集体土地的违法问题策略

本文作者：王丽英 单位：池州学院

土地是不可再生资源，我国将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为基本国策，在立法上建立了最严格的土地管理制度。但是由于利益的驱使、法律意识的淡薄、基层干部的短期目标等导致当前我国农村的土地违法问题还是很普遍。

1集体土地违法行为类型《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”在我国的集体土地可以分为集体建设用地和集体农用地。在集体土地占有、使用和管理过程中主要有以下违法类型。

1.1使用权人的违法行为集体土地的使用者主要有农用地的承包者、宅基地的使用者、其他建设用地使用者。在土地使用权人使用土地时主要存在几个方面的违法行为。

1.1.1农地承包者的土地违法行为随着我国经济的发展和新农村建设的开始，我国农用地的使用存在着几个大问题。首先，农地承包者随意的抛荒。在我国沿江地区经济比较发达，农民很多经商或者进厂打工，而且农民通过其他渠道的获得的收入比从事耕种的收入多，农民在经济利益的驱使下抛荒从事第二和第三产业。而由于我国的土地承包经营权，以及农民对农地的浓厚情结不愿意将土地转让给他人。而《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”其次，农用地使用者擅自改变农用地的用途。由于我国农村经济的发展，人民生活水平的提高，人民对改善居住条件的需求越来越大。改善居住条件的首要条件，就是获得宅基地。由于原来的宅基地楼间距都很小，采光较差，交通不便，所以大多数人都愿意重新申请宅基地。许多申请者不满足申请条件，宅基地获得难度较大，村民的法律意识淡薄，认为承包的土地就是其私有的土地，可以自己随意改变用途，所以在承包土地上建造房屋较为常见。

1.1.2宅基地使用者的土地违法行为在农村宅基地的使用过程中的违法行为可以表现为以下几个方面。第一，“一户多宅”现象普遍存在。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”而随着经济的发展农民经济较为富裕，对原来的老住宅都希望重建。他们大多数会重新批地，同时由于宅基地可以继承使得宅基地不仅是财产的象征同时也是家族地位的象征，使得很多农民建新而不拆旧，违反了我国宅基地“一户一宅”的规定，使宅基地超标准占用。第二，少批多占现象。随着新农村的建设，农村新的规划当中楼间距很多地方超过十米，很多农民就将楼前道路占为己用，随意的搭建永久性建筑。第三，超容积率建设。农民在建设过程中由于攀比心理和迷信心理，邻里之间比楼房的高低，在不考虑地基承载力的情况下超过批准的容积率建设。第四，私自转让或买卖宅基地。宅基地使用者认为宅基地为其私有财产，随意将自家的宅基地出卖或者转让给别的村民甚至是城镇居民。

1.1.3其他建设用地使用者的土地违法行为其他建设用地中包括乡镇企业用地、公益建设用地等。在乡镇企业用地者中违法行为主要是擅自改变用途，违法经营；再次就是少批多用，不批占用。对于公益建设用地的违法行为主要就是不遵循节约集约用地的。

1.2所有权人的违法行为集体土地属于集体所有，所有者对集体土地有占有、收益、使用和部分处分权益。集体土地所有者在行使土地所有权时存在着以下违法行为：

1.2.1私自出租或转让集体土地有些村组干部法律意识淡薄，认为集体土地属于农民所有，有了所有权就有使用权和管理权，他们跟一些个体老板签订了所谓的“土地租用协议”后，将本村组集体土地非法出租给这些个体老板使用30年或50年，用于办沙场、企业等非农业建设［1］。在城郊结合处的集体，甚至把土地非法转让给开发商，开发商品房，甚至是高档别墅。

1.2.2越权批地一些村组干部认为法律规定了村集体经济组织或者村民委员会有依法经营、管理属于村农民集体所有土地的权利，他们具有审批的权利。当乡镇企业需要使用集体土地时，只要是上级领导有指令，便签字“同意用地”，而不上报国土资源管理部门审批；有的村组长接到村民建房用地申请，不调查村民是否符合申请宅基地条件，也不了解其选址是否符合规划，是否涉及农用地等，只是根据人情甚至是贿赂收入批准其用地，甚至使用农用地或者耕地。

1.2.3侵占和挪用征地补偿费《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归集体所有、而安置补助费和附着物和青苗的补偿费归农户所有。而在现实中农户的安置补助费却往往少于规定的倍数，甚至农民收到的只是一些青苗或者附着物的补偿费，根本就没有安置补助费。在征地补偿费用中一些安置补助费被集体截留，挪作他用，甚至部贪污。

2集体土地违法原因分析农村土地违法行为存在的原因主要有以下几个原因：

2.1农业收入较低和经济利益的驱使由于农业收入较低，耕种一亩土地的一年的纯收入可能还不足从工从商一个月的收入，为了提高自己的生活水平和生活质量，农民不得不弃耕从工从商导致大量的农地抛荒。农民因为经济利益的驱使抛荒从工从商。在经济利益的趋势下，农村集体组织为了充实自己的财力，也跟地方政府一样拿土地做文章，将集体组织将农地批给个体经营户或者企业，进行非农业用途建设，在城郊结合处更是将土地非法转让给开发上开发房地产。

