浅析财税体制改革

【文章摘要】

十八届三中全会提出建立“现代财政制度”的目标，财税体制改革将作为宏观经济改革的突破口，建立和完善财税体制改革具有十分重要的作用，本文从现行财税体制存在的问题出发，分析这些问题存在的原因的弊端，并提出了解决这些问题的措施和改革方向。

【关键词】

财税体制改革；税收制度；财权事权；预算管理体系

十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出了“建立现代财政制度”的目标，财税体制改革将作为宏观经济改革的最主要方面。财税体制是指政府以税收作为主要财政来源以实现政府职能的相关举措和制度，包括宏观税负、税制结构、财政与社会保障、国有经济、国有资源与国有土地、财政体制、预算管理制度、财政管理制度和财政政策等。我国现行的财税体制是1994年开始奠定，与社会主义市场经济体制是基本适应的。但随着我国经济社会快速发展和产业结构的深刻调整，财税体制暴露出的问题也日益突出，财税体制改革已经是刻不容缓的事情。

1 科学合理的财税体制的重要性

1.1 科学合理的财税体制有利于实现资源的优化配置。科学合理的财税体制是在市场化程度较高的环境中建立和发展的，十八届三中全会奠定了市场经济由“基础作用”上升到“决定作用”的地位，市场经济的充分发展能够实现各种要素的自由流动、促进各要素市场的统一，但是，由于存在市场缺陷和失灵的情况，需要加强政府的宏观调控职能，而科学合理的财税体制，作为宏观调控手段，能够促进经济的可持续发展和经济效率的提高。

1.2有利于稳定财政收入、调节收入差距、增强财政稳定性，维护社会公平正义。通过合理税负水平，达到增加政府财政收入的目的，通过调整税收结构和转移支付的方式，达到调节收入差距，稳固和平衡经济的作用。

1.3有利于政府职能转变、实现公共服务均等化、提高政府效率和透明度，有利于实现国家的长治久安。经济基础决定上层建筑，科学财税体制的发展必然要求政府转变职能，创新行政管理，提高行政的透明度和效率。

2 我国财税体制存在的问题

2.1 税收体系结构不合理，宏观财政税收负担水平高，结构不合理，效率不高

《福布斯》杂志“税负痛苦指数”榜单显示中国税负痛苦指数为159，在公布的65个国家和地区中排列第二，税收收入加上预算外资金、基金收入和社会保证收入占国内生产总值的34%-35%，税负水平较高；不同产业、地区、人群税负结构不合理，如工薪收入税负过高，财产性收入税负过低，出现一定程度逆调节作用，不利于公平和效率；过多地倚重流转税，不利于税制的优化和社会的长远发展；能够调节社会分配功能的税种缺失，财产税、社会保障税、资源税和环境税等相对滞后和不健全，不能有效发挥税收制度的调节作用，既不能有效发挥税收制度的调节作用，也不利于建立资源节约和环保的社会环境。

2.2 财权事权不统一

1994年分税制改革，使得大宗税源划归中央，零星分散的小税源划归地方，而主要具体性事务的承担却以地方为主。各级政府的财权、财力与事权及支出责任不相适应，地方缺乏主体税种，造成了地方政府收支缺口大，造成财政困难，而地方政府为了解决财力问题，增加财政收入的途径主要是依靠土地开发，即所谓土地财政，从而导致土地价格不断上涨，对宏观调控产生不利的影响；中央和地方政府之间职能错位，事权交叉重叠，支出责任重点不明确，这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的15%，地方实际支出占到85%；基本公共服务事权设置较低，财权和财力集中事权下移的情况，必然导致基本公共服务提供不足；转移支付不规范，中央对地方的大量的转移支付，客观上会不同程度干预地方事权，且转移支付资金分配和管理不规范、不透明，主管随意性大，使用效率较低。

2.3 预算管理体制不公开不透明，且预算编制方法存在很多问题

政府预算在决策过程公开性差且公开的财政信息质量不高，主要原因在于以政府各部门为主导编制的预算，缺乏财政信息公开的动力，同时缺乏配套的法制来保障财政透明化，影响了财政信息公开程序的规范性，在客观上造成了财政信息公开过程中的随意性等。不透明的预算体制使得掌握财政分配大权的官员就能根据个人的偏好和利害关系进行决策，从而引发官员的政治寻租，导致一方面经济领域投资过剩，另一方面人民群众急需的养老、医疗、住房、教育等公共品供给却严重不足。另外，预算管理体制缺乏前瞻性、科学性和完整性，使预算的内容不能反映经济发展水平，按年度编制的预算不能体现对经济中长期发展的要求，而现行的增量预算的编制方法，使刚性支出增加，不利于调整和优化支出结构。

