乡村干部想些啥

吉林省农村现在亟待解决的六个问题：（1）统筹提留年代乡村、农民和信用社之间的债务链；（2）生产性资金的可得性；（3）以水利为重点的乡村基础设施建设；（4）对农民增收农业升级确有帮助的技术推广和农民知识技能培训；（5）乡村集体企业和生产大户的引导扶持问题；（6）如何在推行村民自治中恰当地发挥乡村党组织的作用。这六个问题是目前农村发展真正迫切的问题。

2008年1月13至16日，我带着五个学生又来到吉林省松原市。此行的主要内容有两项：一是与市、县、乡镇和村干部开一个有关农村金融的座谈会；二是顺便到查干湖看一看已闻名全国的“冬捕”（即冬天用网捕鱼）活动。

引子：由看冬捕勾起的往事

对于我的五个学生来说，他们更感兴趣的是“冬捕”，这是每个出生于南方的人做梦都无法想象的场面：在零下28度的严寒中，北风如刀般刮在脸上丝丝地疼，一个全国排名第七的淡水湖已化成了一片冰雪皑皑的世界，在一个只有一米宽两米多长的冰口上冒出腾腾白汽，四匹马拉着一个绞盘把几百米长的由十五节网连结成的大鱼兜从冰水中缓缓拖出，一条条活蹦乱跳的大鱼被工人们从网兜中舀出抛到冰面上，转眼间就被冻得硬梆梆的。作业区的湖面上停着一大圈各地开过来的越野车和小轿车，人们的目标就是买大鱼，尽管超过10斤重的价格就达40元一斤，15斤和20斤以上的就更贵些，但那些车中走下的买主们还是争抢着、呼喊着、欢笑着奔向每网中个头最大的鱼。

其实，看“冬捕”对我来说并不是第一次。

那是1968年冬，也就是刚刚下乡的第一个春节快到来时，我们集体户的13个“傻冒儿”集体出动到库里渔场去买鱼。在那个缺少肉食和蛋白质的年代，我们这些刚刚16岁左右的少年决心在刚走入社会时就向家长们献一份厚礼――过年买几条鱼拿回家去孝敬他们。库里渔场是以库里湖为生产基地的国有企业，而库里湖，当年我们认为它大得出奇，其实比查干湖要小很多很多。四十年前，冬天的气温比现在冷得多，零下30多度是家常便饭。在凛冽的北风中，我们一行13人每人揣着几元钱（当年的鱼价是几毛钱一斤）踢踢踏踏走了几公里来到库里湖冰面的捕鱼现场，看到的情景当然也是：从一个水汽腾腾的冰眼中随着拉网的出水不断往出冒鱼，我们乐得又蹦又跳。看够了，就找一个捕鱼的负责人提出买鱼的要求，那人瞪大了眼睛惊奇地问：“你们有批条吗？”我说：“批条儿？什么批条儿？”那个人说了句让我永生难忘的话：“没有批条儿，钱屁事不顶！”“谁能批条儿？”“找场长去！”于是，我们13个已冻得鼻涕邋遢的小毛孩子又走了很久来到位于库里山上的库里渔场场部，敲开场长办公室的门恳求他给批个纸条儿去买几条鱼。不料场长开口第一句话又让我们大为吃惊，他问：“你们有批条儿吗？”我说：“你不就能批吗？”他说，“笑话！没有县领导的批条儿我怎么敢给你们批条儿？！”我当时只觉得晕头转向：怎么回事？买鱼有钱不就得了，还要这么多批条儿干什么？当年的买鱼结果不难想象，因为没有批条儿，13个大孩子在零下30多度的严寒中两手空空，只算是看了一场前所未见的“冬捕”。

现在，每当我呼吁继续加大市场化改革的力度时，我知道，这种立场宣示既植根于我的理论信念，也掺杂着40年前在库里渔场买鱼时种下的对计划经济行政审批机制的“刻骨仇恨”。

基层干部们谈出的问题

1月15日上午，松原人事局的李旭光局长主持了一个四级干部的座谈会，这个座谈会对我来说是一个了解中国国情的课堂，而参会的十来位基层干部就是最好的老师。他们在座谈中谈出的问题不仅让我看到了中国的下情和实情，而且也将引导我对体制转型中的政府作用、财政金融政策搭配等理论问题进行更深入的思考。

