关于工业投资项目审批管理的思考

摘要：本文简述了工业投资项目的概念，笔者通过分析当前工业投资项目审批的现状，结合自身的工作经验提出了改进工业投资项目审批管理的方案。

关键词：工业投资 项目审批 管理

投资项目审批制度是我国长期以来在投资领域一直采用的一项制度，它要求一般的工业投资项目都要经过政府有关职能部门的批准方能实施。从经济运行的角度来看，这是一种比较典型的政府干预经济的方式，亦即通过政府干预投资项目来实施对经济资源的有效配置。应该说，在传统的计划经济体制下，这种政府干预行为有其存在的合理性，可能更有利于资源的有效配置，或者说，这种政府干预在计划经济体制下也许是不可或缺的。但是，当我国确立了市场经济体制的改革取向以后，仍旧沿袭这种比较僵化的同时又是带有浓厚计划色彩的投资项目审批制度，将不利于发挥市场在社会资源配置过程中的主导作用，从而也有悖于市场化改革的大方向。因此，应当对我国现行的投资项目审批制度进行改革，使其适应市场经济发展的需要。

一、工业投资项目的概念

工业投资项目系指企业以固定资产兴建的工程建设项目，它是将一定量的资金直接用于购建固定资产和流动资产，形成实物资产并能产出具有价值和使用价值的产品（或提供劳务）的工程项目。这是在给定的期限和地点内，按照设计规定的质量要求与预算范围一次完成的为某项开发目标而规划的投资、政策以及机构等活动的综合体。包括：对土建工程和设备的投资；提供有关设计和工程技术、施工监督以及改进操作和维修等服务；组建项目实施机构，对人员进行培训；改进有关价格、补贴或成本回收等方面的政策；拟定项目实施计划等五个要素。投资项目是在技术、经济和组织上独立的投资单位，根据我国目前的投资管理体制，工业投资项目可分为基础建设项目和更新改造项目。

二、当前工业投资项目审批的现状

工业投资项目审批是城市建设过程中政府行政审批的一项重要组成部分，尽管近年来国内开展了大量的建设领域行政审批改革活动，但由于种种阻力，审批改革的效果不尽人意，通过查阅文献资料和实地调研及访谈，将工业投资项目审批的不足之处归纳为如下几点：

1. 审批机构与审批事项繁多

工业投资项目审批流程所涉及的部门包括了发改委、规划局、建委等 10 多个政府机构，对于这些政府机构，审批成为其行政管理的主要方式，导致政府的服务、监督职能转向过多的直接干预。此外，过多的审批机构直接导致了繁多的审批事项，同时，审批机构的过多设置使得多头审批、多层审批、重复审批等现象长期存在。近年来，各地政府都建立了“行政服务中心”，“一门式”、“一站式”审批方式普遍运用，并且，这种审批方式将诸多“串联式”审批整合为“并联式”，一定程度上缩减了审批程序。但由于未对审批流程进行彻底再造，并且各机构及机构内部职能科室缺乏协作，信息共享程度在机构之间相当低下，因此，多头审批、多层审批、重复审批的现象没有彻底杜绝。

2. 普遍存在重审批、轻监管的现象

从市场监管的角度看，审批是一种事前监督手段，但这并不能完全解决政府对市场经济主体的经济行为的监管问题。因此，对市场经济主体的事后监督不能忽视。工业投资项目审批实践中，各审批机构往往只重视事前审批，而对项目开工后的过程监管却不加重视。这一方面提高了行业的准入门槛，将诸多企业拒之门外，另一方面，对于准入的项目，在施工许可之前的各项审批流程被层层严控，项目的迟迟不能开工，部分项目从立项备案至施工许可所耗费的审批时间达半年甚至更长。这对于实施中的工业投资审批项目无疑为一重大打击，企业投入巨额资金，并且很大部分资金为银行贷款，如何尽快完成项目迅速回笼资金显得尤为重要，项目因审批问题而耽误的时间使企业蒙受巨大损失，严重挫伤了企业投资的积极性。由于企业在前期耗费了大量的时间成本，项目开工后，便出现了重工期轻质量的后果，此时政府的事后监管又缺乏力度，从而使大量的低质产品进入市场，对社会产生了负效益。

3、审批时限规定不合理，工作效率长期低下

在调研和资料查阅的过程中，笔者发现同一审批事项在不同地区的审批时限规定不尽相同，而且较少有明确的法律或规定对审批时限进行核定，部分审批流程的审批时限在不同地区相差甚大。通过调研部分审批程序的审查内容及过程，审批时限过长主要有两方面原因：其一是审批一般需通过科员审查科长复核分管领导审批三步骤完成，而实际过程中，科长与分管领导工作较为繁忙，特别是分管领导常出差在外，并且未将审批权限下放；其二是部分审批流程需经过多名不同专业和技能的科员审查，且审批责任划分不明确，科员之间出现相互推诿审批流程的现象，审批时限因此而不得不延长。

