健全旅游法制 实现依法治旅

引题：旅游业是依托性、关联性很强的产业，它的良性持续发展必须要有完善的旅游立法、旅游执法和旅游法律意识等因素组成的法制环境作为保障。我国加入WTO后，旅游业的竞争已趋白热化状态，要使我国真正跻身于世界旅游大国行列，健全旅游法制，实现依法治旅已成为我国旅游业必然的选择。

根据旅游学发展的理论，一个国家的旅游业的健康发展需要自身条件的具备和外部环境的完备两个方面。自身条件的自备无需多言，而就外部环境而言，它包括国家的政治环境、社会环境、治安环境、法制环境，尤其是在国外投资者眼里，旅游法制环境是关键性的决定因素。而且，旅游业是依托性、关联性很强的产业，它的良性持续发展必须要有完善的旅游立法、旅游执法和旅游法律意识等因素组成的法制环境作为保障。随着旅游业的飞速发展，以及我国法制建设步伐的整体推进，旅游法制建设经历了从无到有、加快建立、逐步强化的过程。目前，我国旅游业的发展和管理已基本进入法制化轨道，依法治旅的格局初步形成。但是，在长期人治传统土壤的中国旅游业来说，旅游法制建设的速度与高速增长的旅游业大相径庭，依法治旅的步伐明显缓慢。因此，在一定程度上已严重制约了旅游业的快速持续发展。尤其是我国加入WTO后，旅游业的竞争已趋白热化状态，要使我国真正跻身于世界旅游大国行列，健全旅游法制，实现依法治旅已成为我国旅游业必然的选择。

一、我国已初步形成以旅行社业为核心的旅游法制体系。

自1985年《旅行社管理暂行条例》颁布以来，国家的立法机关、行政主管及相关部门、县级以上地方立法及政府陆续颁布了一系列的有关旅游的法律、法规和文件，这些法律法规涉及旅游企业及从业人员管理、旅游行业标准、旅游交通、旅游安全、旅游投诉等各个方面，确定了旅游业发展的基本原则、基本方针和产业政策，在宏观上对旅游业进行了有效的调控，把旅游业纳入了整个社会和国民经济发展总体目标之中，在微观上明确了旅游法律关系各主体之间的权利、义务及相关法律责任，使参与旅游活动的各主体在法律规定的范围内行使权利，履行义务，取得合法利益。当其合法权益受到侵害时，可以依法请求保护并获得赔偿。这就为我国旅游业的快速发展营造了相对良好的法律秩序。经过近二十年的努力，我国已基本形成以旅行社业为核心的旅游法制体系。

（一）旅行社业的旅游法制日趋健全。

旅行社被喻为旅游业的龙头。旅行社能否依法参旅，直接关系到整个旅游业的法制建设及其自身的健康发展。为此，1996年10月国务院了旅游业首部行政法规DD《旅行社管理条例》，与之相配套，国家旅游局制定了《旅行社管理条例实施细则》，并先后出台了一些部门规章和规范性文件，如《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社投保旅行社责任保险规定》、《旅行社经理资格认证管理规定》、《关于加强祖先社审批和登记管理的通知》等等，我国加入WTO后，为了及时适应新形势的，又重新修订了《旅行社管理条例》，增加了有关外商投资旅行社的内容，使《条例》囊括了各种类型旅行社的管理。至此，我国已基本形成了以旅行社为核心的旅游法律体系。

（二）导游管理有法可依。

导游员是旅游活动的具体组织者和服务者，与旅游消费和接待服务质量密切相关。旅游活动中产生的许多法律纠纷往往与导游员是否规范服务有很大的关联。随着旅游业的高速发展，我国导游人数也急剧上升，人员素质良莠不齐。为此，1999年5月，国务院了《导游人员管理条例》，这是旅游行业的第二部行政法规，明确了导游资格考试制度、导游证制度、导游分等定级、导游工作职责与处罚，为建立政治业务素质双过硬的导游队伍提供了法律保障。与之配套的是国家旅游局在同年8月出台了《导游证管理办法》，2001年12月出台了《导游人员管理实施办法》，增加了对导游实行分级管理、登记制度、记分管理等制度，强化了对导游人员的日常管理。

（三）出入境旅游管理逐渐步入法制化。

由于我国政治稳定，社会安定，友好各国，经济独秀，吸引和凝聚了大量的外国公民来华旅游。同时，随着我国人民收入水平的提高、休假制度的完善和旅游工作的加强，我国公民出境旅游呈强劲增长之势。为加强出入境旅游管理，国务院出台了《外国公民出入境管理办法》，并且与世界许多国家签订了入境管理有关协议。1997年7月，又出台了《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》，与之相配套，在《保险法》的基础上，出台了《旅行社办理旅游意外保险暂行规定》，。2002年7月又实施了《中国公民出国旅游管理办法》，这是旅游行业的第三部行政法规，从管理手段上向法制化迈出了一大步。随后又出台了《中国公民出国旅游服务标准》，2002年10月，国家旅游局又了《出境旅游领队人员管理办法》。这一系列的法规条例使出入境旅游有法可依、有章可循。

（四）地方旅游法制全面铺开。

1995年6月，海南省批准了《海南省旅游管理条例》，这是全国第一个地方性旅游法规。自此，地方旅游法制建设取得明显突破，绝大部分省、自治区、直辖市制定了旅游《条例》，武汉、哈尔滨、深圳、广州等大城市也相继出台了旅游《条例》。各省市除了制定综合性的政府规章、地方法规外，还出台了不少针对性较强的规章和规范性文件，内容涉及旅游安全、设立分支机构、旅游商品生产、旅游景点征收专用资金、景区景点讲解等方面。加入WTO后，为了与世贸规则接轨，各地又加紧了对地方旅游法规的修改，以提高我国参与世界旅游大市场的竞争能力。

