子货币监管机制以预付卡监管为主，正呈鼓励发展和防范风险并行的趋同态势，并重点围绕“预付卡有限范围的多用途使用”进行监管，鼓励技术创新和经营创新，简化银行业务准入程序，推动非银行机构进入市场，以有效规避风险，保护持卡人合法权益，维护支付系统安全。

从监管效果来看，预付卡已成为支付工具的重要组成部分，虚拟货币形式多样，共同在快速支付、激励消费等方面发挥着重要的功能。据有关机构测算，全球电子货币的市场规模已从2005年约3000亿美元，扩大到2007年约8000亿美元，并将在今后几年保持35％的年平均增长速度。

三、我国电子货币的发展现状及特点

一是发行规模大，影响面广。据不完全统计，全国33个省市，至少有130个城市不同程度地发行了以预付卡为主的电子货币，仅公交卡、移动SIM卡、加油卡、校园卡、百货餐饮卡的发行规模就超过27亿张，2008年购买商品或服务的交易笔数超过412亿笔，交易金额超过14149亿元，合计吸收沉淀资金超过1099亿元。无偿获得的净利息收入超过20亿元。其中，公交市政类、通讯类、加油类等与居民日常生活出行密切相关，可多次充值使用，发行量大，使用广，社会影响面大。

二是发卡主体多元化。目前国内电子货币发行以非银行机构为主。既有高校等政府事业单位，也有商场、美容美发店等企业：既有上海公交卡公司等政府背景的企业，也有杉德等境内民营资本背景的企业。还有雅高等外资背景的企业。整体来看，由于公交、市政等公共服务与居民生活密切相关，因而政府作用在增强，如上海公交卡公司、北京市政交通一卡通公司等都由当地政府出资组建。受现有政策影响，目前银行很少开展预付卡等电子货币业务。2008年北京奥运会期间，为方便境外人的境内用卡，中行、中信、光大获得人民银行和银监会发行预付卡的特别批准，发行了奥运预付卡，其中，中行获得极大成功，月发行量30万张左右，每张卡的金额平均900元左右，吸收资金高达2.7亿元。

三是应用领域多样化。主要体现在卡基电子货币的跨行业、跨地区发展上。如上海等地的公交卡不仅能乘座上海本地的地铁、公交、出租、轮船等多种交通工具，也能在餐饮、超市等多个公众购物消费领域使用，还能在浙江的杭州、江苏的苏锡常3市，安徽的淮北、淮南、阜阳等省市跨区使用。上海、北京等经济发达地区有当地政府背景的公交卡等卡种，甚至能够在小额支付领域起到完全代替现金和银行卡的作用。预计未来可以在多个企业、多个行业、多个地区使用的卡基电子货币会有强大的市场需求和旺盛的生命力。

四是购买主体单位化。目前单位团体购买卡基电子货币的比重在不断上升，由于商户能根据单位需要开具可列入成本的发票，因而不少单位会将购买的预付卡作为福利发放给职工。为方便单位团体购买，许多发卡机构设有单独的团购部。

四、对我国电子货币监管的建议

鉴于我国的电子货币在小额支付领域的地位不断提升，但目前国家尚未制定电子货币统一监管的法律法规，电子货币的快速、健康发展可能存在不少的风险隐患，因此，建议借鉴电子货币监管的国际经验，结合我国电子货币发展的特点，从监管依据、监管主体、监管对象和监管内容等方面完善电子货币监管制度，推动既有利于电子货币发展、又能有效控制风险的适度监管。在此，提出五点建议：

一是明确电子货币发行的合法性。《中国人民银行法》、《人民币管理条例》规定“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通”，但由于该条款没有明确规定代币票券的含义和特征，对于电子货币是否属于代币票券存在争议。同时，如果以该条款作为法规依据，则否定了获得人民银行授权批准的商业银行及特定非金融机构发行非现金支付工具的合法性。如果人民银行依据该条款对市场上从事预付卡或虚拟货币的非银行机构进行查处，将会完全禁止电子货币的发行和使用，同时也否定了国际流行的商业交易支付手段的正面作用。因此，建议通过完善立法赋予电子货币发行的合法地位。

二是明确电子货币的监管主体。按规定，人民银行管理人民币等各类货币支付工具的发行、流通和使用，但实际上只能有效管理商业银行不发行电子货币，对其它非银行业机构发行的电子货币没有明确的监管权利。如人民银行曾希望对百货类预付卡进行规范，但从商务部《关于商业购物卡问题的批复》来看，商务部持有不同的观点，认为预付卡是发卡的商业企业与持卡人之间的债务债权关系，其行为受商业合同约定。此外，公交卡等多用途预付卡由各地市政府管理，移动SIM卡由信息产业部管理，加油卡由中石油、中石化自行管理等。在多种电子货币形式并存的情况下，其使用管理需要人民银行、工商、公安、税务、信息等部门的密切配合，需要明确监管主体，形成监管合力，提高监管效率和效果。

三是明确电子货币发行的主体资格。虽然人民银行1999年颁发的《银行卡业务管理办法》规定商业银行经批准后可以发行储值卡(本文认为其属于电子货币的一种类型)，但鉴于储值卡带有货币支付和吸储的职能，有行贿、洗钱的嫌疑，银行监管部门对银行发行储值卡非常谨慎。同时，对于非银行机构能否发行储值卡，这些储值卡能在哪里使用、发行多少等并没有明确的法律规定，也没有相应的监管部门，因而非银行机构出于追求高额利润的考虑，大量公开或隐蔽发行电子货币，仅依靠自律和相关合作协议来开展电子货币业务，当中存在巨大的风险隐患，应在未来的电子货币监管政策中明确电子货币发行的主体资格，从源头上做好电子货币管理。

四是统一消费者权益的保护模式。目前非银行机构发行的电子货币规则很不相同，为获取更多的商业利益，尽量减轻自己的责任，一般都规定卡内余额无法合理用尽时不能提现，过期后不能使用，一些自然垄断行业还要求缴纳押金并有条件退还，限制使用场所等。作为法定货币的替代品但限制使用，对消费者有失公平，可能会增加消费者不必要的使用成本，电难以全面有效保护消费者的合法权益。因此，需要设定相对统一的消费者权益保护模式，规定消费者权益保护的具体要求。

五是明确电子货币风险监管规范。电子货币长期自由发展埋藏着潜在的风险隐患。目前社会上非银行电子货币发行机构层出不穷，电子货币种类日新月异，若长期游离于法律和政策规定之外，容易产生风险隐患，不利于电子货币的持续发展，也会对国家正常的金融秩序、经济发展、社会稳定带来一定冲击。因此，建议从以下四个方面有效控制电子货币风险：一是明确规定电子货币的可回赎性，即可要求发行人按硬币或纸币面值回赎电子货币，或要求发行人扣除必要的费用后等值转账而回赎电子货币。二是对电子货币机构提出资本金要求。三是严格限制电子货币机构的投资活动，限制机构持股、限制投资的资产项目、限制机构的投资额等。四是提出电子货币机构的风险管理要求，如要求电子货币机构必须具备稳健与审慎的管理能力、行政管理和会计核算程序、适当的内部控制机制，并需设置适当的电子货币存储限额等。