新型财政体系建构的思索

提高自主创新能力是“十二五”时期我国经济发展的主要任务之一，也是经济全球化时代我国实现经济转型升级及实现内生增长目标的根本途径与必然选择。财政政策作为政府宏观调控的重要手段，对培育和提高自主创新能力具有不可替代的作用。为此，应积极探索各种有利于提高自主创新能力的财政促进和支持政策，充分发挥财政政策在引导资源配置、促进创新能力提升和创新体系形成等方面特有的功能，进而推动经济发展方式的根本性转变，实现经济协调、健康、持续发展。

一、经济全球化时代提高自主创新能力的战略意义

( 一) 提高自主创新能力是实现经济内生增长的根本途径

当前，资源及产品生产的国际化配置越来越普遍，由此形成了全球价值链。只有不断创新产品和服务，才能始终处于全球价值链的高端，也才能获得持久的发展优势。当然，依靠刺激性政策也能够实现经济的快速增长，但这种经济增长是缺少根基的，因而是不稳固的、短暂的，同时会由此引发一系列负面问题( 如质量问题、结构问题等) 。即使是有效的宏观政策，最多也只是经济增长的诱导因素，本身并不能成为经济增长的内在动力。注重技术进步，促进国内低成本的技术转移，提高专业化人力资本积累水平，打造创新驱动型经济增长模式，则有利于促进经济体制和机制的自我调节，能够实现经济长期、稳定发展。

( 二) 提高自主创新能力是增强国际竞争力的决定性因素

经济全球化时代，国际竞争优势不再取决于资源禀赋和劳动力成本，科技创新已成为国际竞争的决定性因素，自主创新能力成为竞争中制胜的关键。然而，目前我国经济整体上仍处于粗放型发展阶段，企业整体表现出一定程度的核心技术缺失，一些产业领域表现出一定程度的对外技术依赖，国外品牌和国外技术主导的格局日益显现。为此，需要尽快清除影响自主创新的诸多体制机制障碍，不断提高自主创新能力，逐步形成以科技进步和创新为基础的新竞争优势，在国际经济、科技竞争中取得主动权。

( 三) 提高自主创新能力是提高 GDP 质量和优化 GDP 构成的核心

在经济全球化条件下，一个国家只有不断提高GDP 的质量和优化 GDP 的构成，从而提升 GDP 的技术含量，才能真正增强其国际竞争力。改革开放以来，我国 GDP 的发展质量和实际构成曾经一度被忽视，这对经济的长期、稳定、健康和可持续发展极为不利。在当前的发展阶段，只有依靠提高自主创新能力来提升 GDP 的技术含量和优化技术构成，特别是提升世界领先技术和关键性领域的知识产权等在 GDP 中的含量，才能从根本上增强我国的国际竞争力。

( 四) 提高自主创新能力是缓解资源环境压力的关键

长期以来，我国经济增长主要依靠资源和要素推动，经济发展过于依赖物质资源投入的增加和简单劳动。随着资源、能源和生态环境对经济增长的制约不断增强，在经济全球化以及国际金融危机背景下，国际商品市场上以技术标准、生态环境标准为特征的市场壁垒的影响力不断增强，经济发展模式由资源和要素驱动向创新驱动转变的要求日益迫切。我国只有尽快提高自主创新能力，提高劳动者素质，大幅度提升科技创新和人力资本对经济增长的贡献，才能摆脱对低成本资源和要素高强度投入的过度依赖，推进节能减排，减轻资源和环境压力。

二、财政政策在提高自主创新能力方面的主要功能

( 一) 财政政策能够弥补市场缺陷和促进自主创新活动

自主创新是一项以市场为基础配置资源的活动。但由于市场的不确定性以及创新过程本身的不确定性、不可分割性、创新利润的非独占性和公共产品属性，往往会出现市场机制对创新过程调节失灵的情况，而解决市场失效的“良药”就是政府运用各种调控手段对技术创新活动进行干预。在政府干预创新的过程中，财政政策是可选择的有效手段。财政政策能够直接作用于市场失灵的领域，弥补市场缺陷，从而提高市场配置资源的效率，促进创新活动开展。同时，资源的再配置活动可以体现政府活动的方向和范围，调节微观主体的行为，对企业研发投入和创新活动产生诱导效应。

