论“后京都”时代国际气候变化立法的发展趋势

摘 要：气候变化的国际论辩随着国际气候制度的演进过程而不断深入。从气候变化的科学基础到对经济利益的评估、再到政治意愿的形成，气候变化博弈背后的经济利益之争和地缘政治之争构成了国际气候治理的国际大背景。中国在世界政治经济舞台上的影响力越来越大，对国际气候制度的形成、发展和未来走向具有举足轻重的作用。中国所持的气候变化立场也备受国际社会瞩目。作者结合国际气候制度的演进历程概括了中国对气候变化问题的认识与调整过程，分析了中国在气候变化决策过程以及针对中国气候变化立场中“变”与“不变”的原因。作者认为，低碳经济发展的道路是中国在后京都时代国际气候治理过程中的战略选择。

关键词：后京都时代/气候治理/中国/战略选择

从《联合国气候变化框架公约》的签署到《京都议定书》的生效，再到后京都时代谈判的艰难之路，中国在国际气候治理过程中的受关注程度以及自身在国际上的地位都与日俱增。中国所持的气候变化谈判立场取决于中国对气候变化问题的认识程度。随着综合国力的不断上升、认识的不断深化以及国际谈判经验的不断积累，中国参与国际气候谈判的能力也在不断增强。通过分析中国气候变化决策模式和影响因素，本文认为，在当前阶段，中国必须以和平方式拓展发展空间，以发展低碳经济应对后京都时代的挑战。

一、后京都时代国际气候治理面临的挑战

气候变化是一个典型的全球性环境问题。伴随着全球环境保护的制度化趋势，建立公平有效的国际气候治理机制已成为当今世界政治的主要议程之一。如果从1990年《联合国气候变化框架公约》谈判算起，迄今为止，国际气候制度的演进大约经历了三个发展阶段：第一阶段，从1990年启动《联合国气候变化框架公约》谈判到1992年签署该公约，再到1994年该公约生效，这一阶段主要从法律上确立了国际气候治理（公约）的最终目标和一系列基本原则。第二阶段，从1995年公约第一次缔约方会议讨论制定第一个议定书开始，到1997年京都会议达成《京都议定书》，再到2005年2月16日《京都议定书》正式生效，这一阶段首次为附件I国家（发达国家与经济转轨国家）规定了具有法律约束力的定量减排目标，并引入排放贸易（ET）、联合履约（JI）和清洁发展机制（CDM）三个灵活机制，在防范全球气候变暖方面迈出了重要的第一步。由于《京都议定书》所约定的减排目标非常有限，且目标执行年限也只到2012年，因此需要考虑《京都议定书》以后即“后京都时代”或“2012年以后”的国际气候协定。第三阶段，从2005年11月后京都时代气候谈判启动，并在2007年底达成巴厘路线图（Bali Roadmap），这个过程何时完成还留有很大的悬念。由于各国利益诉求迥异，全球协调应对气候变暖还面临诸多挑战。

（一）各国利益诉求迥异，难以形成政治共识

后京都时代国际制度框架必须公平地反映每个国家的具体国情，诸如责任、能力和减排潜力。尽管各种方案设计均有其理性基础，但协议的达成是一个通过谈判形成共识的过程。国际气候制度的走向主要受到科学认知、政治意愿和经济利益三个方面的综合影响。各方都试图从这三个方面入手，发挥自身的影响力，同时最大限度地维护自身利益，在妥协中为打破僵局寻求一条可行的解决途径。①可以说，任何一方的立场变化或战略调整，都会对“后京都时代”谈判的走向产生重要的影响。

当前，国际气候政治呈现出群雄纷争、三足鼎立的基本格局。欧盟、美国和中国的人口数量、经济总量、能源消费、温室气体排放在全球均占有相当大的份额，在参与谈判的众多缔约方之中，其地位可谓举足轻重。欧盟作为气候谈判的发起者，一直是推动气候变化谈判最重要的政治力量。欧盟一方面担心全球气候变暖危及欧洲“冬暖夏凉”的气候环境；另一方面，由于欧盟人口稳中有降、经济成熟而稳定、技术和管理先进、欧盟能源消费需求也相对饱和，因而在温室气体减排方面具有比较优势。大力推进气候变化进程、维持在国际事务中的主导地位符合欧盟的战略利益。以美国为首（包括日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、俄罗斯等国）的“伞形”集团是国际气候舞台上另一支重要的政治力量。美国地域广阔，对气候变化的敏感性不及欧洲。虽然美国拥有世界最强大的经济实力，技术和管理水平也很高，但美国人口增长较快，同时他们不愿意改变其奢侈浪费的生活方式，因而能源需求和温室气体排放呈现较快的增长趋势。