我在座谈会的开场白中，要求参会的各位基层领导个个讲真情况说实在话，不准念稿子，因此这个座谈会虽然时间不长，但也兜出了许多“干货儿”。这些“干货儿”中有些是偏激的言语，好在却真实地反映了下情。会后，我粗略总结出了以下8个问题，借这个园地和每个关心“三农”问题的同仁做一交流。

村镇债务的历史包袱亟待解决

我在一些经济学家文章中早就看到过关于乡村两级政权严重负债并将负债原因归咎于乡村干部不当行为的说法。在我们的座谈会上，参会的一些干部仅就自己工作范围内的村镇负债原因进行了说明。原来，在中国没有免除农业税时期，乡村干部面对一些极端贫困户以及有钱不缴的钉子户的拒交统筹提留款和“抗税”之举，在无奈之余常常采取借钱缴税以求完成指令任务的临时办法（这其中大多为向农信社借的钱）。多年来，这些借过的缴税钱和上缴统筹提留款已累积成了极大数额。取消农业税后，中央还对农民实施了一些补贴政策。为了体现党的温暖，在补贴发放时在全国都采取了直发到农民手中的做法，这就生出了一些新问题：(1)原来欠钱农民新得到的补贴直接进入腰包，没有人去乡政府和村委会还债；(2)对原来欠钱的农民没有补税和还债的制度性做法，有些原来欠债的农民即使在富起来以后也不去还钱；(3)对于非绝对贫困户，因“抗税”少交钱取消农业税后无追债机制使得原本老实守法听话的那些农民感到自己吃亏了，这在农户之间以及农民与乡村两级政权之间都造成了一些新的矛盾；（4）农信社、农发行等机构将那些高负债乡村划为不良信用等级村，新贷款申请愈加困难，因而出现了“因为你穷所以就更穷”的怪圈。看来，这种历史上形成的债务链应当想出一套系统化的解决办法，不然许多乡村干部的心理阴云无法消散。

所有粮食都涨价，为何稻米在降价

2007年是中国的高通货膨胀年，大豆、玉米、小麦等几乎所有的粮食品种都在涨价，奇怪的是，往年价格一直看涨的稻米，2007年却突然大幅降价。水稻产区的干部告诉我：2006年水稻的收购价为0.92元一斤，2007年0.72元一斤都没有人买，不知怎么回事？在每市斤0.72元价格水准下，农民每种一垧水稻要亏损2000元，这对农民来说是个不小的数目。我初步了解了一下，水稻收购价逆市下行的原因似乎是：（1）今年国家为应对全球性粮食危机，禁止稻米出口，外需渠道突然中断使国内一些地区的供给陡然相对增加；（2）粮食收购部门2007年始终未以农民满意的价格展开水稻收购行动；（3）水稻待涨价预期下的农民惜售行为和收购商的降价预期以及银行信贷大幅紧缩等背景条件使非国有粮商一直踯躅不前；（4）从全局看，东北稻米供给并没有过剩，特别是对于松原所产的优质稻米来说，华北、华东、华南、西南、西北地区始终有旺盛的市场需求，供销之所以脱节关键是铁路运输问题解决不了。公路运输方面，运费过低就出现超载，一治超载公路运输就陷于停顿，所以只能靠铁路。但铁路部门历来被称为“铁老大”，基层干部说它们既“牛”且“黑”，地市县级政府出面也根本搞不定。没有运力，外销只是一句空话。按照粮食市场的运行规律，每市斤粮价涨跌达到一毛钱都可称之为巨幅波动，而2007年的水稻价格每市斤跌幅竟达两毛钱！这实际上已可用萧条局面称之了。

