环境保护结构绩效研究中SSP范式的应用

【摘要】本文是将美国经济学家A.爱伦o斯密德的SSP分析范式运用于环境保护结构绩效研究的一次新的尝试。本文首先指出了斯密德的SSP范式与以往环境保护绩效研究工具的不同之处，适时给出了将SSP范式运用于环境保护结构绩效分析的几个理由。最后，本文将SSP范式运用于我国计划经济时期环境保护结构绩效进行了分析。

【关键词】环境保护 绩效 SSP范式 计划经济

从可持续发展观到强调树立科学发展观、构建和谐社会的每一次观念更新中，环境保护的重要地位越来越得到人们的认可。随着务实观念的深入人心，人们对于环境保护越来越看重其效果，即环境保护绩效的衡量。

本文所提倡的SSP分析范式与以往的环境保护绩效研究工具对于环境保护绩效的衡量有很显著的差异。以往的环境保护绩效研究方法主要是一种事后检查方法，即事后控制。虽然这种方法对于绩效的比较具有很明显的效果，但是对于环境保护绩效的重新设定却是无能为力的。一种好的环境保护绩效衡量方法应是能够“预防的”、并且能够通过事中控制而导向较好的绩效的。基于此，本文认为SSP范式是一种优于以往环境保护绩效研究的分析工具。因为SSP范式考察了从环境保护结构的构成状态到其绩效的整个过程，因而可以通过适时改变其中的要素状态从而使其绩效向人们期望的方向进行。

一 范式的选择

SSP分析范式是美国经济学家A.爱伦o斯密德建立的用来研究制度与绩效之间关系的通用范式。[1]斯密德运用SSP分析范式主要研究“当利益发生冲突要实现共享的目标时，财产规则怎样构建人类的关系并且影响人民的决策参与？结果会怎样影响经济绩效？”[2]，即运用SSP范式揭示经济制度与经济绩效之间的关系。

本文选择斯密德的SSP分析范式，原因还在于：①斯密德在运用SSP范式分析制度结构和绩效的关系时，对SSP的指代如物品特性的非相容性使用、规模经济、排他性等等、个人的特性如偏好、价值观、知识、信息处理等等与环境保护中的环境物品的非排他性、非竞争性、拥挤性等性质特征以及环境保护中个人的偏好、价值观、知识、信息处理等是一致的，这也是本文借用斯密德SSP分析范式的最重要的原因；②SSP分析范式从分析事物原初状态开始，到最终绩效的考察，是一条逻辑链的完整展开。一个完整的从理论上的考察应该包括对环境治理从起始到结果的考察，因此SSP分析范式是满足本文达到这一目的的最理想的工具；③斯密德的SSP分析范式对于构建新的环境保护结构具有很大的启发作用。这是本文借用SSP范式的又一个原因。

在本文的SSP分析范式中，状态是各方基于各自所拥有的特定权利（力）而形成的，结构是公共选择的，而绩效是由结构最终决定的，即“状态是固有的，结构是选择的”[3]。因而在本文中，分析的逻辑路线是这样确定的：权利（力）状态行为 结构绩效。

下面本文将把SSP范式运用于我国计划经济时期环境保护结构绩效的分析。

二 计划经济时期环境保护结构绩效的分析

1. 一体化的国家社会关系

这一时期是国家-社会关系一体化的时期。在计划经济体制下，在国家-社会关系层面，最显著的特点就是建立了高度集权的国家控制体系。国家作为完全的“理性人”，“全部社会资源都控制在国家乃至中央政府手中，国家通过一系列制度性手段，将所控制的社会资源分配至个人，从而形成个人对社会资源的占有，并在此基础上形成了个人的社会地位。”[4]国家主要用“身份制”、“单位制”和“行政制”等制度体系进行控制。在当时的中国，它们既是“国家集中和动员社会资源、协调社会活动的社会组织制度，同时又是分配地位的社会分层制度。”[5]因此，在这个时期，国家、社会和市场已经一体化了，已经“泛政治化”了，一切个人和组织都被打上了深深的政治烙印。

2.计划经济时期环境保护结构分析

（1）选择主体的状态及其分析

环境保护结构是由其结构要素主体选择的。这些要素主体一般来说包括政府、企业、非政府组织和个人，但在不同的时期，受当时社会政治、经济、社会条件的影响，其主体会有所不同。

在计划经济时期，国家集中了几乎所有权力（利）。国家关注的中心是如何进行工业化（主要是重工业的建设），以摆脱当时的内外困境。同时由于我国的工业发展起步晚，环境问题不明显，还没有对经济的发展起到明显的制约作用。计划经济体制下，政府的决策主要依靠政府的“红头文件”，人治色彩浓重。

计划经济体制下的企业，其性质是完全国有的，是国家直接经营的。产、供、销完全由国家统一调配，企业没有自身的利益，它的作用只是一个加工场所，同时，企业必须负责本企业职工的生、养、死、葬，即“企业办社会”。企业的排污权利是国家无偿给与的，企业污染环境是国家默许的。因此，企业污染之于环境，犹如垃圾之于公共垃圾筒，污染的处理由国家统一集中处理，处理的资金从财政划拨，财政资金很大一部分来源于这些污染企业所创造的被国家提取的利润。“身份制”和“行政制”下的企业，其利益点在于从国家手里获得更多的生产资源，努力提高自己的行政级别和身份。

