聚焦中小学办学体制改革推进现代学校建设

论坛嘉宾 _ 劳凯声（首都师范大学特聘教授、教育学院首席专家）

周洪宇（华中师范大学教授）

褚宏启（河北省教育厅副厅长、北京师范大学教授）

杨银付（国家教育发展研究中心教育政策评估室主任）

内容整理 _ 李刚刚

- 编者按 -

当前，中国中小学办学体制改革已进入新的阶段，很多新的情况和新的问题需要讨论和研究。在此背景下，首都师范大学与北京教育学会于2016年12月8日联合举办了主题为“聚焦中小学办学体制改革，推进现代学校建设”的首都教育论坛。本刊记者全程参与了本次论坛，并根据录音整理出论坛的主要议题及核心内容。

2016年首都教育论坛的主题是“聚焦中小学办学体制改革，推进现代学校建设”，与会专家围绕此主题，从中国中小学办学体制改革的历史、当下面临的问题以及未来改革的方向三个方面进行了探讨。

中国中小学办学体制改革的历史

中国的中小学办学体制改革始于20世纪80年代，至今经历了几个重要的阶段，只有对过去进行梳理，对其有清晰的认识，才能准确把握当下改革中面临的问题以及中国中小学办学体制改革未来的方向。

就中国中小学办学体制改革的历史问题，劳凯声教授对其进行了系统的梳理，其他与会专家的报告中对此也有涉及。专家们普遍认为，中国中小学办学体制改革的历史大致可以分为三个阶段。

1.20世纪80年代至1992年，中国的教育体制改革主要是国家对公立学校的简政放权。对于这场改革，很多人认为，政府和市场构成了社会控制的两极，所以公立学校希望通过市场化、民营化的改革措施，来摆脱政府对教育的过度控制，彻底解决公立学校存在的问题。在我国，由于公立学校一直被定位为事业单位，即由政府举办的、不具备法人地位的社会组织，是政府的附属机构、下属机构。这样的一种定位，致使权利过于集中在政府，学校没有自，限制了学校的发展，并产生了一些问题。所以，从20世纪80年代开始，教育体制改革的重点就是要改变过于集权的教育体制，通过简政放权来重构国家与教育、政府与学校的关系。

2.1992年至2008年，由于市场经济的影响，形成了政府、市场、学校三者之间一种比过去更为复杂的关系，人们把1992年公立学校的改革叫做公立学校改制或者公立学校转制。在政府、市场、学校三者之间这样一种更为复杂的关系中，简政放权的改革目标又有了新的含义，除了中央政府要向地方政府放权、政府要向学校放权之外，还有很大一部分对学校进行管理的权力下放给市场，由市场来调节，这就形成要比过去复杂得多的一类关系。在这个阶段的改革过程中出现了一些问题，第一个问题是教育乱收费乱象。教育乱收费最早是从学校改制开始的。学校改制把原先由政府控制、政府行使的收费权给了改制学校，而相当一部分改制学校在行使这项收费权的时候是出于利益上的追求，没有有效地利用这项权力。因此，收费就演变成了乱收费，在社会上引起了非常广泛的影响。第二个问题是择校问题。由于教育资源占比不同，老百姓又希望孩子上好学校，接受好的教育，因此，引发了上好学校的问题，即择校问题。为了上好的学校，享有好的教育资源，又衍生出一系列其它问题。所以，从2006年到2008年，国家对改制学校进行了清理整顿，最后的结果就是公立学校的改制由此划上了句号。

3.2008年至今，多模式探索阶段。公立学校改制结束之后遗留下几个问题：第一，公立学校应该国家办还是民间办？第二，公立学校与政府应该构成什么样的关系？第三，如何对公立学校进行准确的社会定位？第四，公立学校应如何利用市场机制？第五，如何坚守公立学校的公益性质？第六，公立学校的产权如何归属？针对这些问题，一些学校或者地方政府进行了探索性的改革，归纳起来有五种改革的模式：即集团化办学；名校办分校；委托管理；公私合作制，即PPP模式；高等学校支持附中附小办学。

当下中国中小学办学体制改革面临的问题

在梳理中国中小学办学体制改革的基础之上，会议还就当下中国中小学办学体制改革中面临的问题，如公立学校的公益性问题、学校改革无法可依的问题以及改革中权力与资本互相伤害的问题等进行了讨论。

1.公立学校的公益性问题

劳凯声教授认为当下中国办学体制改革中对学校的公益性的理解有所偏颇。他说，公益性是公立学校办W体制改革的要害问题，对其有清晰准确的认识，改革才能够在正轨上前进。公益性主要涉及到一个“利”字，中国的法律规定，不得以营利为目的举办学校及其它教育机构。那么，不得以营利为目的的“利”到底指的是什么？“利”有两个不同的意向：一是利润，一是利益。劳教授认为，不得营利并不是不能获得利润，而是利润不能用于利益者的利益分配。公益性是现代社会赋予教育的一种基本的性质，教育的普及程度越高，教育的公益性特点也就越明显。教育的公益性决定了在现代社会当中，教育不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须要通过市场以外的资源配置机制来实现。在现代各国，这种资源配置的机制主要是各级政府。所以，建设公立学校，向社会提供平等的教育服务，这是各国政府保障教育公益性的主要做法。