( 二) 财政政策能够激励和催化自主创新行为

基于鼓励创新理念，政府出台了一系列公共收支政策。这些政策具有影响全社会自主创新方向、进程和规模的功用，能够有效地激励自主创新活动，提升自主创新绩效，增强自主创新能力。如政府通过公共技术采购( 即以采购的形式购买市场上尚不存在的或本国企业尚未开发出的技术、产品或服务) ，培育创新产品市场，促进企业研发，从而对技术创新活动产生拉动效应。再如，政府通过出台税收优惠政策激励创新主体增加研发投入。有关研究表明，10%的税收减免将增加 1% 左右的短期研发额外投入和 10%左右的长期研发额外投入。

( 三) 财政政策能够协调自主创新中的各种利益关系

开展技术创新活动的前提就是必须存在一定的创新条件( 如大型设施、重点实验室、研究基地等) ，但由于这些基础条件的投资具有非连续性特点和与之相适应的规模经济特征，因此创新条件的提供必须通过政府的干预来实现。与此同时，创新具有正的外部性，创新的社会收益远大于私人收益，政府给予创新主体必要的补偿，能够缩小社会收益率与私人收益率之间的差距，最终实现社会收益最大化。

( 四) 财政政策能够降低甚至消除自主创新的风险

创新的复杂性、不可预知性以及市场需求的不确定性等因素决定了自主创新是一项高风险事业。政府可以通过制定政策措施来帮助企业规避技术创新的风险，减少技术创新过程中的不确定因素。其中，政府对从事技术创新活动的企业实行一系列的财政补贴政策和通过出台加速折旧、税收减免、纳税扣除等措施对从事研发活动的企业实行税收优惠，可以有效地降低企业创新的风险。特别是对创新程度高、风险大、暂时不能带来经济利益的项目采取政府采购和补贴的办法，可以调动企业开展合作研发的积极性。

三、建立有利于提高自主创新能力的财政政策体系

( 一) 提高财政科技投入水平，使其与经济发展态势相对应

在提高自主创新能力过程中，虽然企业应该成为技术创新的主体，产业界的研发投入应该在国家总体科技投入中占据较大比例，但这并不意味着政府的科技投入可以有所削弱。相反，无论是从比例上看，还是从效果上看，政府投资都是极为重要的研发经费来源，因此政府的财政科技投入是科技创新顺利进行的根本保证。改革开放以来，虽然我国政府财政科技投入的总量呈逐年增加趋势，其占国家财政总支出的比重在 2006 年就达到了 4． 2%，但目前我国的财政科技投入总量仍比较低，特别是与众多发达国家相比还有较大差距。同时，虽然目前我国全社会科技投入强度已达到 1． 49%，政府科技投入强度已达到 0． 8%，在发展中国家处于领先地位，但相对创新型国家政府科技投入强度一般为 2% ～3% 这一现状来说，我国的科技投入强度还比较低，与提高自主创新能力的要求还不相适应。这就要求我们采取各种措施来保证政府的科技投入规模稳定增长，使政府科技投入强度达到应有的水平。根据发达国家的经验，结合我国实际情况，目前应不断完善科技法律体系，尽快制定科技投入法，对政府科技投入进行指导性或强制性的规定，在法律和计划的指导下编制完成政府科技投入经费预算，尤其是对政府研发投入占 GDP 的比重提出明确具体的要求。通过制定这种硬性规定，保证我国政府财政科技投入规模和强度，同时发挥政府在财政科技投入方面强大的导向功能和乘数效应，有效引导社会各类资金流向研发和创新活动，推动全社会科技投入快速增长和科技事业快速发展。