中央补贴和各专项基金下发中的“水过地湿”现象

有个电视连续剧叫《李卫当官》，是个戏说历史之作。该剧中有李卫被雍正派作地方官后遇到的典型现象：朝廷拨十万两银子赈灾，李卫就开始按十万两银子做预算，结果遭到许多地方官员的嘲笑：“朝廷给十万两，到你手里有五万两就谢天谢地了！”通过调查，我们了解到这种现象在今天的中国已有过之而无不及，主要原因在于各种中央补贴和专项基金总是先到省里再到地市，然后才能到县级财政手里，每到这时，就真的连“五万两”都不到了，省和地市两级的截留已成常例。是古已有之的官场积弊难改，还是县以上两级财政确有截留的充分理由？我们不得而知。从我参加的这次座谈会干部们义愤填膺和无奈的情绪看，上两级政府“水过地湿”式的截留性质的不合理似乎已不容置疑。

中国农村乡镇级政权已经悬空

参加这次座谈会的四级干部几乎异口同声地提出了一个让我感到震惊的观点――“中国农村乡镇级政权已经悬空！”此事关系我国最基层政权的生存状况，若真的“悬空”，那还了得！我在会上不断地向几位干部请教，以明就里。来参加座谈会的干部大部分是村书记和乡镇党委书记，他们认为，中国是共产党领导的国家，从上到下只有在党组织能有效发挥领导作用的前提下，政权的基础才能够真正夯实。现在的问题是：村主任三年一次的普选制度使得乡党委已无法直接任免农村基层干部。在许多农村，由于贿选和家族势力两大因素的负面作用，使得相当一部分在村民自治口号下由普选产生的村主任成了村书记的对立力量，当然也成了乡镇党委领导的潜在抗拒力量。因为村官的乌纱帽不是乡党委给的，也不是村书记给的，因而他就有行为上的独立性，这让我们的乡村书记们颇有驾驭失灵的感觉。此外，据乡村书记们反映，三年一届，任期也有些短。每三年一次的村民普选在一些关系不顺畅且村长能支配相当一些资源的农村，普选一次就可能带来一次村规模的政治社会“动荡”，如果存在贿选行为还可能会在周期性的选举后出现新村长上任后用某种变相掠夺式的权力运用进行贿选支出补偿。这实际上已成为乡村建设中的一种破坏性力量。这些乡村书记们在谈话中流露出一种对中央的意见，即：你既然把我们这些人放在这个位置上，却又不给我们以足够的监督制约权力，这就使得共产党的基层政权缺少了一个有力的行政环节。有人说：“你让我们干，就得信任我们嘛！”

公共财政的阳光何时能普照农村

中国不仅因为收入差距不断拉大而存在着物质财富分布上的不公平，而且还因公共财政的作用差异而存在着城乡生存发展环境上的不平等。从全国情况看，城市越大，地税收入越多，地方公共财政实力就越强，公共消费型基础设施就越发达完备。反之，那些县域经济不发达地区的农村基础设施建设则景况最差。贫困地区的农村，其公共基础设施几乎可用惨不忍睹来形容。在我们的座谈会上，有个镇党委书记（王家勇）的发言非常有意思，他说，现在，中国公共财政的阳光根本没有“普照”功能，“它不是不往农村照，就是太阳快落山之前才照，总之，农村获得的公共财政的阳光总是少之又少”。例如，中央现在非常重视改善农民吃水问题，但一个村子即使是中等规模其改水铺网的钱也要300万元左右，这个钱农民没有，地市县财政也拿不出，中央财政能拿得起吗？全国这么多乡村，当然也拿不起。但从全国财政收入增长速度看，中央财政收入2007年增长了31％以上，这远远超过GDP增速约20个百分点，所以，就应该由中央财政拿出点钱来对农村的基础设施建设进行补贴，我们不是一直在喊“城市反哺农村吗”？首先应由收入猛增的中央财政来反哺农村。为什么有这样的主张？因为1994年的税改直接导致了几乎全部县级国有工业及许多非国有工业的大面积死亡，中央在当年税改时就把那些税基广、财源厚、易征收的税种通过“分税制改革”拿到自己手里，使得地方政府的财权和事权严重不对称。在严格的自上而下任命制的干部管理体制下，大家敢怒不敢言，只有“腹诽”而已。从这一历史背景说，基层干部提出对公共财政的“阳光普照”问题的意见似乎也可以充分理解。我觉得现在到了国务院和有关部门对农村电网、公路、水利等投资来源问题认真研究一下并拿出切实有效办法的时候了。在农村公共设施建设过程中还有一个倾向性的问题值得注意，那就是一些有可能产生良好现金流的项目决不能让那些以政府权力为后盾的垄断性公司拿走变成盘剥农民的工具，如自来水入户、闭路电视入户等等。在吉林省，这类项目已经落入一些管理部门旗下的国有公司之手成为高收费的变了味的公共基础设施建设项目，农民对这些公司的过高收费已怨声载道。

