浅谈刑事执法信息属于政府信息公开范畴

因为上海学生投毒的案件，网络上芸芸众生对发生在19前的另一起学校投毒案件予以广泛关注。一时间对于司法的不信任、对于权力的不信任，通通在网络上爆发。

案件是这样的：朱令（又名朱令令）是清华大学的学生，聪明漂亮。1994年11月底，还在清华大学读书的朱令感到身体不适，遂到北京同仁医院住院治疗。医院未能查出病因，住院一个月后病情好转，朱令于1995年1月底出院。3月初，朱令又出现病症，父母将其送到其他医院救治。4月底，有关部门确认朱令铊中毒，朱令父母向清华校方要求报案。1995年5月初，北京市公安局正式立案调查。但是，一直到现在，投毒者仍没有找到。013年5月8日，北京市公安局挂出一条长微博，对朱令案进行了回应。其称，由于“相关场所没有监控设施、”“犯罪痕迹物证灭失”、“未获取认定犯罪嫌疑人的直接证据”等原因，最终导致朱令案“无法侦破”。

这个案件之所以引起关注，是因为大家传说北京警方无法破案系受到政治压力。于是对于权力的不满就集中爆发了。同时，在这个大家都是记者、都是侦探的网络时代，每个人都想侦破这个案件，找到元凶。而朱令的父母更想知道为什么这个案件这么久没有破，于是委托律师致函警方，要求尽快破案。《中华人民共和国政府信息公开条例》实施后，朱令父母于008年5月向北京市公安局递交了申请，要求公开朱令案的进展情况。当年5月30日，北京警方提供给朱家《政府信息不予公开告知书》称，经审查，其申请获知的政府信息，属于法律、法规及相关规定不予公开的其他情形，故根据《政府信息公开条例》的规定，不予公开。对于这个结果，朱家认为，朱令案的侦破过程和结果等相关信息，是涉及全家的切身利益的重要信息，按规定应予公开。008年7月9日，朱家向北京市政府提出行政复议，指出相关告知书里称不公开信息的理由为“属于法律、法规及相关规定不予公开的其他情形”，令其无法了解不予公开的原因，故要求撤销北京市公安局的《政府信息不予公开告知书》。对此，北京市公安局辩称，朱家要求公开的信息内容“是公安机关在行使刑事司法权过程中制作的刑事侦查卷宗，属材料”，不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息公开范围。最后，北京市政府就相关法律问题向国务院法制办请示后，于009年3月16日作出《行政复议决定书》，认为北京市公安局在做出信息不公开决定时，并未说明不公开的理由，违反了相关规定，因此撤销不予公开告知书。

作为感性人，我们相信天网恢恢疏而不漏，投毒者必受惩罚；作为法律人，我们相信不可能每个案件都能被侦破，必须坚持疑罪从无的原则。我们更关注的是，朱令案的侦查材料是否可以公开。北京市政府认为北京市公安局不予公开的告知“未说明不公开的理由”，那么其应该说明的理由是什么呢？

事实上，除了朱令案之外，《政府信息公开条例》颁布后，一些刑事案件受害人的家属向公安机关提出申请，要求公开“结办”案件的事实材料依据、规范性文件依据以及相关程序文书材料等信息，公开相关材料的密级及保密期限。有的人甚至要求公开案件办理中涉及的物证、证言、鉴定、笔录、视听资料、法律文书、会议纪要及批示等。基本上他们得到的答复与北京市公安局的答复一样，“属于法律、法规及相关规定不予公开的其他情形”不予公开[1]。之所以作出这些答复，主要是因为这是一部分的专家学者以及实务部门普遍认识认为，公安机关的履职行为包括行政行为与刑事侦查行为，《政府信息公开条例》作为行政法规调整的是行政行为，不包括刑事侦查行为，因此，公安机关的刑事侦查行为不包含在政府信息公开范围内。换言之，他们认为，公安机关的刑事侦查信息不属于政府信息。