( 二) 调整财政科技投入结构，强化原始性创新和自主创新能力提高的基础要素

基础研究、共性应用技术研究、社会公益研究、产业技术研究等是决定一个国家原始性创新和自主创新能力的基础要素。国际经验表明，如果对创新基础要素投入不足，将不利于未来创新能力的增强。长期以来，美国、德国、日本等创新型国家都很重视政府经费投入结构，始终不断加大基础研究等方面的投入力度，这些国家的基础研究经费投入比重都能保持在 15% ～20%。改革开放以来，我国的财政科技投入虽持续增长，但从总体上看，我国政府一直偏重于在应用研究和试验发展方面投入资金，在一定程度上忽视了基础研究的投入，对创新基础性要素的财政支持力度还不够。特别是与发达国家相比，我国的财政科技投入结构还存在较大的不合理性。例如从 20 世纪 60—90 年代美国基础研究、应用研究、试验发展方面科研经费投入的比重稳定在12% ～ 15% 、21% ～ 24% 、61% ～ 67% 的水平。在基础研究、应用研究、试验发展投入的比例关系方面，1998 年意大利为 122，1999 年法国为 112，1999 年日本为 1 2 5，2000 年美国为 1 1 3。而在我国财政科技投入结构中，2006 年基础研究、应用研究、试验发展的比重分别为 5． 4%、17． 7% 和76． 9% ，三者的投入比例为 1 3． 30 14． 37。同样，我国的公益研究、产业技术研究等也存在着政府投入不足甚至缺项，因而导致运行资金匮乏的问题。在当前我国科技发展已初具规模和经济社会不断发展的新阶段，为有效实施创新驱动战略和可持续发展战略，政府应把科技投入重点放在周期长、投资多、风险大、效益周期长、企业和私人研究机构不愿投资也无力投资的基础研究和社会公益研究领域，切实加大投入力度，成为这方面的投入主体。同时，政府还应集中资金，确保一些外溢性和辐射性强、资金和技术方面有严格限制的战略性项目和关键性战略产品的研究，促使其取得突破性成果，为经济发展提供坚强后盾。

( 三) 深化税收政策改革，鼓励企业和社会团体开展自主创新

自主创新的高风险性和高外溢性要求政府干预企业的创新活动。当然，政府可以借助多种政策工具介入自主创新活动。由于实行税收优惠政策能够提高企业的创新投资收益进而激发企业的创新投资热情，补偿企业的损失进而降低企业的创新风险，因此在政府多种政策工具中，税收政策具有重要的地位和作用。为推动企业技术进步和自主创新，许多国家都实行了各种激励创新的税收政策，如对无形资产的投资费用直接列支，对高新技术产业的投资给予免税期和税收抵免优惠，对特定资产加速折旧，对特定行业实行低税率征税等。改革开放以来，我国按照国家产业政策和科技进步政策的要求，制定了一系列科技税收优惠政策，初步形成了促进科技进步和科技创新的税收政策体系。但是，随着科技进步和经济发展速度的不断加快，一些税收政策逐渐暴露出与客观需要不相适应的问题。如在税收政策支持的主要环节上，偏重生产投入环节和事后所得优惠，对研发环节和正在进行的科技开发活动支持严重不足; 在税收激励手段上，存在着直接优惠方式占绝对优势，而间接优惠方式相对欠缺的问题; 在税收优惠的对象上，存在重区域优惠，忽视全国范围内的产业优惠等问题。为此，应采取有针对性的措施加快完善科技税收政策体系，打造一个适宜自主创新的税收政策环境: 一是税收优惠政策要侧重于针对科技活动过程和科研成果。根据创新活动和高新技术研发的特点，由侧重于对企业的总体收入和所有结果实行优惠转变为侧重于对科研项目和研发环节实行优惠，以便更好地发挥税收政策对科技创新的刺激作用。二是实行以间接优惠方式为主的科技税收政策。在制定科技税收优惠政策时，应更多地选择间接方式，注重对企业税基的抵免，即对企业投入的研究开发经费允许税前列支、允许企业按销售收入的一定比例提取科技发展准备金、普遍实行加速折旧政策等，强调事前扶持和激励，充分调动企业开展研发和创新活动的积极性。三是使科技税收优惠政策向产业倾斜。根据国家产业政策的目标和要求，改变以往税收优惠政策主要向某些行政省区、经济特区、高科技园区和经济技术开发区倾斜的做法，注重向产业倾斜，即根据具体情况，对需要积极鼓励发展的产业实行普遍的平等的税收优惠。四是税收政策制定应当着眼于鼓励企业增加研发投入。企业应该是研发投入和创新活动的主体，但来自科技部的数据显示，目前，全国规模以上企业开展科技活动的仅占 25%，研究开发支出占企业销售收入的比重仅为 0. 56%，其中国有企业科研机构建设滞后、研发投入强度不足、开发能力较弱的问题尤为突出。因此，在制定支持创新的税收政策时，要着眼于鼓励企业增加研发投入，充分利用退税和税收抵免提高企业研发的积极性。同时，要扩大优惠范围，使不同规模、不同性质的企业都能够从税收优惠中获益。

