后京都时代,中国应对气候变化政策及其角色定位

摘 要：从2005年11月《联合国气候变化框架公约》第十一次缔约方大会在加拿大蒙特利尔召开，国际社会被认为进入了气候谈判“后京都时代”。经历了近20年的国际气候谈判，中国作为当今国际最大的发展中大国，其气候政策及谈判中的角色定位也发生了一系列的变化。本文按照时间发展顺序，通过整理历史资料梳理了中国应对气候变化的一系列政策并从中总结出中国在后京都时代的角色定位。

关键词：后京都时代;中国;气候变化政策;角色

从1990年《联合国气候变化框架公约》的谈判到1997年《京都议定书》的达成，再到2005年《公约》第十一次协约访大会后进入的后京都时代，国际气候谈判已经走过了艰难的二十年。各国为应对气候变化而展开的国际大辩论背后是经济发展与政治利益纠葛。随着国际气候制度逐渐完善成熟，中国作为最大的发展中国家代表，面临着难以推卸的国际责任与严峻的国内发展需求之间的激烈矛盾，在后京都时代谈判中探索着应对气候变化政策。

一、后京都时代谈判进程

1、《京都议定书》

《京都议定书》签订之前，《联合国气候变化框架公约》第一次从法律上确立了国际气候治理的最终目标和一系列原则。而2005年正式生效的《京都议定书》为38个工业化国家（包括11个中东欧国家）规定了具有法律约束力的定量减排目标，并引入排放贸易、联合履约与清洁发展机制三大机制。然而，《京都议定书》生效后面临的挑战与困境重重：美国于2001年退出《京都议定书》并公布了自己的减排计划，并不承担定量的减排义务;有关岛国面临着迫在眉睫的海平面上升与国家领土淹没的危害;与此同时，国际组织与国际公约又难以提供应对气候变化的全球治理框架。且由于《京都议定书》中缔约国的减排承诺期截止到2012年，因此各国面对复杂的博弈环境，不得不开展下一轮气候谈判。

2、“蒙特利尔路线图”

2005年2月《京都议定书》正式生效后，在加拿大蒙特利尔正式召开第一次缔约国会议，标志着全球进入了“后京都时代”。全世界189个国家近万名代表参加，最终达成了启动《京都议定书》第二阶段温室气体减排谈判。这次大会的重要成果被称为“控制气候变化的蒙特利尔路线图”：在《京都议定书》框架下，157个缔约方将启动《京都议定书》2012年之后发达国家（公约附件1国家）温室气体减排责任的谈判进程，决定成立一个新的工作小组，并将于2006年5月开始工作;在《联合国气候变化框架条约》基础上，189个缔约方也同时就探讨控制全球变暖的长期战略展开对话，计划将举行一系列范围广泛的专题讨论会，以确定应对气候变化所必须采取的行动。①由于这次对话是《联合国气候变化框架条约》下“不具约束力的对话”，使得拒绝《京都议定书》但温室气体排放量世界首位的美国不至于脱离全球控制气候变化的行动进程中。2006年5月，工作组第一次会议在波恩举行。

3、“巴厘岛路线图”

2007年12月，联合国气候变化大会高级别会议在印度尼西亚巴厘岛召开。180多个国家和地区就如何降低温室气体排放等问题进行磋商并最终推出被一些媒体称为“遏制全球气候变暖，拯救地球的路标”的“巴厘岛路线图”：这张路线图明确了所有发达国家缔约方都要履行温室气体减排责任，并将美国纳入其中;并且强调了适应气候变化、技术开发与转让及资金三个发展中国家极为关心的问题;中国制定并公布的《中国应对气候变化国家方案》受到国际好评。这一路线图被认为是后京都时代的最重要产物。

4、《哥本哈根协议》

2009年12月，由192个国家与地区参加的《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议在丹麦哥本哈根举行，会议就“责任共担”为焦点问题进行了激烈的争论，最终达成了不具法律约束力的《哥本哈根协议》。会议期间逐渐形成了不同的利益集团或力量组合，被称为“两大阵营、三股力量、多个主体”体现了国际气候合作的复杂与曲折。中国作为发展中国家阵营一员并领导“77国集团”，在哥本哈根会议上最终让美国为首的发达国家试图摒弃“议定书”的企图破产，然而对《京都议定书》中期减排目标并没有实质性的进展。会议后世界舆论一片混乱，国际关系产生巨大变化，发达国家之间，发展中国家之间及南北国家之间矛盾重重。

