聚焦民办教育分类管理与合理回报

民办学校分类管理和合理回报政策制定是目前民办教育综合改革的焦点问题，也是难点问题。

为了贯彻落实《国家教育规划纲要》，去年9月，教育部报请国务院审议《教育法律一揽子修订建议草案（送审稿）》，建议一揽子修订《教育法》《高等教育法》《教师法》和《民办教育促进法》四部法律相关条款。随后，国务院法制办就《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》向社会公开征求意见。

今年3月，为研究《民办教育促进法》修订中的重大问题，全国人大教科文卫委员会到国家教育体制改革民办教育综合改革试点省――浙江调研，调研的重点就是分类管理和合理回报。

分类管理落实难

早在2010年《国家教育规划纲要》颁布时，就明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。

根据这一提法，教育部在2010年以后开展的调研主要围绕在营利和非营利分类情况下，如何建立一种差别化的财政扶持和政策支持的框架。

2011年，国家教育体制改革民办教育综合改革试点省浙江开始探索分类管理。

“摸着石头过河”，浙江采用了“学校自愿选择，政府分类管理”的模式，按照营利性和非营利性两大类进行区分，分别制定了许可、登记、管理、税收、财政补贴等政策，并选择了温州、宁波、安吉、德清等地先期试点。

在浙江的改革试点中，以温州改革力度最大。该市率先出台了《关于实施国家民办教育综合改革试点，加快教育改革与发展的若干意见》及一系列配套文件，采取“循序渐进、自主选择”的模式对分类管理进行了试点。

温州对民办学校按照营利性、非营利性进行分类登记管理，并规定：非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理。民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商部门登记管理。

在此基础上，分别就财政支持、税费优惠、土地政策、队伍建设、产权管理等改革要素制定文件，使非营利性民办学校享受到类似“公办待遇”。

这一办法突破了有关学校分类的传统框架，为后续民办教育综合改革积累了经验，也给民办教育分类管理政策的制定提供了依据。

教育部副部长鲁昕曾这样评价温州民办教育改革，“温州市的改革注重基础设计和制度建设，突出重点，解决关键问题。这些经验值得其他地方学习，也为制定全国性的政策提供了思路和借鉴。”

而对于业界关心的“合理回报”问题，温州新政也有明确规定。“按照民办事业单位法人登记管理的民办学校，在扣除办学成本、预留发展基金以及提取有关费用后，在办学有结余的前提下，经学校决策机构研究决定，并报教育行政部门批准，可从办学结余中提取一定比例的经费用于奖励出资人。年奖励金额可按不超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍计算。对于按照企业法人登记管理的民办学校可按照企业运行机制获取利润。”这表示，民办学校在分类管理中即使选择了非营利性，也可以获得一定的“合理回报”。

从2011年开始试点到现在，3年过去了，浙江省特别是温州市民办教育分类管理实施情况到底怎样呢？

全国人大教科文卫委员会在浙江调研时，浙江省和温州市的相关负责人反映了改革中存在的困难和问题。

其中一个重要方面就是，分类管理工作推进难，虽有政策却难以落实。主要原因是理论准备和实践探索不足。温州提出的民办事业单位法人、民办学校产权、税收、土地、教师管理等政策，在现行法律及政策框架下，执行难度大。对是否应实行分类管理，民办学校举办者也非常纠结，他们中的大多数既不想办纯粹的非营利性学校，也不想办纯粹的营利性学校。

调研中，对待分类管理的态度也各有不同。

赞同者认为，法律规定的优惠政策得不到有效落实，根本原因是未对营利性和非营利性民办学校进行分类管理，导致实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，很多优惠政策和管理制度就不好分类出台。分类管理是国际惯例，可以解决以下问题：使营利性学校具有合法性；可以通过税收优惠等政策进一步鼓励和扶持捐资办学；有利于保护非营利民办学校的公益性。