( 四) 积极探索政府采购方法和手段，促进企业自主创新

创新导向的政府采购政策能够有效地鼓励企业开展创新，能够保护并推动本国产业的发展，能够引导各种资源投入国家急需的重点技术项目，从而有利于实现国家科技发展和产业规划目标。在国外，公共技术采购对于推动技术创新作用显著，不但能够提升国家的创新能力和科技竞争力，而且还是创新型企业的孵化器。我国的政府采购政策始于 20世纪 90 年代中期，目前已初步形成创新导向型政府采购政策的制度框架，这一政策的实行，为激励自主创新发挥了积极作用。但是，由于我国实行政府采购制度时间较短，相关的方法和手段尚处于探索阶段，因此还存在一些不足。这方面存在的突出问题有: 政府首购制度尚不完善，政府采购本国企业技术创新产品时缺少认定标准和具体规定，缺少通过对国外技术产品的采购提升我国相关领域产业技术水平与创新能力的措施。为此，应借鉴发达国家的经验，不断完善我国支持创新的政府采购政策。一是不断扩大政府采购的规模，特别是要大幅度提高政府对高新技术产品采购的比例。创新导向的政府采购主要是通过增加对创新产品的市场需求来激励企业创新，因而要根据产业发展和自主创新的客观需求，相应扩大政府采购的规模，提高其占国民生产总值的比重，特别是应有计划地增加政府对技术创新产品的需求，增加政府采购技术创新产品的额度，从而为技术创新产品创造充分的市场需求，充分发挥政府采购对技术创新的支持与促进作用。二是出台政府对国产高新技术产品的首购政策。由政府率先采购新产品对企业的激励作用是巨大的，因此，应完善我国的政府首购政策，切实发挥其对企业创新产品市场和消费需求的引导作用，进而推动本国企业的技术创新。三是制定通过政府采购国外技术产品带动我国企业发展与创新的相关政策。政府采购的对象不应仅仅局限于本国企业的产品，采购一定数量的国外技术产品，不但能够满足政府的特殊需要，而且还能带动本国企业的创新，达到提高本国企业产品技术国际竞争力这一目的。四是政府采购应向有创新活力的中小企业倾斜。中小企业最具创新活力，但同时总体实力较弱，缺乏与大企业竞争的能力，所以，有必要实行鼓励和扶持中小企业自主创新的政府采购政策。如在政府采购合同中给予符合条件的中小企业以适当的价格优惠，规定中小企业可以获得一定数量的政府采购份额，确保中小企业享有转包大型企业一定比例的大额采购合同的权利。

