中国现代服务业进一步对外开放的思考和政策建议

改革开放30年来，我国已经在制造业对外开放方面取得了突出成绩，形成了一套行之有效的政策措施。随着中国经济的发展，增长方式的转变和制造业升级改造都要求我们不断提升现代服务业发展水平。改革开放的实践充分证明，通过改革开放，利用两个市场、两种资源，是提升产业发展水平的一个有效途径。现代服务业的发展也不例外。

现代服务业是指在工业化高度发展、社会分工日益细化的阶段产生的，主要依托专业人才、现代管理理念和高新技术，采用现代经营方式和组织形式发展起来的，代表经济社会未来发展方向的重要服务部门簇群，具有高知识含量、高附加值、节能环保、空间高度集中、功能区域辐射、产业内部企业呈金字塔分布等特点，是衡量一个国家和地区经济社会发展水平的重要标准。作为知识、技术密集型产业的典型，现代服务业不仅在广泛运用现代信息技术和人力资源等方面占据领先地位，而且事实上也处于产业链、价值链和创新链的高端位置，成为服务经济时代的支柱产业。2005年世界服务业占世界GDP的比重已达到68％，发达国家超过70％，发展中国家达到52％，纽约、伦敦、香港等国际大都市的服务业比重更是在90％左右。

一、现代服务业对外开放对中国经济社会发展的贡献

我国第一家外商直接投资的服务业企业(建国饭店)1982年在北京诞生，拉开了中国现代服务业对外开放的序幕。通过充分利用国际国内两个市场、两种资源提升中国现代服务业发展水平，是改革开放以来我国服务业发展的一条重要思路和经验，取得了积极的成果。尤其是中国加入WTO以后，现代服务业对外开放成效显著。

1、有效扩大经济总量。现代服务业的发达程度不仅仅反映了服务业的发展水平，更有利于拉动大城市的经济增长，其中外资企业是一支非常重要的力量。以北京市为例，2006年统计数据显示，规模以上现代服务业中，外资拥有资产8593.9亿元，仅占全市现代服务业规模以上企业的3.4％；但完成税收183.6亿元，占全市现代服务业规模以上企业的18.6％。外资现代服务业企业实现增加值738.6亿元，占全市现代服务业的19.7％，占全市GDP的9.4％。

2、促进高素质人才就业。世界银行认为，如果远距离承接或供应服务是可行的，商务成本将降低30％～40％，G7国家的1％～5％的就业岗位将向发展中国家转移。大力承接发达国家的服务业转移，可以有效地促进本土人员就业。以北京为例，2006年规模以上现代服务业中，外资企业从业人员为23万人，占12.4％，比重较2004年提高3.2个百分点。而且外商投资企业员工的薪金一般较内资企业高，2006年北京市内资企业城镇单位在岗职工平均工资为37404元，而外商投资企业达到58330元，带动了居民收入水平的提高。更为重要的是，通过在外资企业的历练，员工掌握了先进的知识和技能，熟悉了企业的运作模式，积累了丰富的经验，为经济的可持续发展储备了大批优秀人才。

3、带动产业结构优化升级。产业结构的优化升级，既包括第一、第二产业部门向第三产业部门转移，也包括第三产业部门内向技术含量和知识含量高的高端产业发展，还包括向高端产业中的高端环节转移。从发达国家经验看，工业化后期将会出现明显的向现代服务业发展的趋势。通过现代服务业对外开放，积极承接现代服务业国际转移，将有利于促进我国现代服务业的快速发展，促进产业结构优化升级。此外，通过引进国际先进的设计、物流、研发、营销等生产环节的服务业，提高这些领域的服务水平，为中国整体制造业的升级创造条件。

4、加速市场化进程。一是外资企业的进入从增量上加入经济发展的动力，尤其是这些企业要求政府、市场在运作上逐步向国际接轨，提高了政府的服务水平和市场配置资源的效率。二是外资直接参与国有服务业企业的股份制改造，推动国有企业改革，提高运营水平。三是带动内资企业共同发展。外资企业的进入，促生出许多国内关联企业，加剧了企业之间的竞争，迫使本土企业积极引进先进管理经验与运作方式，积极开展创新活动，提高经营管理水平。