暂不支持者认为，当前开展分类管理的时机尚不成熟，如果硬性推进这一改革，可能会削弱社会对民办学校的出资热情，甚至引发部分举办者退出，从而影响民办教育的发展。

还有一种观点是，建议在保留“合理回报”的前提下，将民办学校分为四类。第一类是举办者不追求所有权，也不求回报。第二类是举办者要求所有权，但不求回报，学校的所有办学结余都用于学校的继续发展。第三类为举办者要求所有权，也希望得到“合理”的回报。前三类都是非营利性的。第四类为营利性民办学校。这种观点实际上就是现行法律对民办学校的分类。

现实情况是，目前正处于分类管理试点中的温州在保留“合理回报”的前提下进行的分类管理，将出资办学并提取“合理回报”的民办学校，作为非营利性进行登记。

即便是在这样的前提下，该市1000多所民办学校也仅有400多所进行了分类管理登记。在登记学校中，极个别选择了营利性。

分类管理推进难，有政策难落实还体现在，由于缺乏法律依据，选择了非营利性的民办学校只能拿到该市民政部门自行印制的登记证书；选择了营利性的民办学校在进行企业法人登记时也因现有法律及政策不配套，普遍遇到县级相关部门的公开抵制或拖延，至今没有一所完成登记。

应该说，作为民办教育综合改革试点，温州被赋予先行先试的重要使命，也进行了政策创新，先后出台了十几个文件实行分类管理，但由于目前政策思路及配套政策设计尚不清晰，在国务院有关部门之间、在各级政府之间、在政府和民办学校之间仍存在不同认识，远未达成共识，这也是造成温州一些民办教育改革措施不能落地的重要原因。

据了解，试点启动至今，除浙江外，仅个别省市文件，在政策上将民办高校划分为非营利性和营利性两类，其他大多数省市在政策和实践方面均未有较大突破。

“新政”力推分类管理

分类管理问题是民办教育的核心，牵一发而动全身。

浙江大学民办教育研究中心主任吴华曾提出一系列疑问，“政府推进分类管理的目的是什么？是为了促进民办教育的发展？还是为了消除制度冲突？或者是为了规范民办学校办学行为？现在的时机是否成熟？是否做过系统的政策预评估吗？给试点地区的创造空间有多大？”他认为，这些问题可能还需要在政策实施之前开展更深入和系统的研究。

关于到底该不该对民办学校实行分类管理，业内也存在分歧。

据了解，早在编制《国家教育规划纲要》之时，有专家就这一问题向部分民办学校的举办者做了一次调查。调查表明，只有20%的举办者认为分类管理是必要的，80%的举办者则不赞成分类管理。

尽管对于分类管理业界争议很多，但在政策制定者看来，对民办学校进行分类管理却是我国民办教育的重要治理基础，是促进中国民办教育发展的一个“根目录”性质的问题。

据了解，目前在民政部管理的民办非企业中，医疗、卫生、科技都已进行分类，仅剩教育一家没有分类。

去年年底，教育部分管民办教育的副部长鲁昕在中国民办教育协会年会上明确表态，要建立民办学校分类管理体系。“分类管理是推进民办教育健康发展的重要举措，也是世界各国私立教育发展规范的普遍做法。《国家教育规划纲要》提出了‘积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理’的工作任务，教育部积极开展分类管理改革试点，并组织高校和科研院所开展民办学校分类管理研究。”鲁昕说。

不久前，有媒体报道，教育部正在牵头拟定一个关于民办教育政策的文件。该文件暂定为《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》，共七个部分，三十一条内容。该文件期间三十多次易稿，由于之前一直是三十条内容，因此业内仍习惯称其为“国三十条”。

这项“新政”的重要意义在于，它关系着民办教育发展的走向。该政策力推分类管理，并明确提出，对非营利性和营利性民办学校实行分类登记、管理和扶持。

由此看来，分类管理已是大势所趋。但同样是对民办学校按非营利性和营利性实施分类管理，同样是举办者可自愿选择，与温州的民办教育政策不同，“国三十条”规定，“非营利性民办学校的举办者不取得办学收益，办学结余继续投入教育，形成的资产归学校法人所有。营利性民办教育机构的举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家财务会计有关规定进行分配，形成的资产归投资者所有。民办学校自主办学、自主运营，依法办理登记。”

