“省直管县”体制下政府的文化职能探析

摘 要：最初的“省直管县”体制主要包括财政体制和强县扩权，但随着“省直管县”改革带来的成效，逐步扩大了县级单位的经济管理权和社会管理权，使得县域经济发展迅速。物质文明发展的迅速，也提高了对精神文明的需求。文化职能是政府公共服务职能的重要组成部分，发挥政府的公共服务职能显得格外重要。

关键词：“省直管县”；政府；文化职能

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）29-0029-02

一、关于“省直管县”体制改革

省直管县体制改革，目前主要表现在“强县扩权”改革和省直管县财政体制改革两个方面。1992年开始，中央在浙江、河北、广东、河南、安徽、江西、吉林、湖北等省份推行“强县扩权”。政府赋予经济发展较快的县、市更大的经济社会管理权力，经过多轮的扩权强县、县级拥有了自，调动了县级政府发展县域经济的积极性，县域经济发展迅速。

2005年6月，总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”[1]2006年，中央1号文件：“有条件的地方可加快推进省直管县财政管理的体制的改革”。2007年，党的十七大报告又指出：“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县，乡财县管等管理方式”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出：在有条件的地方探索省直管县的体制。”[2]

省直管县可以克服“市管县”体制上存在的弊端，带动县域经济发展，增强县市的积极性。李春认为，实行省直管县体制，推行分权模式是我国政府管理的突破口[3]。精简行政层级，提高行政效率。发展县域经济是财政体制，“强县扩权”的重要目的之一。省直管县体制的确定，对于基层政府的发展有不可忽视的作用[4]。实行“省直管县”体制后，县级政府直接接受省级领导，自扩大，大大提升县级政府在社会管理和公共服务方面的职能，有利于县域经济的发展。张占斌认为，目前县域经济发展存在很多问题：县域经济及产业层次低，劳动力素质不高，财政问题突出，上级对县级的投入不足，各部门之间政策不协调，行政效率低下，绩效下降。实行省直管县体制以后，打破了体制上的限制，推动了县域经济的发展[5]。

“省直管县”体制有助于缓解县乡财政压力。“省直管县”的财政体制，使县和市在财政拨款上属于一个行政层级，从另外一个方面来看，是对县级地位的一个提升。这样减少了行政层级，规范了财政关系，提高了县级的政治地位，减轻了市级的财政压力[6]。直管县体制改革还有利于缓和解决目前比较突出的三农问题，县域经济的发展，县级财政市里的壮大，使县域政府可以着力解决三农问题。这项具有战略意义的变革是继农业税之后农民的又一福音[7]。

“省直管县”体制提出是我国行政体制改革的重要转折点。这种体制改变了行政机构臃肿复杂的各种问题，实现了行政组织的扁平化，以便加强省级政府的宏观调控能力，促进城乡经济和区域经济的协调发展[8]。郑伟充分认识到“省直管县”改革的复杂性，要根据各地实际情况逐步推进，不能一刀切。我国幅员辽阔，行政层级复杂，“省直管县”改革涉及各个省市及基层政府，行政人员的合理分配等实际情况，因此，必须把握各省情况，具体情况具体分析，科学决策，否则在大的行政规划上出现混乱，将会抽空我国中等城市发展成长的血液，严重阻碍经济的发展，也造成区域分工和合作的不到位[9]。

二、国外关于文化职能的研究探讨

文化职能是政府职能体系中的基本职能。国外的学者对文化职能的研究起步早，基本是从文化政策角度以及当代公共行政和管理理论的角度来研究。国内在政府文化职能的转变过程中引用了不少西方公共管理理论的思路和做法。

1.公共选择理论对公共文化的影响

公共选择理论在公共文化中的运用，是在政府和市场调节的相互影响下发挥作用，通过政府的财政支出预算，引入市场调节，政府和社会各司其职，从不同的方面去完善公共文化服务。最早的公共改革起源于英国，英国政府调整了对艺术和文化部门的资助和管理，在保证了政府的对公共部门的财政支出外，英国政府也支持和鼓励社会团体和个人对公共文化部门进行资助，以便更好的发展和完善社会公共服务。法国和美国也开放了市场，在政府的支持外，也希望通过市场经济规律，鼓励私人企业投资文化事业，政府只是无形的手，不直接干预。

2.新公共管理对公共文化管理的影响

新公共管理关注的重点是政府公共部门内部，通过外部环境的影响调节和改善政府公共组织。在资源合理配置以及注重公共文化部门平等，效率和效益的基础上，将国有公共文化部门的经营权分散给社团，企业或个人，使公共文化行政管理部门与公共文化经营权部门在根本上分离开来，从而改变国家文化行政系统管理与公共文化经营系统之间独立和互补的关系，建立较为合理和适应发展的公共文化管理体制模式。

3.新公共服务对公共文化管理的影响

公共文化管理中引进新公共服务理论，使得实行过程公民选择再次凸显“平等性”“民主性”成为公共文化行政追求的目标。近几年，西方国家十分重视公共文化服务的效率和对象的多样化，政府也开始追求平衡与公众的交流，通过各种渠道，了解公民的思想，明白公民的诉求，设计贴切的文化产品和服务，更好地满足公众，同时也鼓励公众参与公共文化事务，表达对工作的建议和观点。新公共服务对政府的提出先服务而非“掌舵”，强调“公民本位”。

