“后京都时代”中国省级应对气候变化立法研究

摘要：应对气候变化问题成为全球议题以及中国面临巨大的排压力，是中国省级应对气候变化的立法背景。中国省级应对气候变化立法应坚持可持续发展原则、缓与适应并重原则和共同参与原则，并应以建立应对气候变化机制、优化能源结构和促进社会协调发展为立法目标。中国省级应对气候变化立法应蕴含体现国情、结合省情、移植借鉴、协调统一和平衡利益等特点。中国省级应对气候变化立法框架主要包括总则、缓气候变化、适应气候变化、保障措施和监管责任等五部分。

关键词：应对气候变化立法；“后京都时代”；《联合国气候变化框架公约》；湖北省

中图分类号：DF46 文献标识码：A 文章编号：1671―6604（2013）05-0021-07

气候变化是国际社会普遍关心的重大全球性问题。随着《京都议定书》第一承诺期（2008―2012年）的结束和“后京都时代”的开始，许多国家和地区应对气候变化的立法工作也在逐步推进。中国政府在推出《中国应对气候变化国家方案》的基础上，不但正在拟订“中国应对气候变化法”，而且省级层面的“应对气候变化办法”的制定工作也在逐步开展。因此，研究“后京都时代”中国省级应对气候变化立法问题，无疑具有重要的现实意义。

一、立法背景

（一）应对气候变化问题早已成为全球议题

根据联合国“政府问气候变化专门委员会”（the Intergovernmental Panel on Climate Change，简称IPCC）的报告，最近100年（1906-2005年）全球平均地表温度上升了0.74℃；20世纪全球海平面平均上升约0.17米；温度升高和降水的变化，已经造成极端气象事件的增加；20世纪中叶以来全球平均气温的升高，很可能是由于人为温室气体浓度变化所引起的。因此，气候变化及其不利影响已成为人类共同关心的问题。气候变化及其影响的全球性，决定了任何国家都无力单独解决气候变化问题，因而应对气候变化需要国际社会广泛合作。为此，《联合国气候变化框架公约》（以下简称《气候公约》）要求通过国内立法处理气候变化及其引起或者改变的自然、经济和社会问题。

（二）中国面临巨大的排压力

一方面，来自国际社会与日俱增的排压力，是中国应对气候变化立法的重要推动力。进入21世纪以来，中国温室气体的排放量迅速上升。据国际能源机构的统计，早在2007年，中国已超过美国成为世界上最大的二氧化碳排放国。虽然根据《京都议定书》，中国无须承担强制性的温室气体排义务，但是温室气体排放量的迅速增加，使我国面临越来越大的国际排压力。因此，中国政府在坚守“共同但有区别的责任原则”的前提下，逐步实现从“差别原则”到“共同责任”的转变，将是今后发展的一个重要趋势。此外，欧盟、美国、德国、英国和日本等地区和国家应对气候变化的政策与立场，也给中国应对气候变化立法带来了国际压力。

另一方面，应对气候变化也是中国自身发展的需要。在全球变暖的大背景下，中国近百年的气候也发生了明显变化，如年平均气温升高了0.5～0.8℃、主要极端天气与气候事件的频率和强度出现了明显变化、沿海海平面平均上升速率为2.5毫米、山地冰川快速退缩并有加速趋势等。同时，中国还是全球最大的发展中国家，人口众多，能源资源匮乏，气候条件复杂，生态环境脆弱，尚未完成工业化和城镇化的历史任务，发展很不平衡。上述与气候变化相关的基本国情，进一步推动了中国政府积极制定应对气候变化的政策与法律。

事实上，为了控制温室气体排放、提高适用气候变化能力，中国政府已经采取了积极的政策和行动。例如，2007年6月4日，国务院新闻办公室发表了《中国应对气候变化国家方案》；2008年10月30日，国务院新闻办公室发表了《中国应对气候变化的政策与行动白皮书》；2009年8月27日，十一届全国人大常委会第十次会议表决通过了《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》；2011年11月22日，国务院新闻办公室发表了《中国应对气候变化的政策与行动（2011）白皮书》；2012年11月，国家发展和改革委员会公布了《中国应对气候变化的政策与行动2012年度报告》等。特别是《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》明确提出：“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。”为此，中国部级层面的应对气候变化立法正在草拟中；而在省级层面，如青海、山西等省已经出台了该省的应对气候变化办法，其他的一些省市也正在进行本省的应对变化立法。