所谓刑事侦查信息，也称为刑事执法信息，是指在刑事执法活动中产生的信息。刑事执法信息是否属于政府信息的范畴，《政府信息公开条例》里没有明确规定。《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从这一概念看，所谓政府信息有两个重要构成要素，第一主体是行政机关，第二是行政机关履行职责的信息。公安机关显然是行政机关；实施刑事侦查显然是公安机关履行职责的工作。显然，问题就出在“履行职责”这个要素的判断上。按照立法者的解释，“要分析这些信息是否与其履行行政管理职责密切相关”，“纯属行政机关内部管理的人事、财务等相关信息不属于本条例规定的政府信息”。[2]因此，如果按照立法者的原意，行使行政管理职责之外的职权产生的信息应该不是“政府信息”。刑事执法信息显然是公安机关履行行政管理职责之外的职权产生的信息，是履行刑事司法职责产生的信息，当然不属于政府信息。那么，目前公安机关的答复无疑是对的。但是，可惜的是，《政府信息公开条例》第二条的文字表述上并没有区分“履行职责”的类型，似乎也包括着行政管理职责和刑事司法职责。也就是说只要是公安机关履行职责的信息，都是政府信息，包括公安机关刑事执法的信息也是政府信息。这也许是产生所有争议的源头。

笔者认为，对“履行职责”作全面理解，也许更加符合政府信息公开的潮流，更加符合政务公开的方向。在推动政务公开、司法公开的当今，再把公安机关的行为分为刑事执法行为与行政执法行为进而分别讨论是否属于公开范围，显得不符合时代要求。其实，对于公安机关的刑事执法信息完全不必排除在“政府信息”之外。台湾《政府资讯公开法》第三条规定：“本法所称政府资讯，指政府机关于职权范围内作成或取得而存在于文书、图书、照片、磁碟、磁带、光碟片、微缩片、积体电路晶片等媒介物及其他得以读、看、听或以技术、辅助方法理解之任何纪录内之讯息。”显然，包括了刑事执法信息。其第十八条也规定：“政府资讯属于下列各款情形之一者，应限制公开或不予提供之：二、公开或提供有碍犯罪之侦查、追诉、执行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身体、自由、财产者。”显然，刑事执法信息也是政府信息公开范围，只不过要受到保密限制。

因此，刑事执法信息应该也是政府信息。只是属于政府信息的内容并不必然都要公开，还要进行保密审查、社会安全的考量。即《政府信息公开条例》第八条规定的：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”第十四条规定的：行政机关不得公开涉及国家秘密的政府信息，在公开政府信息前要对拟公开的政府信息进行保密审查。比如，对于公安机关使用的侦查手段，查获的线索，都需要保密。

在013年1月1日起实施的《公安机关执法公开规定》第十六条规定：“公安机关应当向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息：（一）办案单位名称和联系方式；（二）刑事案件立案、破案、移送等情况，对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限；（三）行政案件办理情况和结果。公安机关在接受控告人，以及被害人、被侵害人或者其家属报案或者报警时，应当告知其前款所列执法信息的查询方式。”第十八条规定：“公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿、等案件，应当依照法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，向当事人或者其家属、诉讼人以及第三人等告知采取强制措施和案件办理进展、结果等信息。”也就是说，从原则上，公安机关的刑事执法信息是属于政府信息公开范围，但在公开过程中要实施保密审查。

因此，回到朱令案以及其他当事人提出的政府信息公开案，公安机关的答复应该是两个层面：

第一、进行保密审查，剔除不应当公开的内容后公开。按照《政府信息公开条例》第二十二条的规定，“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”

第二，对于不予公开的内容，按照《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定“属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”，告知申请人该信息属于国家秘密，不予公开。

也许这样的处理，会使当事人容易接受一些。

参考文献：

[1]《南方周末》， 013年5月16日，第5版。

[2]《中华人民共和国政府信息公开条例读本》，曹康泰主编。