三、国内对于文化职能研究现状及主要观点

从公共文化服务体系建立的主体来分析。杨建新（2005）认为，党和政府是公共服务的主要负责人，应该把公共服务体系的构建作为工作的重要考核，并且进入政府文化部门的责任考核制。李少惠（2007）认为，政府是公共文化服务体系建设的关键主体，企业是公共文化服务的竞争参与主体，非政府组织是重要主体，社区是公共文化服务体系建设的基层主体。王大为（2007）认为，要充分发挥政府的组织作用，在公共文化事业中应该起领导作用，从宏观层面把握管理和建设方向，制定管理制度，规范发展，从而促进文化事业的发展。王霞（2007）认为，公共文化服务的体系应该分开，政府和文化管理部门和政府兴办的公共文化事业单位的职能应该具体而确定，三者共同经营管理公共文化服务体系。政府和文化管理部门的主要职能是管理和政策制定，公共文化事业单位是构建的主体。

从政府文化职能概念的界定来分析。学界主要有两种倾向：一个是夏书章、黄大强代表的“学科派”，他们都是站在行政管理学科的角度来定义政府的文化职能，都把文化职能作为政府或行政主体最基本的职能之一，但是黄大强把文化职能定义为行政功能，夏书章则定义为行政职能[10]。另一个是金太军教授的观念，他明确指出政府文化职能从性质讲是政府职能，但是他将文化职能作为政府职能的二级下属职能[11]。

从政府职能转变的角度来分析。王钦鸿认为，政府应该改进主导，机构适度调整，职能有进有退，分清职能[12]。徐艳梅认为，政府应该找准自己的定位，转变发展观念，统筹安排，转换政府职能，改变政府管理模式，制定新政策，兴办文化产业，引导文化市场，依法规范市场，完善相关机制，做大做强文化产业[13]。黄斌认为，政府在文化产业中的角色和管理方式的转换很重要，政府要从以前的主导转变为服务，要从以前的直接控制，直接经营转变为单位调控为主[14]。

从文化建设的资金投入方面来分析。西方发达国家，公共财政对于文化事业的发展发挥重要作用。但是市场经济的调节作用下，使得公共财政的职能也发生了转变，资金是政府开展一切活动的重要基础。大部分学者都倾向于立足国情，采用政府和市场混合提供的方式。齐勇锋提出，转变公共财政的投资机制，强化投资绩效考核和国有文化资产与资源管理，以公共财政投资为主，综合运用多重投资方式和财税优惠政策，引进社会资本进入公共文化服务领域[15]。张少春认为，公共财政在一定的情况下影响了公共文化体系的发展，并认为公共财政应该重点扶持公益性文化设施的内容建设，功能建设和公共服务平台建设[16]。

综上所述，国内外关于基层公共文化服务体系建设的基本理念、意义、目的和具体方法的研究都比较完善，但都停留在基本理念和论证上，在实际的研究和现实的实践方面都缺少调研的基础。国内学者主要是从农村公共文化的宏观方向，政府相关的财政支出和文化建设的主题方面研究，以及一些独特视角研究，而从政府主体的职能方向研究缺少。公共文化体系应是政府、社会以及个人共同参与，政府不应垄断公共文化服务。在“省直管县”体制下，政府行政权力的下放还存在局限性，并没有完全发挥县级政府的职能，还缺乏对农村居民公共文化需求现状和趋势的量化分析，还没有形成科学的公共文化服务体系，对政府的文化职能的定位和做法缺乏相关政策、有力的科学依据、操作性强的具体内容。

参考文献：

[1].巩固农村税费改革成果积极稳妥推进农村综合改革试点——在全国农村税费改革试点工作会议上的讲话[N].光明日报，2005-06-08.

[2]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[N].人民日报，2010-10-28.

[3]李春.省管县体制：地方政府管理体制创新的突破口[J].发展，2006，（4）.

[4]姜秀敏，戴圣良.我国“省直管县”体制改革的阻力及实现路径解析[J].东北大学学报：社会科学版，2010，（4）.

[5]张占斌.省直管县改革与县域经济的发展[J].学习月刊，2005，（11）.

[6]田发，周琛影.地方财政体制变革下的县乡财政解困[J].经济体制改革，2007，（4）.

[7]张学勤.“省直管县”是解决“三农”问题的又一福音[J].瞭望，2005，（40）.

[8]张旭霞，陈晨.省管县体制改革的前景分析[J].甘肃行政学院学报，2008，（5）.

[9]郑伟.我国地方行政层级改革与省管县研究[D].电子科技大学，2009.

[10]夏书章.行政管理学[M].广州：中山大学出版社，1998：54-55.

[11]金太军，赵晖，等.政府职能梳理与重构[M].广州：广东人民出版社，2002：15.

[12]王钦鸿.论转型期文化产业发展中的政府职能[J].山东理工大学学报：社会科学版，2006，（5）.

[13]徐艳梅.文化产业与政府定位[J].群众，2004，（1）.

[14]黄斌.全球化语境下的文化产业与政府职能转变[J].学术研究，2001，（11）.

[15]齐勇锋.文化体制改革难点探析[J].中国经贸导刊，2007，（5）.

[16]张少春.公共财政与文化体制改革[J].求是，2007，（11）.