5、推动服务贸易迅猛发展。现代服务业中的许多具体行业都是“可贸易的”，通过对外开放，服务贸易的渠道不断拓展，现代服务业企业能力得以提升。2006年我国服务贸易总额达1928.3亿美元，2003～2006年均增速为37.5％；其中服务贸易收入为920亿美元，年均增速更是高达40.3％。尤其是计算机和信息服务(64.0％)、咨询(104.0％)、广告宣传(72.0％)、电影音像(116.0％)等现代服务业门类服务贸易收入的增速更是惊人。

二、中国现代服务业对外开放面临难得的发展机遇

(一)从国际层面看，服务业大规模国际转移提供了良好机遇

继20世纪后30年制造业全球重组和转移之后，以信息技术外包和业务流程外包等服务外包为代表的服务业转移蓬勃发展，已成为不可逆转的新一轮全球产业革命和产业转移趋势。

一是服务业跨国投资增长非常迅猛。在20世纪70年代初期，服务业吸引外资仅占世界外国直接投资存量的1／4；1990年，服务业对外直接投资流入量超过第一、第二产业的总和，比重达到50.1％；2005年，服务业对外直接投资流入量占世界对外投资总流量比重约为70％。跨国公司成为现代服务业转移的主体。在2005年《财富》全球500强中，从事服务业的跨国公司有281家，其他500强制造业企业也有相当一部分服务业务收入接近或超过制造业务收入。

二是服务外包蓬勃发展。由于竞争的加剧，跨国公司为了降低成本，提高效率，力求在全球范围内进行资源配置，仅保留核心优势业务，将客户服务、软件开发等许多非核心业务活动外包给发展中国家。联合国《2004年世界投资报告》指出，未来几年全球外包市场估计将以每年30％～40％的速度递增，2007年达到1.2万亿美元。

三是服务业转移由制造业追随型逐步转向自主扩张型。最早转移的现代服务业大多是跟随制造业跨国转移的原有客户进入东道国的。随着各国服务业开放进程的加快，许多与制造业相关性不大的服务业企业，如咨询、设计、软件、媒体传播、教育培训等专业服务公司逐步向发展中国家实行自主扩张，寻求进一步发展的细分市场，大大加快了服务业转移的步伐。

服务业的大规模转移进一步推动世界经济向服务经济转型，促使服务业告别传统的地缘导向发展模式，进入全球配置资源的时代。其中孕育着巨大商机，也存在着不少挑战。各国只有积极参与其中，根据自身资源禀赋条件承接适当的产业领域和产业环节，才有机会在将来的国际竞争中占据有利位置。

(二)从国家层面看，中国经济繁荣和制度安排奠定了坚实基础

一方面，中国巨大的服务需求为我国现代服务业对外开放提供了良好的市场动力条件。中国是世界上

最大的发展中国家，也是很长一个时期以来经济增长速度最快、市场容量扩大最迅猛的国家。1978～2006年，中国的GDP年均增长9.7％左右(扣除物价因素)，2007年达24.7万亿元，位居世界第4位。经济的快速发展对金融、商务服务等面向生产的现代服务业需求旺盛，中国居民通过分享经济发展成果而涌现出一个庞大的高消费群体，消费结构不断升级，文化、教育、医疗等面向消费的现代服务业需求也与日俱增。与此同时，国内服务提供能力远远不够，2006年中国服务业占GDP的比重仅为39.4％，远低于世界平均水平，也低于发展中国家的平均水平，这就为现代服务业的对外开放提供了很大的发展空间。