二、立法原则

中国省级应对气候变化立法，应坚持以下原则：

（一）可持续发展原则

“可持续发展奠定了解释法律、运用法律和发展法律的基调，是所有国家的关键性标准。”中国政府早在1994年就制定和了可持续发展战略――《中国21世纪议程》，并于1996年首次将可持续发展作为经济社会发展的重要指导方针和战略目标。2003年，中国政府又制定了《中国21世纪初可持续发展行动纲要》。因此，湖北省应根据国家可持续发展战略，积极应对气候变化问题，走新型工业化道路，建设“资源节约型、环境友好型”社会，将应对气候变化的政策与其他涉及可持续发展的政策有机结合，整体推进和落实湖北省可持续发展战略。

（二）缓与适应并重原则

缓与适应气候变化是应对气候变化挑战的两个有机组成部分。“缓”指“为了少大气中温室气体的排放水平，为将气候变化的程度最小化所作出的努力”；“适应”是指“自然或人类系统为应对现实的或预期的气候刺激或其影响，而在生态、社会或经济体系等方面所作出的调整”。对于广大发展中国家来说，缓全球气候变化是一项长期、艰巨的挑战，而适应气候变化则是一项现实、紧迫的任务。因此，湖北省应对气候变化立法应坚持缓与适应并重原则，强化能源节约和结构优化的政策导向，努力控制温室气体排放，并结合生态保护重点工程以及防灾、灾等重大基础工程建设，切实提高适用气候变化能力。

（三）共同参与原则

共同参与原则是指“应对气候变化的各项法律措施和制度，要明确政府、企业和公众在应对气候变化中的权利（权力）和义务（责任），使他们共同但有区别地参与气候变化的应对”。因此，湖北省应对气候变化立法应坚持共同参与原则。加大开放、拓展渠道，充分利用国内外科技、人才和资本等资源，加强气候变化领域的国内外合作，通过广泛、深入、持久的宣传教育，增强全省应对气候变化的意识，改进生产和消费模式，使之成为全省人民应对气候变化的共同行动。

三、立法目标

关于法律目的，存在各种不同的观点，如法律的目的在于“给每个人以应得的权益”、或“维护社会秩序”以及“达到人类需求的最大满足”等。根据中国应对气候变化的客观需要和气候变化法的现实基础，中国省级应对气候变化立法目标应当包括“建立应对气候变化机制”、“优化能源结构”和“促进社会协调发展”等。

（一）建立应对气候变化机制

建立应对气候变化机制，是有效应对气候变化的前提。首先，省政府应进一步加强湖北省应对气候变化领导小组的工作，领导小组负责贯彻落实《中国应对气候变化国家方案》，研究确定全省应对气候变化的发展战略、方针和对策，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。其次，建立和完善省发改委牵头的省级部门协调机制，逐步建立与节能排目标责任制和评价考核体系相一致的温室气体控制体系，开展对各地温室气体排效果进行科学评价试点工作。最后，认真贯彻国家有关节能、可再生能源、循环经济、环境保护、防洪、气象等法律法规，加快制定地方性法规或实施细则，依法建立严格的监管制度，加大执法监督检查力度。

（二）优化能源结构

优化能源结构，是有效应对气候变化的重要途径。为此，一方面要强化能源节约，降低能源消耗。即通过加快经济结构调整，着力转变发展方式，强化节约能源和高效利用，组织实施节能重点工程，开展节能技术开发、示范和推广，加大依法实施节能管理力度，努力缓温室气体排放。另一方面，积极开发可再生能源。即通过加快风能、地热能、浅层地温能、生物质能、核电和太阳能开发与建设，加强余热余压利用，建设生物柴油基地，促进能源结构优化。

（三）促进社会协调发展

促进社会协调发展是中国省级应对气候变化立法的内在要求和终极目标。首先，要大力发展循环经济，严格控制工业生产过程的温室气体排放。即通过严格执行国家产业政策，加快淘汰落后产能，继续扩大循环经济规模，提高资源利用效率，加强氧化亚氮治理。其次，加快发展现代农业，控制农业甲烷排放。即通过繁育新品种、采用科学灌溉技术，研究开发优良反刍动物品种和规模化饲养技术，加大沼气利用力度，努力控制甲烷排放增长速度。再次，实施生态保护工程，增强碳汇能力。即通过继续实施天然林保护、退耕还林还草、湿地保护与生态恢复、限制未利用地开发、长江防护林、平原绿化、能源林基地等重点工程，有效保护生物多样性，促进自然生态恢复，大幅度增加碳汇能力。最后，合理开发和优化配置水资源，完善农田基本建设新机制。即加快实施大型灌溉区续建配套与节水改造、高产农田改造等项目建设，通过实施武汉大东湖水生态治理与修复为核心的江湖联通、生态补水工程，提高长江、汉江“两线”的综合防洪能力，加强水土流失治理，推行节水新措施和建设节水型城市，增强水资源对气候变化的应对能力。