农村医保制度的推广状况及存在的问题

本届中央政府执政期间不仅免了农业税而且还大力推行了农村医疗保障制度，这两项举措的积极意义怎样评价也不为过。当然，我们经济学家心里清楚，每年征收的农业税数额不过区区几百亿元，只要资本市场建设方向对头政策得当，中央财政轻而易举就能从一项交易印花税上拿回几千亿元来。例如，2007年的股票交易印花税就有2000多亿元。所以，农业税早就该免。问题是往届政府没有做到的事由本届政府做了，当然也就功德无量了。现在，农村医保制度由于中央的重视也已经在全国推开，现行做法是：每年农民1人拿10元，中央财政拿50元，县级政府拿20元，每人每年有80元的医保基金。从数量上说，可谓不多。但农民不会人人得病，因此，此制度若推行得健康正常，也算得上是造福农民的一项举措。但在实践中各医疗单位即各类的医院都程度不同地出现了行为扭曲。其具体做法是农民来看病时先问是自费还是走合作医疗项目，若走合作医疗项目则收费大幅上涨。显然，解决这个问题不能靠力单势孤的个体农户，而只能靠乡镇政府。前郭县兴原乡的党委书记王家勇已创造了一个行之有效的办法，即到本乡农民经常看病的医院去走访，同这些医院的领导订立君子协定：农民来看病不得因走合作医疗项目就刻意涨价，乡政府定期调查，一旦发现有这类涨价行为的医院即将之从本乡农民合作医疗协作医院的名单上删除。因为乡镇政府有协作医院的合作签约权，纳入或排除合作名单能对这些医院的收入产生重要影响，所以，乡镇政府只要为农民说话撑腰，解决医院利用合作医疗体制乱收费问题就极容易得到解决。

县政府、乡村政权与农村金融服务

发展农村经济县区级政府的角色十分重要，因为它们比省政府和地市政府更直接同乡村发生各种经济政治及社会联系，既是乡村政权的“顶头上司”，又是贯彻中央精神的最关键环节（在多年前没有电视在农村入户时县级政府还有对中央精神的“解释权”）。在我们的座谈会上有两位县区级政府的干部代表，他们的水平都不低，对农村情况相当熟悉。他们和在座的乡村干部一样，认为新农村建设关键是农民增收问题，在农民增收目标实现过程中主要的掣肘因素一直是金融问题。以前郭县为例，全县共有7家金融机构，2007年农信社系统发放了11.2533亿元贷款，其中农贷的比例为82.4％，全县到农民手里的钱只有9亿元多一点，相对于巨大的农村资金需求，这9亿元只是在“撒胡椒面”，农户贷款每户设上限2000元，还有绝大多数的农户贷不到钱。在这种情况下，对农村自由借贷活动普遍化就可以充分理解了。自由借贷尽管利率高，但手续简便、资金可得性易于实现。因为放贷方并不担心借款者的还款能力问题，在一个村子里，谁家灶坑门冲哪边开大家都了如指掌。谁欠钱不还，在极端情况下放款人自己出马或雇人上阵到欠款人家门前祖宗三代骂上一两天（利用信誉机制），问题就乖乖解决。但是，农信社是正式金融机构，它们不可能运用这类骂大街机制，就只能将担保机制落实到村书记村长个人头上。来参加本次座谈的一个村书记叫刘万福，2007年全村借信用社的贷款约17万元都是他一个人担保的。他说：“真正种地干活想过好日子的农民没有不想还贷款的，因为他今年还了明年才好借，所以，我担保时一点儿也不害怕。”那么，即使是按照刘万福式的模式普遍解决了农信社贷款时的风险控制机制问题是否就能使农民农村资金需求大部分得到解决呢？当然，还远远不能！还有两个明显的制约因素在农信社系统的贷款发放中起负面作用：一是农信社在现有利率水准下发放小额贷款时的成本收益之比畸高，农信社挣不了多少钱因而没有太大的放款积极性；二是农信社的负责人特别是城郊信用社的负责人给农民放款只能多吃点土鸡蛋之类，只有将钱借给那些生产大户或到城里做工业做买卖的人才能收到可以打动人心的货币回报。机构和个人这两个收入制约直接导致各信用社存贷比会自动走低。这似乎是个解不开的死结：机构收入制约似乎可以通过升息和县财政建立小额农贷补偿基金来解决，但个人收入制约却只有靠职业操守教育的单一药方，而在多数情况下，喋喋不休地讲一百遍道德往往不如一沓人民币的功效明显。这些问题难以解决又不能不解决。看来，只有在农行重返“三农”服务第一线、邮储银行以农村社区为业务重点、农发行大力拓展业务范围、财政资金加大支农倾斜力度的背景下用放松农村管制降低“三农”金融服务机构的行业进入壁垒，用充分的供给竞争来填补金融服务缺口，用农村金融服务人才市场的形成解决相关机构人员素质的提升问题，用这些配套的方法才能破解农村金融服务的难题。

