银行消费者权益保护中基层监管部门面临的困难及对策

【摘要】保护金融消费者权益、妥善调处银行与客户之间的业务纠纷日益重要。然而解决金融消费纠纷面临法律规章宽泛、少“事前事中”等诸多难题，指出了解决问题的路径。

【关键词】银行 消费者权益保护 监管 法律

目前，银行“霸王条款”成为公众非议焦点，相关的银行与客户之间的纠纷的处理引发社会广泛关注，银行的声誉风险面临挑战，同时监管部门的效能也遭受社会拷问：监管不力损害公众权益，降低政府公信，造成资源浪费。然而，金融创新产品的“大容量”和金融消费群体的“大体量”，也伴随着金融消费纠纷调处的类型增多和难度加大，基层监管部门在处理纠纷和投诉中面临新的问题，这种困境亟待破解。

一、当前金融消费纠纷的现实状况

（一）消费者抱怨：权利义务不“对等”

据近期调查，在200位样本消费者中，接近8成消费者对银行服务不满意，他们认为银行“店大欺客”，尤其是大型银行依靠垄断优势，成为银行业的风向标，其他中小银行竞相效仿，这扭曲了市场经济关系。然而当个人合法权益遭受侵犯时，选择“自认倒霉”、“向相关部门投诉”、“向媒体曝光”分别占样本总数的63%、24%、13%，原因是维权需花费大量精力。

（二）从业者回应：格式条款为“防身”

行业的特殊性决定银行内部规章制度繁多且严格，当规章制度与便民措施碰撞时，银行只能选择前者；银行又是经营性企业，追求利润通常与客户利益发生矛盾，于是“暴利”、“垄断”等负面舆情频见报端。而银行员工尤其是一线员工高风险、高强度、高付出的工作状态，以及遇到客户烦躁甚至语出不逊时的隐忍安抚。

（三）监管者尴尬：投诉双方难“买账”

截至2013年末，某地区仅辖内大型银行接受消费者投诉45件，监管部门直接受理相关投诉咨询20余件，内容主要涉及保险理财、价格收费、服务态度、贷款顶冒名等方面，且投诉方式呈现过激趋势，然而部分银行应对消极，导致公众指责监管部门不作为。

二、监管部门面临的困境

（一）法律依据宽泛，调解无“强制执行力”

目前法律法规过于粗放，部门规章尚未有效衔接，因此在实际应用中容易被虚化。如我国的《合同法》、《消费者权益保护法》对不平等条款的规制过于抽象和概括，缺乏具体明晰的法律表述，导致部分“霸王条款”认定存疑；银监会也未对基层监管部门介入“霸王条款”的时间、广度和深度制定详实依据，造成职责边界模糊，存在监管真空。此外，我国法律中对于当事人的民事权益纠纷，除了法院和仲裁机构外，其他任何个人和组织都无权做出处置，即使做出居间调解也无强制执行力，银监部门的调解也不例外。

（二）基层力量薄弱，乏“激情干劲”

各地银行业金融机构快速增加，监管内容逐年递增，人员编制却鲜有增多，基层金融监管部门承担着巨大工作压力。“霸王条款”涉及多项法律以及相关司法解释及部门规章，基层监管干部对本领域的法律法规较为熟悉，但对民法等法律知识掌握不够，存在“知识透支”和“本领恐慌”等问题，导致监管乏力。

（三）监督模式单一，少“事前事中”

目前基层监管部门的监管环节衔接不够，存在事后监管多，事前、事中监管少等弊端，导致监管很难全面到位。有的部门因职责不明确、人员配备不到位或兼职过多等因素，对“霸王条款”监管缺位；有的监管者处于被动监督，甚至持有“民不告、官不纠”的消极态度，等出了问题再监督，有了举报再监督，领导指示再监督，造成监管滞后。

（四）处罚力度受限，非“行政裁决”

目前的监管部门《消费者投诉处理实施细则》的要求，银行监管部门针对消费者投诉做出的处理意见，只作为第三方调解，消费者投诉的处置，特别是对双方民事权益的处置意见，只是“第三方调解，不具有裁决作用”，并不是真正意义上的行政行为，不是行政决定。可见基层监管部门无权命令银行满足投诉人要求，尤其不能指令银行向投诉人做出赔偿，因此对“霸王条款”难以起到震慑作用。

三、现实的路径选择

（一）细化法律依据，科学运用法律救济渠道

监管和司法部门应认真摸索制度弊端，广泛听取多方意见，尽快健全相关法律法规，将空泛的条文细化为确凿的制度，将原则性规定转化为可操作性的细则，真正实现对银行业“霸王条款”的确认和处置有法可依，有章可循，且依据更加“精确细致”。同时，既然监管部门对于消费者纠纷处理属于“第三方调解”性质。当事人无法达成调解协议或不执行协议的，应诉诸其他法定的纠纷解决途径。尤其是涉及诉讼的投诉，监管机构应当就“第三方调解”的法律性质向投诉人做出解释说明，指出这种调解行为不是法律规定的纠纷解决途径，特别还要提醒投诉人，不要耽误了诉讼时效和进程。

（二）创新监管模式，处理好“风险监管”与“行为监管”之间的关系

目前的监管架构也是基于“风险监管”这一标准的。而国际上普遍承认的是“双峰”监管理论。与“风险监管”关注银行业的系统安全不同，“行为监管”的主要任务是保护消费者权益。在当前银监会人员、编制都未增加的情况下，一是要提升队伍素质，提高监管人员对法律知识的综合运用能力和监管效能；二是应科学地配置有限的监管资源，实现“风险监管”与“行为监管”的差别与互补。通过“行为监管”，推动“风险监管”关口前移，采取预防性早期介入手段，早期纠正，变被动的事后治理为主动的事前预防和事中监控，从而根除“霸王条款”的源头，也避免银行“不合规”引发声誉风险。

（三）强化层级联动，增强多方监管合力

加强与其他金融监管部门、政府工商部门、行业自律组织的沟通协调，建立部门横向联合机制，合理分配权力资源，加强与新闻媒体、社会公众的联系配合，形成监督合力，实现齐抓共管的监督局面。首先，要处理好与其他金融监管机构之间的关系。在当银行销售理财产品、代销保险、基金时涉及到监管权的交叉，证监会、保监会应联合履职，形成良好的信息共享平台及联动处理机制。其次，要处理好与政府部门之间的关系。银行业消费者保护工作有其特殊性，银行监会具有主导作用，但现阶段并不能脱离我国大的消费者保护环境，特别是在银行产品与服务定价、虚假广告宣传等领域应与政府相应主管部门通力合作。

参考文献

[1]蒋薇薇.试析银行监管保护银行消费者权益机制[J ].世界经济情况，2007.（10）.

[2]周海林.银行消费者权益保护监管研究[J].福建金融管理干部学院学报，2011.（10）.

作者简介：王贵欣（1970-），男，辽宁辽阳人，中国人民银行辽阳市中心支行，东北财经大学法学硕士，经济师。