计划经济体制下的居民与企业是一种“一荣俱荣，一损俱损”的共生关系。他们的福利和社会地位完全依赖于本单位，因此本单位效益好坏直接关系到个人的福利水平和社会地位，因为一切企业都实行纵向的行政制，都有相应的行政级别。因而，单位的职工对环境的态度是很冷漠的，环境意识很淡薄。除非大规模的或显著的污染事件发生，严重影响到居民的日常生活，否则环境问题无法引起关注。

一体化的国家-社会格局，从客观的制度安排到主观的意识形态都不允许有异己的力量存在。因而，在这一时期，没有出现相对于政府的非政府组织，除了政府机关外，在表达环境保护利益方面，居民可以诉诸的组织主要是工青妇等具有较多政府色彩的组织，而这一类组织在现实中一般纳入政府组织。因此，这个时期的一切生活体现为“政府依赖”，环境保护自然也就具有“政府依赖症”。

（2）环境保护结构评价

因此，这一时期的环境保护的结构是单一的，即完全由政府承担起了环境保护的责任，是单一的政府管制结构（严格意义上来说，这个时期政府的环境保护行为不属于政府管制，因为政府管制是市场经济条件下政府对社会的干预，而这一时期我国实行的是严格的计划经济体制，是一种政府控制）。由于这一时期，政府对环境的管制只是零星的、局部的、不成系统的，因而这种管制是非制度化的，形成的环境管制结构也可以被看作“残补式（residual model）”[6]的环境管制结构。曲格平就写道：“创业之初，环境保护工作就像救火队一样，哪里有灾情，就去哪里扑救。”[7]

不管形成的环境保护结构本身是优或者劣，它一旦形成就会产生作用，就会导向一定的绩效。环境保护结构决定了其绩效。

三 环境保护结构绩效的衡量

1.绩效衡量标准的选择

环境管制结构的绩效取决于两个方面。一个是环境保护结构选择过程中的成本因素，即成本要素会影响环境保护结构的净效益；另一个是环境保护的目标因素，即由环境保护结构决定的环境保护目标的符合程度。环境保护结构选择过程中的成本因素主要包括：信息成本、机会主义成本、决策风险成本和监督成本。环境保护的目标以可持续发展作为标准，可持续发展目标的符合度可以从三个方面来衡量：合法性原则、合利性原则以及合道德性原则。成本因素是环境保护结构的横向度量，三大原则是环境保护结构的纵向度量，这一横一纵构成了环境保护绩效的全面考察。

2.衡量标准的要素变量分析

（1）横向成本分析

横向的成本包括信息成本、机会主义成本、决策风险成本和监督成本。下面将分述之：

信息成本包括两部分：获取环境问题的信息成本和解决环境问题的信息成本。由于这一时期实行纵向的行政制，科层制的繁多与官僚习气的存在必然带来传递信息成本的高昂，信息很容易扭曲、失真，因此，当决策层需要确证污染情况时，需要耗费大量的人力、物力和财力。同时，由于环境保护是一项系统工程，以前由于我国工业化基础很薄弱，加上我国对外交往的简单，在这方面积累的知识并不多，因而要获取较为科学的环境保护知识的成本较大。

机会主义成本指的是各方由于自身偏好所引起的社会成本损失福利的降低，它通常指“人们一种狡诈的自私自利的行为倾向”。[8]这种机会主义主要表现在委托人与人之间。在环境保护过程中，委托关系两类，一类是上级政府和下级政府之间的委托；一类是政府和企业之间的委托。在前者，下级往往可能传递有利于己却对环境治理不利的信息，从而求得自身的升迁；在后者，企业往往夸大本单位的治污困难，要求政府划拨更多地资源，从而提高本单位的福利和社会地位。这两者都会造成环境福利的降低，最终导致整个社会福利水平的降低。由于缺乏必要的监督，这两种机会主义行为在计划经济时代显得尤为明显。

决策风险成本指由于政府实际上的有限理性，以及决策机制的不完善而可能导致的决策失败，从而导致环境治理的效果不明显甚至环境的恶化。在计划经济时代，由于政府部门和企业单位都是层级分明的，由鲜明的行政级别，在很多地方都是“一把手”说了算，这极有可能导致“一言堂”、“拍脑袋”式的决策模式。个人的理性是有限的，或者说政府的理性是有限的，在缺少环境治理的相关利益群体参与决策的情况下，很难保证政府的决策正确或在大多数时候正确，决策失误是相当严重的。在计划经济时代决策成本是环境福利损失的重要原因。

监督成本包括政府对企业的监督以及个人、非正式群体对企业和政府的监督成本。在计划经济体制下，企业没有自主的剩余索取权，因而政府对企业的监督较为轻松，监督成本较低。同时，由于所有的个人都被横向的单位制和纵向的行政制所定位，同时，“民”与“官”界限的明晰和传统“官民”思想的影响，下级对上级的监督很少，因此，这一时期，监督成本较低。