二、后京都时代，中国应对气候变化的政策

自1990年国际气候变化谈判进程正式启动以来，中国一直全程参与。随着综合国力与国际地位的提升，中国越来越被期待发挥负责任大国的作用，在全球气候谈判中起到不可或缺的重要作用。同时，随着自身经济建设飞速发展，中国碳排放量跃居世界第一，其节能减排成为全球讨论的重点。进入“后京都时代”，中国逐渐从“达到中等发达国家水平之前，不可能承担减排温室气体的义务”的强硬态度向“发展中国家也应该在力所能及的范围内，根据自身情况采取措施，为促进全球可持续发展做出积极贡献”的积极负责态度转变。但中国应对气候变化政策有相应改变的同时，也坚守住维护自身发展利益的相关原则。

三、后京都时代，中国应对气候变化方面的角色定位

1、应对全球气候变化的负责任大国

中国在《京都议定书》第一承诺期中没有减排的任务，只是参与清洁发展机制项目，然而作为经济快速发展的发展中国家，能源消耗巨大并且人口众多，既要取得经济发展又要保持环境可持续发展，温室气体减排对于中国来说是有巨大压力的。国际环境中，发达国家从各种角度逼迫中国与发达国家一样做出定量的减排承诺，部分发展中国家尤其是受到气候变化危害较严重的国家也希望中国做出减排承诺。面临不利的外部环境，中国仍希望在有限的能力范围内在应对气候变化领域做一个负责任的大国。相对于某些发达国家的不负责任的表现，中国在近些年在应对气候变化领域力所能及地做出自己的努力，具体表现在：对气候变化的重视程度逐渐提升，在节能减排领域做出实际的努力。

在对气候变化的认识方面，中国负责气候变化决策机构的变迁可以反映中国政府对气候变化问题的认识转变和重视程度。20世纪80年代，中国政府把气候变化看做一个科学问题，由中国气象局负责向政府提出有关《联合国气候变化框架公约》谈判的政策建议。随着20世纪90年代围绕气候变化问题的政治意识和政治敏感性不断上升，气候变化决策机构转移到国家发展计划委员会，也就是现在的国家发展和改革委员会。2007年，由总理总理亲自担任组长的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组和由杨洁篪部长任组长的中国外交部应对气候变化对外工作领导小组两个小组的成立，表明中国已经意识到自己的责任，并且积极地应对气候变化问题。

2、国际气候谈判中的参与者与调解者

在国际气候谈方面，中国首先是一个活跃的参与者。作为广大发展中国家的代表，除“77国集团+中国”的声明以外，中国代表经常反复强调中国的观点，以发展中国家的利益为中心，积极开展与发达国家谈判与合作，切实保障发展中国家的利益：中国坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中确立的“共同但有区别的责任”原则，从历史与现实来看，以破坏环境为代价率先经历工业化发展起来的发达国家，“拥有雄厚的经济实力，掌握着先进的低碳技术，而发展中国家则面临着发展经济、消除贫困、应对气候变化等多重任务，同时缺乏应对气候变化的财力和技术手段”所以发达国家应该率先通过大幅减排为发展中国家发展腾出排放的空间。同时必须履行《公约》中技术转让和技术合作的义务，为发展中国家提供资金和技术的支持。

同时，在发展中国家内部产生矛盾时，中国又发挥着调解员的作用。由于发展中国家内部存在经济发展水平的差异和不同的气候政策利益，“77国集团”内部出现了分化趋势，一些国家开始表达不同的立场，中国谈判地位也逐渐受到孤立。然而尽管发展中国家发展中国家的影响力有限，但发展中国家只有团结在一起才可以加强共同的谈判能力，影响气候谈判，从而促进集体经济利益。中国以其大国地位，在发展中国家集团内部往往起到了阵营领导者与协调员的角色，它被看作是精明的谈判者，许多立场和主张得到许多国家支持和尊重。（作者单位：山东大学政治学与公共管理学院）