这个基本思路就是将民办学校分成营利性和非营利性两类，非营利性民办学校在“不求回报、放弃所有权”的条件上可以享受到政府的优惠条件，而营利性民办学校则可以提取回报并拥有对学校的所有权，但不能享受针对非营利性学校的优惠条件。

“国三十条”还给予了选择非营利性的民办学校以各种政策利好，规定“各级地方政府可采取差额补助、定额补助、项目补助、奖励性补助等方式，根据本地区实际对优质非营利性民办学校教师、学生、教学科研、学校建设等方面实行财政补贴”。“境外向中国境内非营利性民办学校的捐赠，按照有关规定，减征或免征进口关税和进口环节的增值税”。“非营利性民办学校，享受与公办学校同等税收优惠政策”。“非营利性民办学校教师享受当地公办学校同等的人才引进政策”。

一位民办学校的负责人在接受记者采访时也表示，这份文件对非营利性民办院校给了很多扶持政策，比如在税收、土地、教师等方面，明显是有政策暗示在里面。如果文件出台后让他选择，他会选择“非营利”。

“分类管理实际上是对民办高校提出了‘选边站队’的要求。在现阶段，要求这些基于投资办学发展起来的民办高校完成‘选边站队’，实现向捐资办学的转变是十分困难的。”我国著名高等教育专家、厦门大学教授潘懋元认为，把民办高校划分为非营利性和营利性两类的二分法，不符合现阶段我国民办高等教育的实际，既难被广大办学者所接受，也无法涵盖我国民办高校的类型，更不利于民办高校的可持续发展。

潘懋元建议发展第三种模式，民办高等教育发展的“第三条道路”，即将捐资举办的民办高校称作第一条道路，将营利性民办高校称作第二条道路，将投资举办但不要求取得回报的民办高校和要求取得合理回报但又不是营利性的民办高校称为第三条道路。

潘懋元指出，在如何对待“第三条道路”的问题上，有关政策一直犹疑不定，“犹抱琵琶半遮面”。对“第三条道路”不是采取支持完善的态度，而是意图瓦解或分化，这就使得“第三条道路”走到了一个重要的十字路口。

“毫无疑问，是关闭还是完善‘第三条道路’，将直接影响到我国民办高等教育的持续健康发展。”潘懋元说。

熟悉“国三十条”起草历程的相关人士也有担忧，对方告诉记者，“如果政策不给留个口子，很可能有不少学校选择‘不办了’。”

为稳步推进分类管理，“国三十条”也做出了规定，“各地要结合实际，积极探索，稳步推进，加快完善民办学校分类管理的政策措施和相关制度。对现有民办学校按照举办者自愿的原则，通过政策引导，逐步实现分类管理。”

教育部相关负责人近日在出席“全国民办学校运营及治理高峰论坛”也表示，“国三十条”是政策制度设计，提出的内容带有原则性和方向性，更多的关于营利性、非营利性管理的实施细则和管理方法将由地方政府完善。

从国际上民办教育大的方向发展来看，进行营利性和非营利性分类管理是总体趋势。对于中国来说，却是一个渐进的过程。

“合理回报”去与留

“分类管理问题已讨论了近10年，国家准备推行这一制度是符合国际潮流的，似乎已铁板钉钉。现在的问题是，是否保留‘合理回报’。”中国民办教育协会高等教育专业委员会常务副理事长李维民在接受本刊记者采访时表示，合理回报是目前热议的话题。

记者也了解到，在“国三十条”三十多次易稿中，反复讨论和修改的内容就是是否保留“合理回报”。

选择营利性就可以取得回报，选择了非营利性就必须放弃回报吗？民办教育的兴衰与政策宏观环境的转变紧密相连，“合理回报”的存废到底会对民办教育发展产生怎样的影响呢？

全国人大教科文卫委员会在温州时调研了解到，当地对公益性办学是否应有“合理回报”存在诸多争议。

一种观点认为，“合理回报”是奖励。

《民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院制定。”

这条规定位于《民办教育促进法》第七章“扶持与奖励”，因此也被认定为“合理回报”的性质是奖励，是为了鼓励出资人将更多的社会资源投入到教育事业上。由于“合理回报”是有条件的，是有限制的，因此不等同于企业的利润分配。