2.无法可依的问题

周洪宇教授认为学校进行办学体制改革面临无法可依的问题，所以他倡导制定《学校法》。之所以要制定《学校法》，他认为主要是基于四个方面的需要：基本存在的需要，重大教育改革的需要，完善我国现有的教育法律体系的需要，顺应世界发展趋势的需要。

第一，基本存在的需要。学校是一个最基本、最基础的单位，学校制度的建设是一个非常重要的任务。我国有50多万所学校，却没有一部关于这个基本存在实体的有关法律或者专门法律。虽然《教育法》涉及学校，《高等教育法》也涉及学校，即有关法是涉及到了学校，但是没有一部学校专门法。这显然不适应这个基本存在的需要，也不适应我们今天学校制度建设的基本需要。

第二，重大教育改革的需要。十八届四中全会上，提出了一个非常重要的观点：重大的教育改革必须于法有据。建设学校制度、改革现有的一些教育体制机制，要以法律为依据，而且要使改革法制化，即要以法律的思维、法律的方式来考虑改革。所以，这就促使我国必须尽快出台专门的《学校法》，否则我们的改革是无法可依的。

第三，完善我国现有的教育法律体系的需要。改革开放30多年来，我国制定了多部教育相关法，包括《教育法》《义务教育法》《教师法》《高等教育法》《职业教育法》《学位条例》《民办教育促进法》等。教育法律体系是教育改革、教育发展的非常重要的法律支撑和保障，但我国现行的法律体系中缺少一部专门的《学校法》。

第四，顺应世界发展趋势的需要。现在，很多国家都有《学校法》或《学校基本法》等，很显然，我国在这个方面是滞后的。

3.权力与资本互相伤害的问题

褚宏启教授提出要防止教育治理中权力与资本互相伤害的问题。无论从国际还是国内来看，教育中的政府单一管理与市场化改革带来的问题，即教育管理中的政府和市场双重失灵，是促使教育治理勃兴的现实原因。教育的发展离不开权力和资本支持，但也要防止权力与资本的互相伤害。

单一主体的政府管理会存在问题。政府不能是全能型，什么都管反而会导致什么都管不好。政府权力过度垄断会导致低效、浪费和腐败，使各种制度显现动脉硬化症，引发制度危机，造成政府失灵，会导致社会对政府的过分依赖等。所以，我国教育管理中的突出问题，是政府教育管理中的越位、缺位和错位严重，学校办学活力不足，利益相关者参与管理不够等。

市场化改革也会带来问题。20世纪70年代末开始的教育市场化改革是为了更好地提高效率、促进公平，更有效地保证学生和家长的地位。但是，人们对市场的作用、家长选择的效果和利益驱动做了危险的理想化的处理。联合国教科文组织在一次会议上明确提出，市场规律和竞争法则不适用于教育。经济领域的规律法则不适用于教育，因为教育要干很多事，除了经济功能还有文化功能、社会功能等。

未来中国中小学办学体制改革的方向

在梳理中国中小学办学体制改革的历史，弄清楚当下教育体制改革中存在的问题之后，随之而来的一个问题是未来中国中小学办学体制改革应该怎么改，方向在哪儿？与会专家从不同的视角对其进行了回答。杨银付主任认为，未来中国中小学办学体制改革要做到简政放权，共建共享；褚宏启教授认为，未来办学体制改革要遵循以民主求善治的原则。

1.简政放权，共建共享

杨银付主任认为，中小学办学体制改革要做到两个方面，一是要简政放权，二是要共建共享。

简政放权的目的就是要激发五个方面的活力。

一是激发地方活力。说过，鞋合不合适，只有自己知道。在教育上也是这样，在教育管理上，中央要向地方放权，加强省级政府的教育统筹权。如在教育结构上，国家可以有一个宏观的引导，但是，地方要对本地的教育结构负总责。教育部在2014年也专门发了文件，就是要扩大省级政府统筹权。因为，第一，中国这么大，从全国范围来说需要下放权力；第二，省级政府有财力来平衡各地发展的不平衡。

二是激发学校活力。教育行政部门并不提供教育，只有学校才提供教育，只有教师才提供教育。学校是教育的细胞，任何改革只有落实到学校、体现到学生和教师身上，才能最终见到成效。所以，我们需要进一步激发学校的活力，扩大学校的自，让教育的面貌在学校层面得到改进。

三是激发教师活力。政府给学校放权，校长还要给教师放权，保障教师特别是教育教学上的自。不要老想着去评估、检查教师们，要激发教师活力，向教师放权。

四是激发学生活力。校长向教师放权，教师也要向学生放权，激发学生活力。主动性是创造性的基础，创造性是主动性的最高表现。要我学，只能成小才；我要学，才能活力迸发。从素质教育的角度来说，怎么能够更多地激发学生的主动发展和个性发展非常重要。现在有很多好的举措，第一个举措就是课程改革，高中课改里面大幅增加了选修课比例。第二个举措是考试招生制度的改革，有助于学生在多元发展的同时更加个性化地发展。第三个举措是构建人才成长的立交桥，通过学分积累认证这样一种终身学习的方式，保障终身学习的体制机制。