( 五) 加大财政风险投资力度，促进高新技术成果产业化

风险投资作用于创新链中的技术开发和应用推广环节，能够通过解决创新型企业的资金问题和分担企业创新项目所面临的风险，来促进创新成果产业化，从而激励企业持续开展创新活动。各国风险投资业的发展表明，政府在风险投资领域扮演着多种角色( 制度的设计者、主体的培育者、直接的投资者、市场的管理者等) ，政府政策导向对风险投资业的发展具有不可替代的作用。我国虽然已有 20 多年的风险投资发展史，但目前促进风险投资发展的政策体系仍然很不完善，一些法律和政策规定存在不合理成分。如缺少直接面向风险投资企业和个人的优惠政策; 对风险投资者按超额累进税率计征个人所得税，加重了风险投资者的个人所得税负担; 对风险投资者实行双重征税，不利于调动风险投资者的积极性; 对股份制企业分配的股息、红利计征个人所得税，在一定程度上抑制了个人及民间资本对风险投资的再次注入。针对上述问题，应当对我国促进风险投资的政策进行调整，充分发挥政府财政政策在风险投资发展中的巨大作用，推动企业创新及高新技术产业发展。一是在进一步完善针对创新企业( 即风险投资对象) 的优惠政策的同时，制定专门针对风险投资企业和个人的优惠政策，以充分调动风险投资者进行高科技风险投资的积极性。二是加大政府直接为风险投资提供财政补贴的力度。政府应给予向高技术风险企业投资的企业和个人一定的投资补助金; 给高技术风险企业提供种子资金，分担风险投资者的投资风险; 给高技术风险企业提供亏损补贴，减少企业和投资者的损失; 以财政全额贴息或部分贴息的方式为风险创业企业寻找银行贷款提供支持，同时，应采取一定措施为企业贷款提供政府担保，并成立专门的担保机构，直接为高科技中小企业提供贷款担保服务。三是探索政府通过各种方式( 如投资于私人创司、设立创投基金、出资与私人资金组成混合型基金) ，直接将资金投向某些高新技术项目和创新企业，使具有很大发展潜力的科技项目与企业得到有效扶持。四是完善针对风险投资的税收优惠政策。如适当降低风险企业的所得税率，对亏损企业的风险投资者实行税收减免，对风险投资企业和个人获得的利息、股息和红利免征所得税等。五是促进资本市场的发展，为高科技企业与风险投资者的资金融通寻找良好途径，并为风险投资资本的顺利退出提供便利渠道。

( 六) 搭建自主创新平台，营造理想的创新外部环境

自主创新是一项复杂工程，需要政府在融资条件、人才培养和引进、公共创新基础设施建设等方面提供财政政策支持，以营造有利于自主创新的环境。改革开放以来，我国在创新平台建设方面作出了较大努力，但随着科技创新步伐的加快，现有的创新平台难以满足需要。如在创新的投融资环境方面，长期以来我国的科技投资方式以科技贷款为主，但目前存在科技贷款相对不足、小企业贷款难、融资渠道单一、缺乏健全有效的政策性金融扶持机制等问题;在公共创新基础设施建设上，存在着科技基础设施投入不足，重点实验室、院所、基地等缺乏运行资金等问题; 在人才的培养和引进上，缺少财政激励机制，人才培养和引进专项资金紧张。因此，需要加大政府对自主创新环境建设的财政支持力度。一是建立创新的政策性金融扶持机制。一方面通过财政补贴或利税返还等措施加大政策性金融机构对创新活动的支持力度，另一方面充分利用政府部门或由政府部门牵头成立的相关机构为企业的创新活动提供融资信贷担保。二是提高政府对科技基础设施建设的财政投入水平，并满足科技基础设施经常性运行的资金需要。同时，在国家和地方的基本建设规划与各类基建大型项目中，要确保科技基础设施占有一定份额，打破制约创新的基础设施瓶颈。三是建立健全对人才培养和引进的激励机制。设立人才培训专项资金，加强对以高水平研发人才、高技能生产人才和高层次管理人才为主体的高新技术产业专门人才的培养。完善财政支持发展职业技术教育( 特别是高等职业技术教育) 的政策，促进高新技术企业科技人员和产业工人素质的全面提高。四是增加政府对技术创新网络和创新信息平台建设的财政投入，发挥政府对企业技术创新的信息导向功能。五是完善鼓励重大自主创新的财政补贴政策，对针对消费者的重大自主创新产品给予财政补贴，引导市场消费，培育自主创新的新技术和新产品市场，推动创新成果产业化。