四、立法特点

中国省级应对气候变化立法，应着重体现以下特点：

（一）体现国情

“法律是民族特性的法律符号”，因而要符合本国的现实需求。诚如中国政府总理在2009年哥本哈根气候变化会议上的讲话所指出的：“中国政府确定缓温室气体排放的目标是中国根据国情采取的自主行动。”因此，中国省级应对气候变化立法，也应体现中国国情。中国与气候变化相关的基本国情是：第一，气候条件差，自然灾害较重。中国主要属于大陆型季风气候，大部分地区的气温季节变化幅度要比同纬度地区相对剧烈，很多地方冬冷夏热，夏季全国普遍高温，为了维持比较适宜的室内温度，需要消耗更多的能源。中国气象灾害频发，其灾域之广、灾种之多、灾情之重、受灾人口之众，在世界上都是少见的。第二，生态环境脆弱。中国水土流失和荒漠化严重，森林覆盖率18.21%，仅相当于世界平均水平的62%。中国自然湿地面积相对较少，草地大多是高寒草原和荒漠草原，北方温带草地受干旱、生态环境恶化等影响，正面临退化和沙化的危机。中国大陆海岸线长达1.8万多公里，易受海平面上升带来的不利影响。第三，中国的一次能源结构以煤为主。目前非化石能源占一次能源消费的比重只有8%，未来相当长时期内，化石能源在中国能源结构中仍占主体地位。以煤为主的能源结构，使中国控制温室气体排放的难度很大、任务艰巨。第四，人口众多。截至2010年11月，中国总人口已达13.7亿，是世界上人口最多的国家。由于人口数量巨大，中国目前人均能源消费水平还比较低，仅为发达国家平均水平的1/3。第五，经济发展水平较低。2010年，中国人均国内生产总值刚刚超过2.9万元人民币；按照联合国的贫困标准，还有上亿贫困人口，发展经济、消除贫困、改善民生的任务十分艰巨。上述基本国情，决定了中国在应对气候变化领域面临巨大挑战。

（二）结合省情

中国省级应对气候变化立法，结合省情是应有之义。因此，湖北省应对气候变化立法，也应结合湖北省的实际。就湖北省来讲，与气候变化相关的基本省情为：第一，自然条件。湖北位于中部，地势呈三面高起、中间低平、向南敞开、北有缺口的不完整盆地区域；地貌类型多样，山地、丘陵、岗地和平原兼备，山地约占全省总面积55.5%，丘陵和岗地占24.5%，平原湖区占20%；土地利用类型丰宜，有农用地1465.18万公顷，占辖区面积的78.82%；淡水资源十分丰富，水资源总量1268.72亿立方米，居全国第10位；水电资源可开发总量3 610万千瓦，居全国第4位；化石能源矿床规模小，储量少，化石能源匮乏；化石能源自给程度不断下降，长期依赖外地购入，化石能源供需缺口巨大；生物资源丰富，生态系统多样，动植物物种品种繁多，且拥有许多珍稀濒危物种；森林面积578.82万公顷，森林覆盖率38.46%，森林蓄积量2.87亿立方米。第二，经济社会发展现状。截至2012年末，湖北省城镇3091.77万人，乡村2687.23万人，城镇化率达到53.5%；“十一五”期间，全省生产总值年均增长13.9%、达到15 967.6亿元，人均生产总值突破4 000美元；一、二、三产业比重为2.8：50.3：36.9。第三，自然气候特点。湖北省地处亚热带，位于典型的季风区内，除高山地区外，都属亚热带季风气候，具有四季分明，雨热同季，光、热、水资源较丰富的特点。但因境内地形复杂，资源的地域分布不均。全省大部分地区有冬冷、夏热、春温多变、秋温下降迅速的特点。全省大部分地区年降水量介于800～1 600毫米之间，分布趋势由南向北递。每年6月中旬至7月中旬是梅雨期，雨量多、强度大，防洪抗涝任务重。

