关于限制行政审批权的思考

摘要：对于行政审批权的限制是建设有限政府，适应社会主义市场经济体制的发展，适应WTO规则的必然要求。我国行政审批事项存在着范围过宽、设定主体过多、审批程序不公开、审批后监管缺失等各方面问题，其中既有经济体制转轨所造成的，更多的是由于行政机关出于部门利益等因素的考虑不愿意放弃权力，人为地给相对人制造障碍。通过对我国行政审批所存在的问题的分析，提出限制和约束政府行政审批权的若干方式。

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》要求政府要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。

2013年3月17日，新当选的国务院总理在全国人大十二届一次会议闭幕后的记者招待会上提出，“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。”这是新一届政府作出的承诺。截止到2013年12月，国务院共计取消和下放行政审批事项221项，占到削减行政审批事项总数的39%。

各地方也在有序稳步推进取消和下放行政审批事项的工作。上海市从2000年开始进行行政审批改革的工作。据公开报道，从2001年3月至2013年6月，在6次行政审批清理工作中上海共取消和调整了2237项行政审批事项。

一、行政审批的概念和特征

关于行政审批的概念，目前在法律规范和行政法学理论中还找不到确切的答案，这主要是因为对于行政审批的性质、行政审批在行政法中的地位等问题，学者们的看法仍不一致。有学者认为，“所谓行政审批是指政府行政系统在特定当事人的请求下对法律禁止的状态或法律不予许可的状态赋予其是否在广延领域内取得权利或利益的行政行为。行政审批具有广义和狭义之分，广义的行政审批既包括行政系统内部高层行政机关对低层行政机关请求行为的审批，又包括对行政相对人请求行政主体获得某种权益的行为之审批。狭义的行政审批仅指特定行政相对人请求行政主体获得某种权益的行为。”也有学者认为，行政审批并不是一个独立的行政行为，它是若干具体行政行为中的一个环节和步骤。还有学者从法律实践的角度对行政审批作出了以下定义：“行政审批是指行政机关根据相对人的申请，经审查依法决定是否同意申请人的申请并授予申请人从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为。”

通过比较各种观点，我们可以对行政审批的特征有所把握：第一，行政审批是基于相对人的申请才启动的；第二，行政审批的前提是被审查决定的事项事先处于法律相对禁止的状态；第三，行政审批的效力是解除这种禁止，赋予特定的行政相对人特定的资格或权利。

二、我国行政审批制度的产生

我国的行政审批制度史伴随着计划经济体制的建立而产生的。计划体制下国家设立审批制度主要是因为以下几个原因。

1.行政审批是资源配置的方式之一

公有制是我国所采用的生产资料所有方式。国家在理论上应作为全民的代表占有、使用和处分社会生产资料。但在实际中，国家不可能直接从事生产经营活动。国家通过利用公共财政设立企业，让企业来从事生产经营活动。由于国家对社会资源的高度垄断，使得企业从事生产经营活动所需要的各种资源都只能依靠政府的配置，而审批则是政府配置资源的主要方式。

2.行政审批是市场准入的方式之一

在计划经济体制之下，要从事生产经营活动的企业必须要按照所生产经营的项目和范围经过行业主管部门的审批后才能进行生产经营活动。这限制了企业的自主经营权，不利于发挥企业的活力和积极性，这会造成整个市场的疲软。而从行政机关的角度来看，采用审批的方式可以给自己提供更大的权力行使空间。

3.行政审批是政府调控社会生活的方式之一

在计划体制下，除了经济领域，社会生活的各个方面都需要由行政机关予以审批。政府对于社会的控制达到了几乎全覆盖的程度，社会的运行都需要审批先行。

三、行政审批存在的问题及其原因

随着市场经济的建立和发展，行政审批在市场经济环境中的阻碍作用越发明显。行政机关利用掌握的行政审批权力，对于本应该可以由市场自行决定的事项作出不适当的限制和管理，阻碍了经济的发展和社会的进步。有关行政审批的问题不断产生，主要包括审批范围过大；程序繁琐、不透明；审批设定随意混乱；钱权交易，导致腐败等。导致以上问题的原因主要有以下几个方面。

1.行政审批制度不适应市场经济体制

20世纪70年代末，我国开始了经济体制的转轨。行政审批制度的弊端在两种体制的转变过程中表现得更为明显。市场经济强调的是市场的作用，行政审批只是起到辅助的手段，凡是市场可以调节的，社会可以管理的，政府都不应介入，应当“把错装在政府身上的手换成市场的手。”同时，由计划经济体制所产生的法律规范也没能跟上经济体制转变的步伐。

2.行政审批权的扩张不适应建立有限政府的目标

行政权力的不断扩张必然造成行政审批权的逐步扩大。这给腐败的产生、权力的滥用等提供了机会和空间。在市场经济体制中的政府权力应当是受限制的。要充分发挥市场的作用，政府的主要任务则在于处理市场和社会没办法解决的问题。行政审批也应该进行调整以适应政府定位和职能的变化，取消一些不必要的审批事项，将有关社会公共利益的事项作为审批和调控的重点领域。

四、限制行政审批权的方式

1.明确行政审批的设定主体及其权限

由于行政审批的本质是对市场主体经济活动的干预。因此，要明确行政审批的设定权限，防止部分地方政府和行政部门将行政审批权作为自身实施垄断，获取不正当利益的方式。要对违反法律设定行政审批权限的行为作出明确的规定。

2.制定有关行政审批项目的法律规范

行政审批的项目是指由法律或行政主体确定的与行政相对人某一方面的权利和利益有关的具体事项，大多附着于部门行政管理法规范之中。可以赋予不同层级的规范性文件以不同效力和不同权限的行政审批项目。比如，法律可以确定所有的行政审批项目，行政法规在确定行政审批项目的权限上可以附加若干条件，使其范围要小于法律可以确定的项目范围。而地方性法规则可以具有有限制的行政审批项目确定权，而规章仅有极小的行政审批项目确定权。除了以上法律渊源外，其他形式的规范性文件由于不是《中华人民共和国立法法》所认可的法律渊源，因此，都无权确定行政审批项目的范围。在制定有关行政审批项目的法律规范过程中，可以根据不同行政管理领域和不同行政管理部门的标准，对行政审批项目的法律规范予以集中，这样便于法律的

适用。

3.规范行政审批的程序

作为行政程序，行政审批的过程要确保是连续的。应尽可能减少审批过程中的环节，这样可以减少审批程序的时间，为相对人提供方便，也能够保证行政审批过程的连续性。在行政审批的法律规范中要对行政审批的程序作出明确且具体的规定，增加行政审批程序的透明度与公开性。还可以考虑引入听证制度，要确保一定范围的听证参与人，明确听证结果对审批决定的影响效力等问题。