另一方面，人世后过渡期的制度安排为我国现代服务业对外开放提供了重要制度保障。中国入世时自动接受了《服务贸易总协定》，并据此做出了《服务具体承诺表》，将在人世后的3～5年内逐步开放服务业市场，放宽服务业的市场准入限制并给予国民待遇。在WTO分类的160多个服务贸易部门中，中国的开放率已经达到62％。中国还与香港、澳门、新西兰等地区和国家签署了开放度更大的贸易协定。与此相适应，中国政府相继颁布了多部开放服务业的法规、规章，涵盖了金融保险、贸易分销等诸多领域。2007年和2008年，国家又先后出台加快服务业发展的文件，明确提出要坚定不移地推进服务领域对外开放，鼓励外商投资服务业，着力提高利用外资的质量和水平。随着人世过渡期的结束，外资进入现代服务业的不利制度安排基本消除，我国的人才、科技资源优势有了一个可以充分发挥的空间，现代服务业对外开放进入了一个新阶段。

三、中国现代服务业进一步对外开放的制约因素

(一)从市场层面看，产业需求不足和要素供给不足并存

一方面，产业需求不足。国内对现代服务业的需求还没有充分释放，特别是政府部门和国有大型企业服务外包意识不强，许多服务需求还是通过内设部门或下属子公司提供。

另一方面，高端人才等核心要素供给不足。一是高端人才相对缺乏。虽然我国每年毕业的学生不少，但现行教育体系滞后于经济社会发展的需要，难以培养出企业所需的专业人才，出现一定的高端人才缺口。比如，某外资证券公司反映，随着证券行业的快速发展，管理人才匮乏的状况日益严重，特别是管理层、基金经理和专业人才供应明显不足。二是企业间出现不合理的快速人才流动。合理的人才流动可以为经济发展带来活力和生机，但现在专业人才相对匮乏，一些从业人员只顾及眼前“利益”而频频跳槽，让一些外资企业“感觉头疼”，导致企业对人力资源培训的投入动力不足。

(二)从政府层面看，政策体系不科学与政府服务不到位

政策方面，一是政策内容不完整，彼此不协调。有些文件三、四千字，实质内容不过百字。有些政策缺乏整合，文件套文件，别说政策对象，即使是执行部门也难一目了然。有的行政审批环节互为前置，相互制约。二是操作性差，落实困难。一些政策仅是提出“鼓励”和“支持”等方向性政策，既宏观又笼统，政策执行主体、责任主体不明确，政策执行程序不清楚，没有切入点和具体抓手，企业无所适从。

政府服务方面，一是审批手续仍然复杂，周期过长。如许多服务业从业人员需要频繁进行国际交流，但我国现行的出入境管理办法很难适应这一要求。二是政务信息不够完备和公开。如某外资医院反映，医院主要接诊外国病人，但却无从知道我国常住外国人的数量，难以提供确实适合市场需求的医疗服务。三是对一些服务价格管制过死。某国际学校反映，由于近几年员工工资上涨以及物价上涨，成本增加，但学校收费价格一直没有变化，承受较大压力。四是市场监管尚存漏洞。比如，旅游企业反映各类旅游景点的黑导、黑车以及各类冒充知名旅游公司旗号组织“一日游”等违法行为仍然大量存在。五是政会不分仍然比较突出。管理体制滞后，分布结构不合理，行业代表性不强，内部机制不健全，很多行业协会仍是政府的应声虫，不能反映企业的诉求。六是某些类型企业主体间存在一定的不平等竞争。比如同为文化服务企业，国有事业单位转制的企业可以享受大量税收优惠，而外资企业和民营企业就不在优惠之列。

四、需处理好的几个重要关系

从我国改革开放的实践看，哪个领域开放得较早，哪个领域就发展得较快。中国服务业发展滞后、效率较低的重要因素之一就是对外开放不足。要以开放促发展，通过引入外部竞争机制，重新配置服务业资源，提高国内现代服务业的发展水平。