（三）移植借鉴

美国著名法学家霍姆斯（Oliver Holmes）曾经说过：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”因此，中国省级应对气候变化立法，也应建立在已有的国家实践和立法经验的基础上。事实上，英国、美国、日本、欧盟等主要发达国家和地区，不但在气候变化立法方面走在世界的前列，而且对国际气候变化制度的形成影响较大。例如，早在2003年英国就提出了“低碳经济”（Low Car-bon Economy）的概念，英国是世界上第一个将温室气体排目标进行法律规制的国家、是第一个实施“碳预算”（Carbon Budget）的国家，也是第一个对“碳捕获与封存”（Carbon Capture & Storage，简称CCS）商业化予以明确法律规定的国家。所以，中国省级应对气候变化立法，一方面要参考发达国家的气候变化立法模式；另一方面也要结合中国国内已有的法律制度有所发展与创新。正如德国历史法学家萨维尼（Savigny）所说：“法律根源于民族的良知，任何法典的编纂如果仅仅是复述已经存在的法律，那么它是无生机的，也是不必要的；如果它阻碍了法律从民族精神中自然滋长的话，那么它是有害的。”

（四）协调统一

美国著名法学家卡多佐（Benjamin Cardozo）曾经指出：“法律体系的均称性、其各部分的相互关系以及逻辑上的协调性，这些都是深深蕴涵在我们法律及法哲学之中的价值。”同样，应对气候变化的法律体系，也应当是一个前后连贯、层次分明、内外协调的有机联系的综合的、全面的统一整体。因此，中国省级应对气候变化立法，一方面要符合《气候公约》、《京都议定书》、《巴厘岛路线图》、《哥本哈根协议》、《坎昆协议》、《德班会议成果》以及“多哈气候决议”等国际法律文件的要求；另一方面，也应与中国国内已有的相关法律制度协调一致，如在环境保护法方面的1989年《环境保护法》、1991年《水土保持法》、1998年《森林法》、1999年《海洋环境保护法》、2008年《水污染防治法》，在能源法方面的1996年《电力法》、2007年《节约能源法》、2009年《可再生能源法》，在产业法方面的1986年《渔业法》、2002年《清洁生产促进法》、2003年《农业法》、2003年《草原法》、2005年《固体废物污染环境防治法》、2009年《循环经济促进法》，在灾害防御方面的1998年《防洪法》、2002年《水法》、2007年《突发事件应对法》、2010年《气象灾害防御条例》等，从而避免对同一事项的规定出现相互矛盾和冲突的现象。

（五）平衡利益

按照美国法学家庞德（Roscoe Pound）的学说，“法律的作用和任务在于承认、确定、实现和保障利益，或者说以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益”。因此，中国省级应对气候变化立法，也应秉持保障社会公共利益的理念，平衡各方利益。

从国际层面来说，虽然气候变化是人类面临的共同挑战，但是各国是否参与国际合作的关键仍在于国家利益。事实上，在当今全球气候政治舞台上，出现了形形的国家利益集团，它们复杂的内部关系已经完全超越了20世纪60年代以来所谓‘南北鸿沟’或‘两个世界’的简单二分法。其中，发展中国家内部不同利益集团，如小岛国联盟、最不发达国家以及中国、印度、巴西和南非组成的“基础四国”等集团问的利益诉求也有很大差别。就国内层面而言，各省、各地区和各个行业在应对气候变化问题的态度和利益也有差别。以湖北省为例，湖北省正处于工业化、城市化加速发展阶段，工业用能仍将居高不下，交通、能源等基础设施将持续大规模建设和发展，能源需求将刚性增长，到2020年湖北省能源需求量将达到3.6亿吨标准煤左右。这种不可持续的能源增长趋势带来的长期排放快速增长惯性，给湖北省控制二氧化碳排放带来了巨大压力。同时，从产业结构和能源利用水平来看，湖北省重化工特征突出，第三产业比重逐年下降，产业重型化格局短期内难以改变。然而，湖北省又是一个气候变化的敏感区域，易受气候变化的不利影响。因此，湖北省应对气候变化立法，要针对各行业的不同情况，做出科学、合理的安排，兼顾各方利益之间的平衡，而不仅仅是为了保护个别群体或集团的利益。