五是要激发社会活力。国家最近通过了对《民办教育法》的修订，就是要更多地吸纳社会Y源，更加注重发展民办教育，规范民办教育，激发社会活力。办好教育，需要依靠多方面的力量，尤其是社会力量。这不仅起到拓展资源的作用，而且引入了一个激发改革的元素，所以激发社会活力也同样重要。

当然，说到简政放权，同时必须把后面八个字跟上，这八个字就是：放管结合，优化服务。简政放权不是不管，而是要创新管理方式，综合运用法律、法规、政策、规划、财政拨款、标准、信息服务和必要的行政措施，引导和督促学校规范办学。

建设现代学校制度，学校层面要做到共建共享。具体来说，学校层面应做到三个参与，即让师生参与学校治理，让家长参与学校治理，让社会参与学校治理。

第一，让师生参与学校治理。不要以为只有校长在管理学校，不要以为只有领导班子在管理学校，每一位教师都可以参与学校的治理。我们现在的中小学、高校都有教职工代表大会，我们要把这种作用发挥得更好。同时，有的小学的做法也很有意义。如有一所学校，每个月都请一位教师做执行校长，列席学校办公会，对学校的发展改革提出意见和建议，另外还要组织策划一场重要活动。这样的做法就是要提高教师的主人翁意识和责任感。如果教师的活力被激发了、建议被肯定了、才能被尊重了，他就会把学校当作自己的家，这种活力迸发的力量是巨大的。

第二，让家长参与学校治理。办人民满意的教育，先要听听人民怎么说，家长代表家庭的利益，所以家长要参与学校治理。现在，已经有了校际家长委员会、年级家长委员会、班级家长委员会等，要更好地让这些组织发挥作用。

第三，让社会参与学校治理。其实，家长参与学校治理已经是社会参与学校治理的重要部分，让社会参与学校治理这个范围更广。如北京市东城区建立了学区工作委员会，很有代表和示范意义。东城区教委领导班子是一正八副，每个领导都担任一个学区工作委员会的主任。学区工作委员会的成员包括学区内所有学校的校长、教师代表、学生代表、人大代表、政协委员、社会贤达、街道代表、媒体代表等，重大事情都要通过学区工作委员会的审议。学区工作委员会是让社会参与学校治理的有效方式，高校建设的新型社会委员会也是同样的道理。

2.以民主求善治

褚宏启教授对未来中国中小学办学体制改革的方向提出了自己的观点，他认为办学体制改革应该做到四治：即多元共治、政府元治、学校自治和厉行法治。

要多元共治，深化分权改革。一个是政府内部分权，向基层政府下放权利，另一个是向外部分权。首先，政府向学校下放权力，目的是让学校摆脱对政府的依附性，凸显学校的主体性，增进学校办学的专业性。第二，政府要向各类社会组织转移权力。社会组织可以起到一个中间调节的作用，充当宏观国家和微观社会之间的一个中观协调角色，在利益表达、利益分配、社会纠偏等方面发挥重要作用。现在，我国与教育有关的社会组织的发展还比较稚弱。政府应向教育利益相关者，尤其向其中的公民个体转移权力，对穷人赋权，让穷人拥有知情权、表达权、决策权和监督权。褚教授特别强调利益相关者的参与，因为利益相关者是自身利益的表达者、多种利益的协商者和整合者，所以他们的参与很重要。

要推进政府元治，即元治理。多元参与，谁来主持会议，谁来牵头？这也是问题。牵头的当然是政府，政府依然要l挥作用，充当元治理的角色，在整个治理网络当中被视为同辈中的长者。虽然依然发挥主导作用，但是现在的主导作用和过去的主导作用已经不一样了，发生了重要的变化。在我们的文化传统当中，并没有“厌恶”行政权的意识传统，我们不能避开行政权，但应适当重构行政权。

要推进学校自治，完善内部治理结构。学校是各种关系的聚汇点，是教育治理活动中最频繁的参与主体。变革就是从他治到自治，从依附到自主。

要厉行法治，以法来保障民主。民主的本质是权力与权利的此消彼长，要严格规范和限制教育行政权力。在某些区域、某些领域、某些学校、某些课堂，权力的横行霸道与权利的委曲求全司空见惯。对于教育行政权力的制约必须与教育行政权力的行使共始终，所以要厉行法治，保障民主。通过实体立法限制教育行政权力，以此为边界，不得逾越。通过程序立法约束教育行政权力，包括行政信息公开制度、行政告知制度、行政听证制度、行政回避制度、行政决策制度、行政救济制度等。通过建立行政问责制度约束教育行政权力，形成倒逼机制，减少决策的随意性。

（嘉宾观点均根据2016年首都教育论坛现场录音整理）