新民居建设中土地利用问题研究

摘 要：建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是一个复杂的系统工程，新民居建设是新农村建设的重要内容，而土地利用问题是新民居建设的前提和基础，对新民居建设中旧村址复垦、新村址建设、结余用地指标置换等土地利用问题进行研究对破解新民居建设用地和资金瓶颈、改变城乡二元经济结构的体制、土地可持续发展等具有十分重要的意义。

关键词：新民居建设 土地利用 问题 对策

1.相关概念的界定

1.1社会主义新农村建设

社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设，最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标。上世纪80年代初，我国提出“小康社会”概念，建设社会主义新农村是小康社会的重要内容之一。党的十六届五中全会再次提出“社会主义新农村”，在新的历史背景下，在全新的理念指导下的一次农村综合变革的新起点。

1.2新民居建设

新民居建设是指以改善农民现有居住条件为目标，以优化农村环境面貌为重点，以新建和改造为主要方式，通过强化政府引导，科学规划，改变农村传统住房观念和建设模式，改善房屋结构功能，提高建筑质量，传承地方特色，促进农民居所的升级换代，同时，同步推进基础设施配套建设，带动农村各项社会事业发展，形成环境优美、生活便利、居住舒适、文明和谐的社会主义新农村。

2.新民居建设用地存在的问题

2.1农村居民点存在的问题

2.1.1布局不合理，建设盲目无序。多数村庄没有编制村庄建设整体规划，农民建房往往盲目无序，缺乏有效监管，基本处于无序状态，导致“空心村”现象的出现，造成土地资源浪费。各新民居示范村虽然已经编制村庄建设规划，但个别示范村对村庄规划定位考虑不够，未能与地形地貌和村庄现状相结合，总体布局不够灵活。

2.1.2公共设施匮乏，生存环境恶化。在村庄规划和建设改造过程中，村庄预留的绿地、开放空间少，必要的基础设施和公共服务设施配置不足。一些村庄新民居建设虽然注重了新房外观的建设，但对住宅布局、结构功能的优化考虑不够，在新型建筑结构体系、节地节能、保温取暖等新技术应用方面还有所欠缺。

2.1.3村庄规模偏小，用地粗放。自然村大多为历史上农民为方便生产、生活散居后逐步形成的。极大地增加了公共设施和生活基础设施的建设面积，增加了占地量，建设成本与环境保护治理成本增大，造成了土地的不经济利用，村庄达不到规模效益。

2.2新民居建设用地存在的问题

2.2.1政策认识水平不高。在社会主义市场经济条件下，村集体经济组织作为独立的市场主体，是新民居建设的主体，也是实施旧村址土地复垦的主体，部分村民认为新民居建设是政府的事情，解决新民居用地是政府土地管理部门包办解决的问题，没有将其作为优化用地结构，集约节约用地，改善农村生活环境，推动城乡协调、统筹发展，实现社会主义新农村建设的重要措施。

2.2.2对新民居建设的整体推进考虑不够。一是村镇建设规划与土地利用总体规划及土地复垦规划衔接不够。二是片面考虑新民居建设，没有综合考虑农村经济、政治、文化和社会等方面的建设。没有充分做好与当地农民就业、产业发展、新农村建设的协调和整体推进。

2.2.3旧村址复垦工作相对滞后。新民居建设是一个系统工程，会涉及到诸多因素，也会出现许多突况，农村拆迁问题复杂，难度较大。具体表现有：老人恋旧和五保户、贫困户无力购买新房，滞留旧村，影响了旧村址拆迁和复垦；农转非人员，不愿意交出宅基地，阻碍拆迁；房屋新建不久，无意搬迁；因补偿问题或私人恩怨，拒绝搬迁。

2.2.4对村民和集体的眼前利益和长远生活考虑不充分。在新民居建设工作开展中，对维护和保障村民权益都采取了一些措施，基本做到了尊重大多数农民意愿。但相比较而言，对如何在挂钩政策的实施过程中还利于民、造福百姓，考虑得不够，缺乏有效的保障措施，没有制定具体土地级差收益管理和使用办法。

3.存在问题的原因分析

3.1政策宣传不足

由于政策理解水平，法律意识等原因，一些干部群众对新民居政策，尤其是增减挂钩相关政策法规知之甚少或存在认识误区。县宣传部门应加大对新民居政策的宣传力度，通过新闻媒体经常宣传新民居工作目的、意义、迫切性、紧迫性，使其做到家喻户晓，人人皆知，提高人民群众对新民居工作的认识和自觉参与的积极性。

3.2落后思想和传统观念影响

虽然近几年经济发展较快，但是受长期传统文化和小农经济生产方式等历史原因的影响，农民对宅基地的私有化意识比较严重，农民普遍认为宅基地归私人所有，占有宅基地面积的大小意味其占有私有土地财产的多少。

3.3相关政策不健全，缺乏有效监督

随着经济、社会的快速发展，原有的政策法规已经远不能满足当前的需要，许多问题因缺乏相应法律依据而难以解决。例如没有统一制定新民居拆迁补偿的办法，没有建立宅基地退出机制，地上房屋如何补偿都没有具体政策规定，大量闲置宅基地、空闲住宅不能及时收回集体等问题。