二、 加快健全旅游法制，实现依法治旅。

从旅游发达国家的情况来看，旅游业要实现产业化、市场化，旅游法制建设就必须同步推进，才能保证其能够在一个健康、规范的市场经济环境中运行，从而确保其良性持续发展。尽管经过多年的努力，我国已形成旅游法制的基本格局。但由于我国长期以来法制文化的相对匮乏，又加上旅游业是我国新兴的支柱产业之一，难免缺乏对旅游法制的重视，中国旅游参与各主体的旅游法律意识淡薄等等原因，导致了中国旅游法制的相对滞后，就带来了一系列的急需规范的新矛盾和亟待解决的新问题，如旅客的权益保护问题、旅游造成的生态环境恶化问题、旅游资源无序开发问题等。因此，我们必须跟上旅游业飞速发展的时代步伐，从以下几个方面着手，加快健全旅游法制，实现依法治旅。

（一）加快制定旅游业的“龙头法”DD《中华人民共和国旅游法》。

旅游法，即规范旅游行业的基本法。早在1982年国家旅游局就组织专家成立了《旅游法》起草领导小组和工作小组，并于1985年年底提交了第一稿送审稿。此后至今，已经进行了十多次的修改、送审，其体例、构架、原则精神等基本成熟，但总因旅游业行业跨度大、涉及多方的利益等原因而迟迟未能颁布。《旅游法》是规定我国旅游业发展的基本原则、宗旨和旅游活动各主体间权利义务关系的基本法律，并对国家发展旅游业的根本宗旨、行政管理部门的权限和作用、旅游企业的经营活动规范、旅游者合法权益保护、旅游资源开发利用保护和旅游涉外关系、社会各方面对旅游业的发展的职权利等问题作出规定。旅游业是综合性产业，它涉及到民航、交通、邮电通讯、住宿、餐饮、娱乐、宗教、文化等多个行业,存在着错综复杂的利益关系和法律责任关系，要使旅游业持续发展，就必须根据旅游业的特点制定一部综合性、统一性、规范性的旅游业“宪法”－《中华人民共和国旅游法》，才能为旅游日益激烈的国际竞争提供政策保障，确定基本市场竞争规则，解决长期困挠旅游界的问题。

（二）抓紧旅游专项立法，建立体系完备、结构严谨的涵盖旅游业主要领域的部门法。

旅游社会关系虽然有许多可以分别纳入民事法律关系、经济法律关系和行政法律关系调整的范畴，但由于旅游活动的特殊性，又使它和一般的民事、经济、行政法律关系有所区别。因此，通过对旅游专项立法可以形成一个相对独立的法律体系。我国目前在旅游各个主要方面，如旅游社业、饭店、旅游保险、景点、导游管理、旅游运输等领域虽有相应的法规，但大多数是立法规格、法律效力较低的通知、暂行条例、办法等，有的甚至是政策性的文件。旅游业中存在的一些突出问题如旅客权益保护问题、旅行业保险问题、旅游业高层次人才培养问题等都没有具体的可操作性强的法律法规，尤其是关系到旅游业生死存亡的危机管理法规就更是无从谈起。因此，进行旅游业的专项立法，如制定《旅游业危机管理法》、《旅行社法》、《饭店法》、《导游法》、《景点景区管理法》、《旅游保险法》、《旅游者权益保护法》、《旅游合同法》等等专门法，成为旅游业化解如“9?11”事件、“非典”疫情此类公共危机，维护旅游业自由和公平的市场结构、加快旅游市场经济机制完善必需选择。

（三）与时俱进，废除和修改“老化”的法律法规，与世界旅游经济接轨，提高我国旅游业的国际竞争力。

我国旅游业是在1978年起步，到1986年正式列入国家计划，标志着其产业地位的确立。我国的旅游法制建设同样也是在这一个时期奠定基础的。目前，我国大部分旅游法规是在80年代中后期，90年代制定的，而据以制定这些法规的旅游业实际情况已发生了巨大的变化，而且我国也已加入了WTO，因此这些法规在很多方面落后于现实，失去了规范和指导旅游业的功能，甚至在一定程度和范围内阻碍了旅游业的发展。如《关于严格禁止在旅游业务中私自收授回扣和收取不费的规定》显然与国际旅游服务业的惯例相冲突，尽管事实上几乎所有的旅游企业置之不理，制定了本企业有关小费的政策，但是在法治国家，法是最高行为规则，因此在我国收取小费严格来说是违法行为。再如1996年制定的《旅行社管理条例》依然将旅行社行业作为特许经营行业，规定了复杂的申报审批程序及高额注册资金的限定，尽管在1998年12月的《中外合资旅行社试点管理办法》中有所改变，但是仍有诸多的条条框框，在我国旅游业进入产业经济结构战略性调整的今天，这些限制必然牵制我国旅游业国际竞争力和整体素质的提高。再加上涉及旅游业的宾馆饭店业、交通运输业、食品业甚至社会治安管理规定等等方面也存在着大量老化的与WTO协议规则相违背的服务贸易壁垒倾向，也必然阻碍旅游业融入国际旅游大市场。因此，在新的形势下，要为旅游业创造良好的法制环境，就必须有计划、系统地对现有已公布的旅游法律法规按照入世后的旅游市场和中国实际进行废除和修改，才能真正与世界旅游经济接轨，实现中国世界旅游强国的战略宏伟目标。