（二）《京都议定书》模式与第三条道路的博弈

在后京都时代，国际气候谈判启动艰难，其关键在于《京都议定书》模式用之不易，弃之可惜。作为妥协的产物，《京都议定书》兼顾了各方利益，具有可操作性。尽管是总量定式的独木桥，但有关后京都时代国际气候制度的设计，2/3以上均是京都模式的延续或对其的修订。《京都议定书》业已生效，公约/议定书会议（COP/MOP）可能珍惜这一来之不易的进展，将在欧盟和部分发展中国家的推动下，经过修正而得到延续。②欧盟在公约框架之下积极推进后京都时代的谈判进程，其实就是延续总量控制加排放贸易的京都模式。欧盟在2007年春季首脑会议上已经明确提出，2020年要在1990年的水平上实现减排20%的目标，并在巴厘岛气候变化会议上明确提出了发达国家应在2020年前将温室气体排放量较1990年减少25%～40%的目标。

美国退出《京都议定书》后，没有任何重返京都机制的迹象。美国出于其国际战略考虑，不论如何修订，只要发展中大国没有参与减排或做出限排承诺，只要是京都定式，它均不会重返京都格局。而发展中大国正处于工业化和城市化进程之中，它们会明确反对任何具有约束力的排放限制。发展中大国和美国、欧盟之间的三方博弈，微妙地影响着后京都时代的国际气候进程。

（三）缔约方会议：国际气候治理的最终出路

根据《京都议定书》的有关规定，目前的这种格局将只能维持到2012年，全球急需尽快达成一项减缓全球气候变暖的新协议。第二阶段减排承诺谈判意味着谈判重点将转向更严格的国际气候制度构建。

“巴厘路线图”只规定了2009年前必须完成相关谈判，并没有就2012年后的温室气体减排设定责任。至于2012年之后各方应承担什么样的减排责任，则要留待2008年、2009年分别在波兰和丹麦举行的联合国气候变化大会上解决，这为未来的谈判留下了悬念。可以预计，在推动减缓全球气候变暖、推动建立2012年后发达国家减限排目标方面，由于关乎各国重大的政治和经济利益，谈判一定会困难重重，可能会有多次反复。在涉及发展中国家承担具体义务方面，谈判将会更加激烈。

二、中国气候变化战略的优先领域

中国的气候变化决策是以对经济利益的判断为基础的，而且随着认识的不断深入，经济利益的内涵也不断扩展。由于国内各决策部门之间利益的高度一致性，中国对经济利益的维护主要通过外交谈判来完成，其政策的制定也随着认识的深入而表现出更大的灵活性。在后京都时代谈判阶段，中国的战略目标主要有三个：一是争取和维护中国的发展空间；二是促进国内的可持续发展；三是树立负责任大国的良好形象。中国独特的国情和面临的挑战要求中国必须明确气候变化战略优先领域：通过维护发展中国家间的团结争取和维护发展空间；通过实施清洁发展机制项目实现最大现实经济利益。

（一）积极参与气候谈判，维护发展中国家的内部团结

中国在国际气候治理进程中的地位同参与其他国际制度相比是完全不同的。在经济领域，国际经济制度的规则主要由西方制定，中国加入这一制度基本上只能是适应它，西方占据着主导权。中国对其进行改造、修改其规则非常困难，作用也相当有限。而正在建立之中的国际气候制度却不同，因为它刚刚起步，尚未成熟，还需要国际社会共同努力来完善。尽管发达国家凭借其政治、经济、科技实力而具有一定的主导优势，但在其发展演化的进程中，发展中国家还有很大的发挥作用的空间。

作为拥有全球性影响的发展中大国，中国在全面加入发达国家所主导建立的国际气候变化制度体系的同时，还要积极致力于发挥大国的制度构建作用，使国际制度处于正常有序的运转状态和利益分配的公正状态，在相对公正和稳定的国际合作中维护和促进中国日益全球化的国家利益。可以肯定的是，无论面临多大的国际压力，中国必须继续积极参与气候公约的谈判进程，不断增强参与的程度，提高参与的能力，力争在其中发挥更大的作用。当然，中国参与气候变化领域国际活动及履约谈判的首要任务是为实现工业化和现代化及可持续发展而争取应有的发展权，为中国未来的和平发展争取必需的排放空间。

（二）在清洁发展机制方面积极开展国际合作

与其他发展中国家相比较，中国最初对CDM持谨慎的态度，进入CDM市场也相对较晚。尽管从2000年（比《京都议定书》生效时间早5年）开始就开展CDM项目，但中国直到2002年8月才核准《京都议定书》，直到2004年6月CDM的国家主管机构才建立，中国国务院到2005年10月才颁布《清洁发展机制项目运行管理办法》。③