五、立法框架

中国省级应对气候变化立法框架，应主要包括总则、缓气候变化、适应气候变化、保障措施和监管责任等五部分。

（一）总则

这部分主要阐明“立法目的”、“适用范围”以及“用语界定”等。例如，湖北省应对气候变化“立法目的”可规定为：“为科学缓人类对气候变化造成的消极影响，妥善适应气候变化的自然规律，促进湖北省经济建设的可持续发展，并服务于建设‘资源节约型、环境友好型’两型社会的目的，特制定本办法”等。

（二）缓气候变化

这部分主要规定湖北省各级政府、其有关部门及社会公众在缓气候变化活动中的职责和义务等。有关条款应着重体现下列内容：“推进产业结构调整，构建低碳产业体系”；“优化能源结构，加快发展低碳能源”；“加强能源节约，提高能源利用效率”；“控制重点领域温室气体排放”；“加强废弃物和再生资源回收处理”以及“加强林业建设，增加碳汇”等。

（三）适应气候变化

这部分主要为增强湖北省适应气候变化的能力，明确适应气候变化应采取的主要措施等。有关条款应主要囊括如下内容：“在农业领域，加强农村基础设施建设、调整种植结构和优化作物布局、努力修复渔业生态、健全农业灾害预警和防治体系”；“在林业领域，加强林业生态工程建设、完善林业防灾灾和应急体系”；“在水资源领域，加快水利工程设施建设、加强水资源管理与开发利用、加强水资源节约保护”；“在湿地和脆弱地区生态系统方面，加强湿地生态系统的保护和恢复建设、加强生态脆弱地区的保护和恢复建设”；“在城乡公共基础设施和建筑设计方面，适当提高城乡公共基础设施和建筑设计标准、加强城乡安全保障设施建设”；“在公共卫生体系方面，加强气候变化相关疾病防控、加强气候变化相关疾病防控”以及“极端气象灾害管理”等。

（四）保障措施

应对气候变化涉及多领域、多部门，必须综合运用经济、科技、法律、行政等手段，不断完善产业、财税、信贷、投资等政策，从而形成有利于积极应对气候变化的政策导向和体制机制。因此，这部分主要规定了应对气候变化的保障措施等。具体而言，它应当包括：“加强应对气候变化工作的组织领导”、“加强应对气候变化的制度创新和机制建设”、“加大对应对气候变化的投入”、“加大先进适用技术开发和推广力度”以及“增强全社会应对气候变化的意识和能力”等内容。

（五）监管责任

“法律的实现虽然不是必然地需要强制，但是没有强制做后盾，法律的实现也是难以想象的。”因此，中国省级应对气候变化立法框架也应当包括监管责任。监管责任主要涉及应对气候变化的监督管理和法律责任等。有关条款可以涉及如下内容：建立有效衡量各地区及各部门开展应对气候变化工作成效的指标体系，明确目标责任；制定和完善具体的评价考核和实施办法，重点评价应对气候变化主要目标的实现情况、及相关政策措施的制定和落实情况；完善问责制度，将综合评价考核的结果作为各级领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据，建立应对气候变化的问责和奖惩制度，充分发挥考核和问责制度的导向作用和激励约束作用等。

六、结论

“立法是执法、守法之本，立法质量的高低，直接关系到执法、守法效果的好坏。”因此，中国政府特别重视应对气候变化的立法工作。一方面，中国立法机关先后制定和修订了《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》和《民用建筑节能条例》等一系列法律法规，把法律法规作为应对气候变化的重要手段。另一方面，中国政府也在积极推动应对气候变化的地方立法和省级能力建设。诚如瑞士学者奥斯玛（Othmar）所说：“地方应该成为应对气候变化的最佳实践主体。”事实上，早在2007年3月，国家发展和改革委员会、联合国开发计划署与挪威政府在人民大会堂共同签署了《关于合作加强省级气候变化缓与适应能力建设的谅解备忘录》。此后，国家发展和改革委员会在全国选取了7个试点省份编制省级应对气候变化方案，再另选20个省份编制省级应对气候变化方案大纲。目前湖北、江苏等省级应对气候变化立法工作正在进行，预计未来几年中国会有更多的省份推出本省的应对气候变化办法。虽然中国省级应对气候变化立法的工作进展有先后，但是中国省级应对气候变化立法都将参照相关国际公约的规定、借鉴其他国家的有关立法、以《中国应对气候变化国家方案》为基础、结合本省实际情况、注意与已有的法律制度相协调。