另一种观点认为，“合理回报”本质上就是营利。

持此观点者认为，在《民办教育促进法实施条例》第四十四条至四十七条规定中，将做出“合理回报”的决定权赋予民办学校自身（依据学校章程），学校出资人实际上获得收益权，“合理回报”成为民办学校办学结余的分配。在落实取得“合理回报”学校税收政策时，财政和税务部门根据公司法和所得税法认定“合理回报”为利润，不具有免税资格。

据了解，目前仅有部分省市出台了“合理回报”的比例规定。

江苏省《关于进一步促进民办教育发展的意见》提出，对于民办学校出资人要求取得合理回报的，确定每年合理回报额不超过学校账面记录的出资人的实际出资额与当年金融机构人民币一年期贷款基准利率150%的乘积。

陕西省《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》提出，非营利性学校出资人要求取得合理回报的，在扣除办学成本、计提发展基金和国家规定的有关费用后，允许从办学结余中按年度取得合理回报，作为对出资人的奖励。奖励申请由学校决策机构提出，教育行政部门会同有关部门根据原始出资额、追加投入额、学费收入和办学结余等情况，综合确定合理回报额，合理回报额可占到办学结余的40%。取得的合理回报继续用于学校发展的，计入新增出资额，并按有关规定享受税收优惠政策。营利性学校按企业机制获取回报。

温州市《关于非营利性民办学校财务管理的实施办法（试行）》中规定，对出资人的奖励为银行一年期贷款基准利率的2倍计算，约为12%。

在大多数地方，“合理回报”还仅仅停留在政策层面，真正落实的并不多，原因众多。

一是大部分民办学校的出资人出于各种考虑，在学校章程中都表明不提取“合理回报”。他们有的担心学校因提取“合理回报”而被打入另册，享受不到政府的各项优惠政策；有的不想将“回报”公示于社会，引发不利于学校发展的社会舆论。

二是没有适用于民办学校的能够提取“合理回报”的会计制度，使“合理回报”不具备可操作性。目前大部分民办学校执行的是《民间非营利性组织会计制度》，也有的执行《企业会计制度》和《事业单位会计制度》。

而实际上，只有捐资举办的学校才适用《民间非营利性组织会计制度》，适用该制度的民间非营利性组织应当同时具备以下特征：该组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；资源提供者不享有该组织的所有权。

出资办学的由于并未放弃出资部分的产权，不具备第三个特征，而第二个特征又决定了出资办学者在会计制度的设计上不可能取得“合理回报”。

三是对取得“合理回报”的民办学校的税收优惠政策不明。《民办教育促进法实施条例》规定，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得“合理回报”的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得“合理回报”的民办学校享受的税收优惠政策，由财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。

但由于该项规定迟迟没有出台，民办学校并不知道选择“合理回报”后会有什么样的税收政策。

目前面临的问题是，如果打破现有《民办教育促进法》的法律框架，取消“合理回报”，会对民办教育发展产生怎样的影响？

支持者认为，取消“合理回报”，实行分类管理，有利于明晰民办学校法人属性。由于对“合理回报”的经济性质认识不统一，给民办学校的规范管理和政策落实带来很大困难。取消后有助于规范民办学校的办学行为，培育真正的非营利性民办学校，同时也给营利性民办学校提供了发展空间。

反对者则认为，取消“合理回报”，将会只鼓励捐资办学，对出资办学没有了奖励政策，可能会影响法律在“促进”民办教育发展方面的作用。

广东省教育法律与政策咨询专家张铁明，也是广东省民办教育地方立法起草小组组长。在他看来，如果实施这种让民办学校在“非白即黑”的两条道路选择的政策，或如果这样去理解《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》精神，由此去引导民办教育的发展，是超前了“长期处于社会主义初级阶段”这个现实的。