1、政府与市场的定位关系。市场经济条件下发展现代服务业，必须发挥市场和政府“两只手”的作用。中国不少服务业领域垄断色彩十分浓厚，一些部门对某些领域过分看重其经济调节、公益福利、意识形态等属性，保留着十分严格的市场准入限制，国有经济垄断经营严重。需要打破垄断，加快服务业市场化步伐，充分发挥市场在服务业资源配置中的基础性作用。减少对微观企业主体的不干预，并不意味着政府可以“不作为”。印度等国家的经验表明，服务业的对外开放和发展中，政府的作用十分重要。要充分发挥财税政策对服务业的促进作用，对战略性产业提供支持。同时要重视发展行业协会，积极推动政会分开，促进其市场化运作，培育发展新型行业协会，支持行业协会发挥服务企业、反映诉求、行业交流和自律、对外联络和开拓国际市场的功能，鼓励外资企业在行业协会中发挥积极作用。

2、吸引跨国企业与壮大本土企业的关系。承接现代服务业国际转移，机遇与挑战并存，需要统筹兼顾，但这并不意味着要采取过去的关门保护、关照“亲儿子”的做法。我国服务业发展水平的落后有着长期计划经济因素的局限，也有市场机制缺失的空白。服务业开放的重要目标之一就是要在把握好开放顺序基础上，为完全开放的竞争领域中的跨国公司、国有企业、民营企业等多种市场主体创造良好的公平竞争环境，提供一个平等竞争的机会，在市场正常竞争中激发企业活力，促进产业良性发展。

3、突出重点产业与全面发展的关系。要根据我国的资源禀赋条件，在产业发展上做到有进有退，在承接产业转移时有主有次。在重点吸引金融、科技研发、信息服务、商务服务等生产业的同时，也要重视教科文卫体等具有准公共产品性质的产业的对外开放，区分其中的经营性产品和公共产品，在促进社会公平和福利水平提高的同时，提高整体服务水平。

4、提供优惠政策与优化发展环境的关系。优惠政策可以加速产业的转移和集聚，在现阶段对吸引现代服务业、提升首都整体产业水平的作用仍然举足轻重、不可替代。但长期来看，优化发展环境更为关键，是展现城市形象、实现经济又好又快发展的根本举措。不能仅仅依赖于政策方面的优惠而忽视了发展环境的优化，尤其是对于企业长期反映的突出问题，需要积极和妥善解决。

5、重点区域与一般区域的关系。根据不同区域不

同城市的秉赋条件和发展定位，在承接国际服务业转移时也应有所区分，突出特色，展现优势、形成整体合力。北京、上海等一线城市人力资源条件好，但商务成本较高，应重点吸引研发、设计、市场开拓等高端环节，成为运营、管理和资源调配中心；大连、西安、成都、武汉等二线城市人力成本和商务成本都较低，适合发展后台支持、软件编码等服务外包产业，与一线城市一起形成完整的服务产业链。

6、引入与输出的关系。承接国际现代服务业转移是手段，根本目的还是优化本地产业结构，提升本土产业素质，有效应对国际产业之间的竞争，并最终实现走出去发展。当前，在吸引现代服务业国际转移的基础上，应着重壮大企业实力，拓展国内市场，加强对国内经济的辐射和服务，并适当鼓励和支持有条件的服务业企业走出去。

五、具体政策建议

(一)着力培育适合现代服务业对外开放的市场

一方面积极培育市场需求。(1)增强企业服务外包意识。打破行业垄断，加大政府对社会服务产品的采购力度，鼓励企业更加专注于主业发展，提高核心竞争力，将自身并不擅长的服务环节进行外包。(2)抓紧制订完善促进非公有制经济发展的具体措施和配套办法，关键是要落实国务院2006年关于非公有制经济发展的36条政策，认真解决非公有制经济发展中遇到的新问题，促进民营企业发展。(3)促进区域合作，为经济圈的中心城市现代服务业发展提供空间。如上海应抓住江浙沪经济一体化的进程，大力发展服务贸易和服务外包，提升其对长江三角洲区域的辐射能力。北京应抓住天津滨海新区开发开放和河北产业升级带来的机遇，在京津冀区域内倡议和联手各地方政府，为企业提供跨行政区域的合作平台。