4.解决新民居建设用地问题的对策及措施

在我国人多地少、人均耕地较少的情况下，国家实行最严格的土地用途管制制度，严格按土地利用总体规划和年度计划供地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，严格执行耕地“占一补一”的补偿制度，对耕地实行特殊保护。新民居建设既要满足新民居的建设用地需求，又要考虑对土地资源的保护，实现社会、经济和生态效益的统一。

4.1统筹规划，整体推进

新民居建设是一项综合性工作，关系到社会、经济、文化等领域。因此，必须科学规划、统筹安排、整体推进。要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、村民就业和社会保障等问题，以城乡建设用地增减挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、村民生活切实提高、城乡建设协调共荣。

4.1.1要与耕地保护和基本农田建设相结合。通过村庄规划，合理确定拆除、保留和扩大的村庄规模和范围，将农村土地综合整治、土地利用结构布局调整、耕地和基本农田保护统筹安排，通过新民居建设，有效推进耕地保护和基本农田建设。

4.1.2要与相关产业发展相结合。通过村庄规划，统筹安排农村特色产业、乡村旅游业等相关产业，将引导农民适当集中居住与发展农村相关产业充分结合起来，促进经济发展，提供有效就业岗位，提高农民收入水平，为农民集中居住提供经济支持。

4.1.3要与社会主义新农村建设相结合。要将新民居与新农村建设结合起来，综合考虑，并通过规划，做好公共交通、供水供电、垃圾处理等城乡基础设施的衔接；做好教育、医疗、文化、卫生等公共服务配套设施的衔接，推动城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，促进城乡一体发展。

4.1.4要做好各项涉地涉农资金的整合。以增减挂钩为手段，统筹规划，聚合各项涉地涉农资金，县财政按照资金性质不变、管理渠道不变的原则，集中使用安排使用，形成合力，发挥资金使用的整体效应。

4.2以民为本，维护权益

4.2.1保障农民的知情权。新民居建设涉及到千家万户农民的切身利益，必须让广大农民了解相关政策，保证农民事情全过程的知情权和参与权。挂钩项目区选点布局应当举行听证、论证，充分听取当地农民的意见；挂钩工作实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，也要征得农民的同意。凡农民不同意的一律不得开展，要防止以政府（部门）的意图代替农民的意愿；要警惕权力、资本、宗族强势借机巧取豪夺。

4.2.2保护农民的合法利益。一是在拆迁补偿上，要合理评估农民宅基地及房屋价值，并给予合理补偿，优惠供应安置房。二是在土地权益保护上，旧村庄整理复垦的耕地，应由原农村集体经营，节约的建设用地调剂使用获得级差收益，应全部返还用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件；要防止以挂钩为名，随意收回或调整农民土地承包经营权。三是在就业安置上，要做好搬迁农民的职业技能培训，增强搬迁农民的持续就业能力。

4.3因地制宜，体现特色

开展增减挂钩，引导农民集中居住，应充分考虑农村工业化、城镇化水平，村镇合理布局，乡土特色等，因地制宜地推进。

4.3.1选择切合实际的安置模式。要根据当地实际情况，按照方便生产生活的要求，选择农民安置方式。例如采取建设农民集中居住小区，完全失去土地的农民可以引导农民进入城镇居住，仍以农业生产为主的农民适宜通过建设中心村进行安置。

4.3.2保持当地固有的乡土风貌。村庄规划建设应该体现多样性，充分保持当地农村的自然形态和人文风情，形成当地村庄布局特色和建筑特色，防止千村一面，似曾相识，乡村与城镇形象趋同。

4.4加强管理，规范操作

严格管理，规范操作，是城乡建设用地增减挂钩得以顺利解决新民居建设用地的保证。应严格按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）等有关规定，加强监管。

4.4.1加强周转指标监管。周转指标是作为增减挂钩工作的规模控制和用地布局调整、空间腾挪周转用的。使用后要在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地归还。必须设立台帐，对周转指标下达、使用、归还等进行登记和管理，确保周转指标有效使用、按时归还 。

4.4.2确保旧村庄及时复耕。要采取措施，加强对拆旧地块的整理复垦监管，保证旧村庄、旧宅基地及时复耕，保证周转指标按时归还。

4.4.3加强土地权属管理。新民居建设实施前，要进行土地权属现状调查，征求权利人意愿；实施后，要及时开展地籍测量和土地权属调整。保障土地权利人利益，防止引起纠纷。

4.5政府主导，农民主体

新民居建设涉及到农村经济社会的各个方面，必须以地方政府主导，统一组织协调，发改、财政、建设、农业、环保等部门共同参与，各司其职，形成合力，协同推进。在政策支持、政府扶持之外，一定要坚持新民居建设过程中农民的主体地位，要处理好外力与内力的关系，主导与主体的关系。

作者简介：

李高永（1981-）男，汉族，籍贯：河北省迁西县，学历学位：学士学位，职称：助理工程师。