记者了解到，在最新一版的“国三十条”中并没有出现“合理回报”一词。这在某种程度上意味着，选择了非营利性就等于自动放弃了回报。

但为了确保改革顺利推进，“国三十条”仍留有空间，在“健全学校退出机制”中明确规定，“捐资举办的民办学校终止时，清偿后剩余财产继续用于教育事业。其他非营利性民办学校终止时，按照国家有关规定清偿债务后的剩余资产，综合考虑原始出资和办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或奖励，其余资产继续用于教育事业，补偿或奖励的具体办法由地方政府制定。”

修法需审慎

我国民办教育建立了相对较为全面的法律体系，但由于我国教育立法规划的欠缺，导致立法层级亦不分明，又导致了教育立法中存在错位、越位和缺位的现象，甚至出现了《民办教育促进法》与其他部门法之间的冲突。

历史实践也表明，民办教育的每次跨越发展都与政策宏观环境的转变紧密相连，一旦思维的桎梏突破，就可能促成历史性突破。从1992年党的十四大提出“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学”，到1997年《社会力量办学条例》的颁布，从2002年全国第一部民办教育法规《民办教育促进法》的实施，再到2010年《国家教育规划纲要》对民办教育地位的确认，每次政策的出台都掀起了社会力量投资办学的热潮，促进了民办教育的蓬勃发展。这说明民办教育政策应当具有更大的包容性。

“推进民办高校分类管理不是目的，真正的目的是为民办高等教育发展培育更好的土壤和生存空间，壮大民办高等教育的实力。”潘懋元说。

本刊记者了解到，为配合民办教育改革，在本次《教育法》《高等教育法》《教师法》《民办教育促进法》一揽子修法里相关表述已经进行了修改。《教育法》已经删除了“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的表述。《民促法》也已经删除了有关合理回报的内容，提出“民办学校可以自主选择等级为非营利性或营利性法人”。

截至记者发稿时，国务院法制办已经将一揽子修法的建议上报国务院会议进行审议。

链接

民办教育立法讨论焦点：民办学校举办者能否取得合理回报

民办学校举办者能否取得合理回报，成为九届全国人大常委会第29次会议审议民办教育促进法草案的讨论焦点。

学校举办者能否取得合理回报问题，在民办教育促进法草案首次提交全国人大常委会审议后，引发常委会组成人员和政府部门、地方和有关专家两种不同的意见。

草案初审稿在相关条款中规定，民办学校的举办者在扣除办学成本和按国家有关规定须提取的费用后，可以取得合理回报。取得合理回报的办法由各省、自治区、直辖市制定。民办学校享受同公办学校同等的国家统一的税收优惠政策；新建、扩建民办学校，政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。

对此，一些委员、政府部门、地方和专家提出，从现实国情考虑，规定某些民办学校的举办者取得合理回报是可以的，但是从制度上应当进一步理顺。一些委员、国务院法制办、国家税务总局等认为，合理回报不符合国家对教育实施优惠政策的初衷，会导致国家税收和土地政策的紊乱。现在国家的公办学校和一些捐资兴办的民办学校，都是公益性质，举办者不谋求任何回报，这类学校理应享受国家规定的各种优惠。如果规定某些民办学校可以取得回报，同时又享受国家关于土地使用、公益捐赠和税收方面的各种优惠，从制度上看显然是不合理的，也容易对公益性学校造成影响和冲击，不利于鼓励公益学校的发展。一些委员、国务院发展研究中心等认为，世界各国学校只要是公益性的，都按照非营利机构注册，执行不同于企业的会计制度，享受税收优惠，可以接受捐助，但投资者不能取得任何现金回报；同时也容许存在营利性的学校或者教育机构，但是要进行企业注册，执行企业会计制度，不享受税收优惠，不得接受捐助。因此，建议对取得回报的民办学校单独做一些规定，这类学校原则上不享受国家的各种优惠，并在履行纳税义务后取得回报。

另一种意见认为，我国现实国情是穷国办大教育，应当有积极措施鼓励民办教育事业的发展。目前民办学校多数是投资办学，大多数举办者希望拥有所投入部分的产权，并得到相应回报。实行可以取得合理回报的鼓励政策，可以提高民办学校的办学积极性，更多地吸收民间资金投入到教育事业中来。这一规定不宜修改。

（来源：《中国教育报》2002年8月25日）