2005年2月16日，《京都议定书》正式生效，为CDM项目的大规模和快速开发奠定了法律基础，CDM国际市场迎来了一个高速发展时期。据世界银行的粗略计算，发达国家若要在2012年前如期完成《京都议定书》所规定的减排任务，至少需要通过CDM项目购买25亿吨以上的二氧化碳当量（其他种类的温室气体按照其全球增温潜势折合成二氧化碳）的减排量。作为充满经济活力的发展中大国，中国具有很多有利条件实施CDM项目，如技术能力强、国家风险低、比较容易获取项目投资等。专家估计，到2012年，中国将占据全球CDM市场近50%的份额，温室气体减排量转让收益能达到数十亿至百亿美元以上。④

（三）积极采取应对气候变化的行动

中国的气候战略是以能源发展为中心的战略，这是由总体经济发展目标所驱动的。虽然中国一直反对为发展中国家设定强制性的温室气体排放限制目标，但这不表明中国不采取应对气候变化的行动。虽然建立资源节约型和环境友好型社会是中国“十一五”规划中的首要目标，但很多障碍有待克服。这些挑战决定了中国在国内应对气候变化的行动方式以及中国的国际气候谈判立场。

中国在减缓气候变化方面实际上已经做了不少努力。1990-2005年，仅通过调整经济结构和提高能源效率，中国累计节约了约8亿吨标准煤，相当于减少18亿吨二氧化碳的排放特别值得一提的是，中国制定了“十一五”期间节约能源以减少温室气体排放的具体目标，即到2010年，我国单位GDP能耗要比2005年下降20%。这一措施所产生的温室气体减排量，比很多发达国家在《京都议定书》下承诺的减排量都要大；也比美国政府提出的到2012年美国单位GDP二氧化碳排放强度比2002年下降18%的目标还要雄伟。⑤这足以显示中国应对气候变化的决心和勇气。如果这一目标能够实现，仅这一项行动，就相当于减排二氧化碳12亿吨以上。⑥此外，中国在发展风电、水电、生物质能发电、太阳能利用、提高能源利用效率、节约资源和能源等方面采取的措施必将实现巨大的温室气体减排量。

三、小结

中国在后京都时代国际气候治理中的重要作用是不容置疑的，怎么强调也不过分。面对即将成为世界上最大温室气体排放国的现实。中国备受国际社会瞩目压力巨大。如何应对气候变化关系到中国经济社会发展的全局，关系到中国发展模式与能源安全、经济竞争力与对外贸易、国际地位和国家形象，必须统筹考虑国际、国内两个大局，以积极姿态参与应对气候变化的国际合作。

中国的气候变化决策取决于对经济利益的判断，而且随着对气候变化认识的不断深入，经济利益的内涵也不断扩展，并上升到了地缘政治的高度。由于中国国内气候变化决策的集体性和部门间利益的一致性，中国的经济利益主要通过外交谈判来维护，其途径是维护发展中国家的团结。这一点在后京都时代谈判中尤为重要。在《京都议定书》第一承诺期，中国作为发展中国家，没有温室气体减排或限排义务，通过开发清洁发展机制项目引进资金和先进技术、促进可持续发展符合中国的现实经济利益。虽然在现阶段中国还没有能力和条件承诺强制性温室气体限排义务，但中国采取了许多力所能及的措施应对气候变化，不仅树立了良好的国际形象，也有助于国内的长远发展。（作者单位：武汉理工大学）

参考文献

[1] H.E.Ott，et al，South-North Dialogue on Equity in the Greenhouse：A proposal for an adequate and equitable global climate agreement，Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit（GTZ）GmbH Postfach，May2004，http：//。

[2] 潘家华：《后京都国际气候协定的谈判趋势与对策思考》，载《气候变化研究进展》，2005年第1期，第10～15页。

[3] 庄贵阳：《为下一步谈判留下悬念》，载《科学时报》，2007年12月21日。

[4] Robert D.Putnam，“Diplomacy and Domestic Politics：The Logic of Two-Level Games，”International Organization，Vol.42，No.3，1988，pp.427-460.

[5] [美]詹姆斯・多尔蒂和小罗伯特・普法尔茨格拉夫著，阎学通等译：《争论中的国际关系理论》，北京：世界知识出版社，2003年版，第645～646页。.

[6] 吕学都：《全球CDM市场发展与中国MGD碳融资》，在“实现千年发展目标的中国清洁发展机制开发合作项目”启动会上的发言，2007年2月6日。

注解

① 陈迎：《全球气候变化政治较量升温》，载《人民日报》，2007年12月7日。

② 潘家华：《后京都国际气候协定的谈判趋势与对策思考》，载《气候变化研究进展》，2005年第1期，第10～15页。

③ 见中国清洁发展机制网，http：//。

④ World Bank，Clean Development Mechanism in China：Taking a Proactive and Sustainable Approach，http：//.

⑤ 美国总统布什在2001年上任后，宣布退出《京都议定书》，并于2002年提出温室气体减排强度方案

⑥ 吕学都：《气候变化的国际博弈》，载《商务周刊》，2007年第10期，第40～47页。