另一方面大力提高供给能力。(1)加强投资促进工作。整合投资促进工作资源，创新招商引资模式，借助国际知名中介机构的作用，提高引资的专业性、针对性和实效性。把握现代服务业国际转移趋势，对金融、文化创意、科技研发、信息技术、商务服务等重点领域，一一列出各领域全球知名的企业，跟踪了解他们的投资动态，吸引这些企业在中国设立地区总部或研发中心、采购中心、培训中心、结算中心。(2)加大事业单位改革力度，促进一些符合条件的科技、教育、卫生等领域的事业单位改制进入市场竞争。出台鼓励政策，支持国内外大型服务业企业通过收购兼并，进入一些具备市场化条件的事业单位，加速其改革进程。(3)提高人才等核心要素的供给能力。重点要加快高端人才培养和引进步伐，消除“自然人流动”中的体制障碍，引进国际高端人才、尤其是海外学人，通过这些人才的进入，带动国内人力资源优势的发挥。鼓励高等院校适应社会需求，合理调整专业及课程设置，加强产学研相结合，共同促进人才培养。加大中外合资、合作办学力度，推进国际交流合作，抓紧培训一批适应市场需求的技能型人才，培养一批熟悉国际规则的开放型人才，造就一批具有创新能力的科研型人才。积极发展职业培训，建立服务业人才实训基地。

(二)营造良好的政策和服务环境

一方面，要制定、完善、集成各种支持政策，努力发挥政策的最大效力。(1)尽快制定和颁布“进一步扩大对外开放，促进现代服务业发展”的意见或规范性文件，统一指导现代服务业对外开放工作。可以考虑在国内服务业相对发达的北京、上海等大城市开展服务业对外开放综合改革试验，探索新的政策途径，促进服务贸易和服务外包发展。(2)借鉴制造业设立开发区的经验，设立服务业开放区，加强政策修订、健全和集成工作。根据新情况、新问题，及时修订服务外包政策，出台吸引跨国公司地区总部的政策，在科技投入、土地及税费减免，人才引进等方面，给予相应支持。(3)加强监督和督察，确保各项政策落到实处。每年由发展改革部门、商务部门和财政部门对各项政策的落实情况和实际效果进行评估，以便对政策进行及时调整。(4)鼓励本土现代服务业企业走出去发展。积极为企业搜集和提供有关国家投资政策等信息，充分利用出口信用保险等政策性支持手段，帮助和指导企业规避风险，应对挑战，给予适当的项目贷款贴息，鼓励有实力的现代服务业企业积极参与国际经济贸易合作。(5)对于金融、水电气热等涉及国家安全和国计民生的服务业领域，在对外开放进程中要根据监管能力的水平，有序开放，确保经济安全。

另一方面，要进一步改善政府服务。外资的引入不是最终目的，关键要使其落地生根、良好发展。这就要求我们改变重前期引入、轻后期服务的思想，提供优良的政府服务和发展软环境。(1)强化服务意识，提高服务效率，打造服务型政府。减少和规范行政审批事项，明晰审批流程，加强对具体工作流程的督察，将承诺的工作时限落到实处。在现有条件下，可首先对一些总部类企业和实力雄厚、对我国经济社会发展做出较大贡献的企业开通绿色通道，使其享受更加方便快捷的服务。(2)加大政务信息公开力度。进一步完善现行统计体系；增加各种招标工作的透明度，减少招标中可能出现的人为因素，提高非国有企业参与投标的积极性。(3)深化服务业领域价格改革。对不属于政府公共服务领域、市场发育较为成熟的行业取消政府定价，充分发挥市场调节作用。(4)加强市场监管，健全服务企业诚信体系，建立国内外专利、商标数据库，切实保护专利、商标、版权等知识产权，依法快速打击各类侵权行为。(5)聘请知名中介公司，对我国发展环境进行跟踪调研分析评价，每年重点解决2～3个企业最关注、反映最强烈和具有代表性的问题。(6)建设国际化的生活服务环境。站在外国人士角度考虑，对现行出入境、交通、生活、子女就学等方面的政策措施进行修订，在各主要城市建设一批具有国际化城市特点、适合国际朋友口味的特色街区和社区，满足外籍人士的需求。