2.2农民对承包土地和宅基地的浓厚情结承包土地对于农民来说是生活的基本保障，农民宁愿荒着农地也不愿意放弃自己的土地承包经营权。对于宅基地，由于宅基地可继承性性，宅基地不仅是住房的基础也是祖上的财产，农民在觉得旧宅基地区位不好要申请新宅基地情况下，却又因为对祖辈房产的特殊情结也不愿意归还旧宅基地。

2.3农民和村集体干部的法律意识淡薄农民对于土地管理法中的对于闲置抛荒土地两年可以无偿收回的规定不清楚，或者是视而不见。村集体干部对于集体的土地，认为他们不仅对土地有占有权、使用权、收益权和经营权，对于土地出租不必经过村民同意，他们认为可以随意将土地承包给外集体的成员，而村民对自己的监督权并不了解。集体经济组织的干部对于自己对宅基的管理权力放大化，认为集体土地属于集体所有，批给本集体成员建住宅就是自己能定的事情，当有符合条件的申请者提出申请后直接批准，没有上报国土资源管理部门。

2.4村镇规划滞后和挂钩规划没有落实现阶段实行的城乡建设用地增减挂钩规划，是将农村闲置的建设用地整理为农用地，增加农村的农用地以换取城镇的建设用地指标的情况。在很多地方在获得城镇建设用地指标以后，对农村的土地没有按照实施计划进行整理。同时村镇规划跟土地利用总体规划没有衔接好。村镇规划没有公示，农民也对规划不了解，维权没有依据，甚至也不知道自己的权益受到了侵害。

2.5违法成本低在很多农村对于农民多占土地的只是收取一定罚款，远远低于其多占土地获得的收益。对于集体组织的私自出租、转让土地也只需要给农民一些补偿，村民也就不会再有异议。

2.6执法不严和执法困难在集体的土地违法中的另一个原因就是执法不严和执法困难。执法不严的体现在农村集体土地上的违法行为普遍存在，几乎成了家家户户的常态，甚至连村干部也是违法行为的带头人。对于一些超标的宅基地或者一户多宅中的多余的宅基地没有及时的收回。同时农村土地违法行为在执行的时候比较困难。在现实当中违法建筑与其他建筑往往是连体的，若强行拆除，容易对建筑物的其他部分造成损坏，产生新的社会矛盾，同时违法占地建造的住宅进行，将直接导致被执行人及其家属无法生存、生活。对涉及公益事业的学校、村卫生所、村委的案件，强行拆除则影响到社会公共利益，造成不良的社会影响。涉及私营企业的案件，强制执行易受到行政干预［2］。集体土地执法困难的另一个很重要的原因是集体土地的产权主体不明确。在能获得利益时，各集体争当土地的所有者管理者，在执法时却谁也不愿意作为集体土地管理者、经营者去维护权益，得罪将来选举中为其投票的村民。

3预防和治理集体土地违法行为的对策

3.1加强土地法律法规的宣传，增加村民与干部的法律法规意识在农村积极组织组织普法宣传活动，尤其是对土地这种不动产的相关法律法规知识进行积极宣传，提高村民的法律意识，遵循土地的相关法律法规不随意抛荒、不违法多占土地、积极主动退出多余的宅基地；加强村民对自己应有权益的保护，村民可以对土地征收补偿提出异议、对自己拥有的土地权益受到侵害时进行积极的维权；加强干部的法律意识，可以使干部起到遵守法律法规的带头模范作用，同时也给干部处置和上报违法行为提供了依据，保证执法的公开公正。

3.2公示并严格执行村镇规划对于村镇规划要在村内的公告栏中进行公示，并利用其它的渠道进行宣传，使村民在使用土地时有据可依，利于邻里间的监督，及时发现违法问题，尽早处理，降低处置违法的成本，以及村民的损失。村里的建设用地使用要严格遵循村镇规划，村内道路，及建筑物的容积率等都严格执行，发现一处治理一处。

3.3积极努力增加农业收入农业的收入较低，对于集体中一些农户愿意弃农的，干部应该做好他们的思想工作，将土地在不改变承包权的情况下进行规模经营，提高农业的收入。同时将国家对农业的鼓励政策积极的宣传，保证农用地的高效合理的利用。

3.4加强对村级干部的培训，严格执法我国当前农村的干部大多文化水平较低，法律意识淡薄。加强对村级干部的文化培训和法律培训，提高农村干部的素质和修养，使其在执法过程中可以做到以理服人，做好协调工作，避免村内矛盾的激化。对于集体土地的违法行为，干部应先内部协调做思想工作，无法解决再上报国土资源管理部门。只要有违法就要坚决制止。做到执法文明、执法必严。杜绝集体土地上的违法行为，保护农民的合法权益，促进集体土地的合理高效利用。