2.4 非税收入规模过大，预算外资金安排随意性大

由于税权过于集中而事权又不断下移，地方政府在不能通过合法、正常渠道取得足额财政收入的情况下，必然会通过收费等形式参与社会财富分配，导致非税收入大量存在，容易造成分配失控，监督失灵，并且也大大增加了管理成本，极易诱发，同时也不利于对整体经济的宏观调控。

3 改革的方向和措施

3.1 完善税收制度

保持宏观税负总体稳定，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的作用，提高直接税收比例，适时开征房产税、遗产税，配套推进清费立税。具体包括逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，完善征管体系，能够根据不同纳税人的生活负担进行费用的差别化扣除，进一步体现公平的原则；调整消费税征收范围、环节和税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围，加大消费税的调节力度，实现在消费环节征税，达到引导人们的消费行为的目的；适时对房地产税立法，对投机住房实行高额超额累进税率，达到抑制炒作和调节收入的目的，力争在制定环节集思广益，合理制定税率水平，逐步形成改革的共识；逐步推进结构性减税，重点是清理整顿各种行政事业性收费和政府性基金，取消或并入各类税种，大幅降低非税收入比重，通过税制合理化来减少税收扭曲；税制改革方面，应加快推进“营改增”，实现全行业和全区域覆盖，同时进一步深化增值税转型改革，真正落实消费型增值税；开征环境税、提高资源税税率并增加覆盖范围，获得资源、环境领域的双重红利。

3.2 合理确定事权和财权的职责范围

理顺中央和地方事权和财权的范围，改变土地财政状况，适度加强中央事权和支出的责任，减少委托事务，中央和地方按规定分担支出责任。在明确政府间事权划分基础上，界定各级政府间的支出责任，明确划分政府间收入，再通过转移支付等手段进行调节上下级政府、不同地区之间的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。完善事权和支出责任划分以后，结合税制改革，在保持现有中央和地方财力格局总体稳定前提下，进一步理顺中央和地方税收收入划分，根据税种属性特点，遵循公平、便利和效率等原则，将周期性波动较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些，将其余明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划分为地方税，或地方税分成比例多一些，以充分调动中央和地方的两个积极性；加强地方主体税种建设，中央将收回部分事权，在公共安全、医疗保健、教育、环境保护和食品安全方面承担更多责任。同时，优化转移支付结构，控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重来加大对地方财权的弥补。针对地方政府财政持续性问题，允许地方政府直接发债，特别是以公共事业设施为资产直接发行长期债券，以解决目前地方债期限错配问题。

3.3 建立公开透明完善的预算管理体制

取消预算外资金，将预算资金全部纳入预算管理体系，由“收支平衡预算”转向“支出预算”，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。建立跨年度预算平衡机制，改变过去的“按计划收，按计划花”的预算控制模式，将预算控制的重点放在“花多少、怎么花”上，不仅仅要关注年度预算实现的效果，强化其对年度预算的约束性，对预算年度后的资金使用进行绩效评估，更要研究实行中期财政规划管理，注重中长期效率的提高，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性；实行全口径的预算管理，将预算管理的环节进行延伸，把所有属于政府性的资金统统纳入预算内进行管理，建立全口径和全方位的预算管理体制；改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，增强群众参与和监督的积极性，从法律保障上增强群众参与财政监督的积极性和合法性。

当然，对于财税改革来说，需要解决的问题还不能仅限于此。为了适应国家提出的“五位一体”战略部署的需要，需要充分发挥政府、市场和社会的作用，正确处理好政府与市场、政府与社会、市场与社会的关系，积极引导各种力量参到改革当中来。总之，财税体制改革是我国新一轮全面深化改革的重点领域，是宏观经济改革的派头兵，可以预见，未来财税改革对经济社会发展的驱动作用将进一步显现，改革红利将加速释放，希望政府能在实践中不断探索，研究制定出适合中国国情的财税体制。

【参考文献】

[1]中共中央第十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

[2]新京报访李炜光《财税体制改革》

[3]财政部长楼继伟详解深化《财税体制改革思路》

[4]陈昌盛.财税体制改革的“路线图”