农村金融服务中一些正式机构的不当行为

在农村金融服务领域，那些正式金融机构还有许多不当行为让农民很有意见。早在几年前，保监会主席吴定富同志就在不同场合敦促保险公司在农村开辟业务领域，这也确实产生了实际效果。很多保险公司都开发出了针对农业、农民和农村保险需求特点的新产品。但问题是，这些产品有效行销之后，保险公司能否讲诚信，按合约理赔。在我们的座谈会上，几个干部都谈到一个情况：2007年年初，吉林省政府某部门就配合某保险公司在全省农村推行农业保险，其保费收入想必十分可观。但2007年春夏全省大部分产粮区遭遇干旱，其中，玉米受灾尤为严重，乡村干部和农民希望该保险公司能够按约理赔，但该公司已无此财力，农民的理赔要求据说统统被上级政府某部门挡了回来。我问参加座谈会的一位镇党委书记：“你们为什么不代表农民打官司？”答曰：“打官司？有上级部门为保险公司说话，谁敢哪！”再说说农信社。农信社现在仍然是农村金融服务的主力，它们的业务行为对农业生产影响最大。在松原市，有些农信社在业务上有四种行为让农民谤议汹汹：（1）想贷款先交入股资金，贷一万元交两千元，贷两万元交三千元，贷三万元交五千元。农民本来是因为没钱才去借钱，现在这么一弄则变成了你有钱才能更有钱；（2）农信社利息明显高于一般商业银行；（3）按月收息（不是计息）；（4）到了秋天就不再放贷使非农业经营者的借款需求得不到满足。

结语：新农村建设最紧要的问题是什么

我看过很多思维深沉的经济学家们都将农村土地私有化视作农村改革的首要问题。我个人觉得，由于全国各省市地方可供农民私有化分配的土地资源分布极不均衡，在这一情况下恐怕难以实现公平的土地分配，如果出现一次极不公平的大面积私有化运动也许会为社会动荡埋下祸根？通过调查，我发现吉林省农村现在亟待解决的问题倒是如下六个：（1）统筹提留年代乡村、农民和信用社之间的债务链；（2）生产性资金的可得性；（3）以水利为重点的乡村基础设施建设；（4）对农民增收农业升级确有帮助的技术推广和农民知识技能培训；（5）乡村集体企业和生产大户的引导扶持问题；（6）如何在推行村民自治中恰当地发挥乡村党组织的作用。这六个问题是目前农村发展真正迫切的问题，而土地制度的改革则不十分急迫，它虽然重要必要，但兹事体大，需三思和经过试验后再拿出一个中长期的解决办法。冒然进行激进的全面的土地私有化改革似乎不是公忠体国之论。农村农民问题始终应以治穷增收为第一要务，农业以保障粮菜供给结构升级为第一要务。除此而外，岂有他哉？