浅谈公共政策议程设置模式

摘 要：建立公共政策议程是公共政策制定过程中的起始阶段,公共政策议程决定着社会问题成为公共政策问题,并直接影响着公共政策质量。任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。影响决策过程是权力的一面，影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。

关键词：公共政策； 议程设置； 公众议程； 模式

中图分类号：C934 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0094-01

一、公共政策议程内涵

所谓政策议程，又称政策日程，是指某一公共问题引起政府及其他公共权力主体的深切关注并被正式纳入其政策讨论，确定为予以解决的政策问题的过程。一个问题能否提到政府机构的议程之上是该问题得以解决的较为关键的一步。它决定着什么样的社会问题和政治问题会成为议案进入决策领域，也决定着政府是否会对其采取行动、何时采取行动以及采取什么行动。

“公共政策的议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程[1]。”传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。这三种议程的设置是互相关联的。

二、中国公共政策议程模式

罗杰・W ・科布在 《比较政治过程的议程制定》 一文中, 根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围、方向和程序, 把政策议程的模型划分为三种类型: 内在创始型、政治动员型、外在创始型。“而我们依据中国政策议程提出者的身份与民众参与的程度也提出了四种议程设置的模式[2]。”

1.动员模式。动员模式里的议程是由决策者提出的，在这种模式里确定一项议程后，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣，争取他们对该议程的支持。首先，广大民众具有强烈的参与意识。其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。再次，决策者缺乏实施该议程所必需的资源。在这三种情况下，决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障碍。但他们同时又不希望或不放心民众主动参与议程设置。

2.内参模式。 “内参模式的议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊团提出的。智囊团通过各种渠道向决策者提出建议，并希望自己的建议能列入决策议程。他们更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公众议程[3]。”因为担心自己的议案可能招致民众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。

3.借力模式。在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。借力模式的不同之处在于，政府智囊们将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。一般而言，政府智囊们都希望直接影响决策者，而不是采取迂回的方式；也不希望因诉诸舆论而得罪当权者。

4.外压模式。在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。“在这种模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程[4]。”

三、公共政策公众议程构建的途径

“构建公众议程模式的目的是为了打开公众对社会问题向政府部门反映的阀门，维持社会的和谐[5]。”在考虑上述模式分类的基础上，主要探讨构建公共政策公众议程的两种途径模式。

（一）正式途径模式

这种途径是建立在现有的层级节制和金字塔的官僚体制的基础上的。但其信息的传递将被改变，由过去层层传递变为越级传递，并将它用一种制度安排规定下来。这种传递方式能够规避信息的失真或流失，并能提高信息传递和问题解决的效率。“另外，这一模式设计还将考虑政府工作人员的价值观会影响公众关注问题的信息传递，因此，这种模式强调适用马克斯?韦伯的“价值无涉”，即政府工作人员在信息的传递过程中，应该成为无利益相关者，摒弃自己的主观判断，以事实本身的重要程度和紧急程度为标准。”具体举措如下：

1.拓宽公众参与的渠道，构建多样性公众利益输入机制，增强公众议程的可能性。面对日益分化和分散的礼仪要求和工作程序，拓展输入范围，使各种合理要求有条件、有序地进入政治系统，而且还要增加能够反映公众经济、社会要求的制度化输入渠道，打开公众反映问题的阀门。只有这样社会问题才可能因积聚了大量的公众诉求而进入政策议程。

2.减少利益输入的中介环节，提高公众利益输入的直接性和有效性，提升公众对议程设置的影响力。政府是政策行为的主体，因此公众利益输入的流向中心就是政府的各个部门。现有的各种制度化输入渠道都具有间接表达和中介输入的特点，公众的利益诉求往往很难直接被反映到相关决策层。所以，要想发挥公众议程的影响力，就必须在可能的条件下压缩输入的中间环节，尽可能地实现政府决策与公众的直接对话。

3.加强公众民主教育，培养公众参与的能力，为公众议程的建立创造主体条件。公众议程的主体是广大人民群众，如果连主体自身都没有表达的意愿和能力，那么，即使设置公众议程也是枉然。只有公众自身民主政治意识增强了，自我利益表达能力提高了，各种利益输入渠道才能毫不扭曲。政府决策也才能最广泛地、最真实地综合广大人民的意见和要求，实现政府与人民利益的最大融合。

（二）非正式途径模式

非正式途径是相对于正式途径而言的，它是一种历史发展的产物。这种途径借助于非政府组织和传媒的力量，将离散的公众权力集聚，进而使公众关注的问题或事件成为“焦点事件”，引起社会和政府的普遍关注，从而迫使决策者迅速调整政策议程。

1.大力发展非政府组织。非政府组织是对话性的，它是在利益一致基础上的个体集合，可以便捷迅速地收集民意而后随时随地地同有关部门对话。在此意义上，政策问题的确认不是未经讨论的异口同声，而是在非政府组织参与下经过对话、协商而达成的同意，是从体制外到体制内的一致。这种组织化参与有利于参与过程的有序。非政府组织具有公共性体现在：对于政治的参与本身即是一种公共行为，具有公共价值，可以避免产生因“搭便车”存在而不作为的现象，不至于使社会选择失效。

2.加强传媒的作用。随着传媒的不断市场化，传媒在我国越来越成为公众议程的扩音器，甚至是引导者。特别是互联网愈来愈成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道，网络舆论对公众议程设置的影响越来越显著。在这种背景下，政府应该快速反应，在设置处理非政府组织的诉求机构时，一并设置互联网等传媒信息情报部门，以便对公众的关注点进行及时的掌握和反馈。传媒将会成为反映公众意愿的主渠道之一。

这两种途径模式都是构建在技术理性和价值理性的基础之上，发挥公众议程设置参与的主动性和积极性，符合民主化的需要，也是我国构建和谐社会的需要，需要理论界和政府部门不断的理论创新和实证探索。 お

参考文献：

[1]吴金勇，商思林.《重思改革》[J].2005年第22期.

[2]邹蓝.《中国智囊机构对政府管理决策过程的影响》[J].中国改革论坛网.

[3]孙哲.《中国外交思想库：参与决策的角色分析》，《复旦学报》[J].2004年第4期.

[4]戴维・伊斯顿.《政治生活的系统分析》[M]. 华夏出版社，1999.

[5]威廉・邓恩.《公共政策分析导论》[M].中国人民大学出版社，2002.