4.审批流程不规范，需进一步完善

工业投资项目的审批制度要做到公平、公正，必须明确每一审批流程的法律依据，审批程序和审批标准。然而，实际情况是多数审批程序不透明，自由裁量权过大，这种审批的随意性，既扭曲了政府职能和社会经济结构，也容易引起权力寻租，滋生行败。按照《行政许可法》的规定：起草法律草案、法规草案和省、市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。这一规定虽然可以提高审批事项的公众认可度，但并没有完全改变政府在设立行政审批事项上的不透明性。

三、改进工业投资项目审批管理的方案

要改进当前投资项目审批出现的问题，笔者认为至少要从以下方面来考虑：

1. 转变政府职能，进一步压缩审批事项

鼓励投资者依据相关法律、法规和国家颁布的产业政策、外商投资产业目录，自主选择投资领域和投资方式，取消所有限制合法投资行为的地方规定和相关项目审批。同时正确界定基本建设程序中的投资者行为和行政行为。取消属于投资者行为的项目审批环节。对于国家、省市区投资建设项目，以及需要争取国家和自治区资金、土地、税收等政策支持的建设项目，按国家和各市规定的环节和程序由投资主管部门审批或报批。对各类投资项目，非投资主管部门（除土管、规划、环保部门外）一律通过参与主管部门牵头的联合审批、联合审图或采用非审批方式参与管理，取消独立项目审批环节。其中无基本建设内容的技术改造投资项目一律实行备案制管理；由政府招标获得土地使用权的投资项目，除规划、环保可保留简化核准环节外，其他环节取消项目审批；由政府连同方案招标获得土地开发权的投资项目（相关控制指标在招标文件中明确，管理目标在评标及修正方案中实现），取消所有环节的项目审批，实行备案制管理。

2、减少审批环节，加强后续监管

将事前审批转变为日常监管、事中检查，事后稽查手段，加大项目监管力度。当然对于一些能够通过市场机制解决的事项，如经营性土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易等，采取拍卖、招标投标等市场运作方式，加强对市场活动的监管；对可以由企业自主决定的事项，指导企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，落实企业经营自，实现对企业的间接监督管理；对应由统一的管理规范和强制性标准取代个案审批的事项，制订相应的管理规范和标准，并监督组织实施。这样既能够节约大量的审批时间，也不会发生一些因为审批项目取消和调整可能出现的问题。

3、推进项目审批“两集中、两到位”，充分授权服务窗口

首先要推进项目审批“两集中、两到位”：即部门项目审批职能向科室集中，部门项目审批科室向政务服务中心集中；部门项目审批项目进政务服务中心落实到位，部门对窗口工作人员要授权到位。对此市委、市政府应归并市级行政许可部门职能，在不增加内设结构数、中层干部职数和人员编制的前提下，将过去分散的行政许可职能归并到行政许可科。其次要充分授权服务窗口，提高审批效率，结合部门的实际工作与政府下达文件提出该部门授权一级审批硬性指标，单位领导要以委托书或发文的形式对窗口项目审批和服务事项的办理充分授权，除需要技术论证，听证、集体研究决定或者上报审批的项目审批外，其余是审批事项都要依法授权窗口直接处理。最后要全力贯彻项目审批“一事一地”的原则。凡是进入中心办理的审批事项，不得在中心之外受理、办理，从源头上切断审批件“两头受理”和“体外循环”的链条，防止政务服务中心被架空。再次是制定部门领导现场办公制度，窗口负责人必须由中层以上干部担任；各主要审批部门各派一名副局长一年中至少半年常驻政务服务中心，其他职能部门的主要负责人每周至少现场办公一天。

4. 完善审批机制，提高审批效率

尽快督促、落实市区人民政府行政审批项目并联审批办法的有关规定，包括“一窗受理，告知相关，同步审批，限时办结”的流程等，落实好每个环节，提高审批效能，加快项目落地速度。

5、规范审批程序，加快项目落地

首先要简化土地、规划审批程序，压缩审批时限。首先对需市政府审批的用地项目，建议调整为市政府授权市国土、规划行政主管部门依据相关法律法规进行审批，审批结果报市政府备案；对需由国家和市区审批的用地项目，按照国家和市区有关规定执行；另外简化国土、规划行政主管部门的内部办理程序，对涉及部门内部 2 个以上科室审批的事项交与行政许可科统一办理，最大限度地减少内部审批环节，缩短办结时间。其次对办理时间过长的一些事项要进一步压缩审批时限。实现项目审批与技术审查完全分离，发挥中介组织的作用。做好专业审图中介机构等市场中介组织的培育和扶持工作，行政机关只根据专业中介机构的审查结果签发格式化的审批意见书，也为下一步网上审批奠定基础。最后要建立项目前置审批协调组。参照并联审批的做法，成立由政务服务中心管理办公室牵头，由各个部门涉及项目审批环节的科长组成的项目前置审批协调组，设在政务服务中心。尽量压缩项目前置审批时间，提高项目前置审批效率。

参考文献：

[1] 张辉. 优化投资项目审批流程[J]. 浙江经济. 2012

[2] 谢力群. 加大工业有效投资的调研与思考[J]. 政策望. 2012

[3] 王泾波. 地方政府行政审批流程再造的探索与思考[J]. 安徽行政学院学报. 2013