从这几个变量所分析的情况来看，除监督成本较小外，信息成本、机会主义成本和决策成本都相当高。

（2）可持续发展目标分析

可持续发展目标的三个衡量原则是合法性原则、合利性原则以及合道德性原则。合法性就是看这个结构是否具有政治的、法律的和社会的合法性；合利性就是看这个结构是否既能满足生产者（市场）和消费者（社会）的利益又能满足当地居民的利益；合道德性就是看在这个结构之下，环境保护是否体现了满足当代人的需要以及满足后代的需要的要求。

首先是合法性原则，包括政治合法性、法律合法性和社会合法性。在计划经济体制下，环境保护主要依靠政府的命令、行政规章等“红头文件”，因而，这一时期，环境保护主要是通过政治程序得到解决。这一时期的法律制度建设比较薄弱，这是因为：一方面由于“人治”色彩较浓；一方面由于环境破坏后果还不明显。但是由于这一时期的环境治理结构是政府的单一主导，社会力量参与不足。所以，总的说来，这一时期的合法性较弱。

其次是合利性原则。这一时期由于企业生产者、居民消费者被身份制、单位制和行政制捆绑在一起，他们具有利益的共生性，企业为自身向国家争取更多地资源，会增加居民和消费者的福利，加上这一时期环境污染还不是很突出，从总体效用上来说，合利性较强。

再次是合道德性原则。虽然这种环境保护结构对生产者和消费者来说得到了现实的好处，但潜伏着很大的环境危险，它是以牺牲长远利益和后代人（后代人由于其“不在场”的原因，他们的环境福利交由当代人来决定）的利益为代价的。因此，这一时期环境保护结构的合道德性较弱。

结合横向的成本因素和纵向的可持续发展目标因素，残补型环境保护结构绩效表示如下：

四 结语

SSP范式是环境保护结构绩效的分析一个好方法，它的运用将使得对环境保护绩效的分析进一步得到完善。通过借助SSP范式分析，可见这一时期环境保护的单一政府管制结构绩效，基于横向的成本因素和纵向的可持续发展强度来考察，是相当低的，其绩效亟需提高。在中国的环境保护过程中，政府一直处于支配地位，在环境意识的普及、环境保护投资、环保产品的提供等一些市场和社会能够做得更好的领域，政府也处于垄断地位。这可以通过进一步改进环境保护的结构来提高，可以在环境保护过程中改变结构中的相关变量来优化其结构，提高其绩效。

政府应该进一步审视自身的职能和角色定位，加强其向服务职能的转变，消除市场进入环境保护的障碍，为市场组织、民间组织和个人参与环境保护提供更为畅通的参与机制。

【参考文献】

（一）参考著作

1.林闽钢、常佳伟著：《跨世纪的环境发展》，苏州大学出版社，1998年。

2.中国社会科学院环境与发展研究中心：《中国环境与发展评论》（第1卷），社会科学文献出版社，2001年版。

3.曲格平著:《梦想与期待：中国环境保护的过去与未来》，中国环境科学出版社，2004年版。

（二）参考论文

4.蔡守秋：“论环境保护社会团体和公众参与环境保护”，《中国环境管理》，1997年第3、4期。

5.杜万平：“环境行政管理：集中抑或分散”，《中国人口o资源与环境》，2002年第1期。

6.吕杰：“中国环境外交与国内环境保护”， 《中国人口o资源与环境》，2003年第5期。

7.孙萍、：“论地方政府在环境保护中的角色定位”，《社会科学辑刊》，2002年第1期。

8.王培英：“居民生活视角谈太湖环境保护与治理--太湖与琵琶湖的比较分析” ，《湖泊科学》，2002年第1期。

9.王万茂、明：“市场经济中政府的环境保护行为和职能”，《中国人口o资源与环境》，1994年第5期。

10.王宗廷：“环境侵权的公益诉讼研究”，《中国人口o资源与环境》，2003年第5期。

11.夏光：“环境权益及其市场化制度”，《中国环境科学》，1994年第5期。

12.夏光：“论环境治道变革”，《中国人口、资源与环境》，2002年第1期。

13.肖巍、钱箭星：“环境治理中的政府行为”，《复旦大学学报》（社会科学版），2003年第3期。

14.许庆明：“试析环境问题上的管制失灵”，《管理世界》，2001年第5期。

15.杨瑞龙：“论我国制度变迁方式与制度选择目标的冲突及其协调”，《经济研究》，1994年第5期。

16.袁少军，范山鹰：“政府行为中环境工作弱化的原因分析”，《中国环境管理》，1997年第5期。

17.张坤民：“中国的环境政策”，《世界环境》，1994年第1期。

18.光：“论制度均衡与制度变革”，《经济研究》，1992年第6期。

19.赵宇峰：“试析环境管理与政府行政”，《社会科学家》，1999年第2期。

20.朱谦：“论环境保护中权力与权利的配置”，《江海学刊》，2002年第3期。