我们需要什么样的民生

“十一五”期间中央财政对民生投入力度前所未有，去年是“十一五”最后一年，中央财政用于民生相关的支出超过1.6万亿元。

尽管国家对民生投入逐年增加，但因基数过低，仍是缺憾颇多。

首先，公共财政占财政的总支出比例偏低。“公共财政”本来就是“民生财政”，用于民生的支出应该占财政开支大多数，但是目前不及两成，不如行政事业费的开支多，也不如政府对经济建设的投入多。

其次，“三农”欠账太多。从有关统计资料的数据看，中央财政“三农”支出比重增幅并不大，只是恢复到1990年代中期水平。投入结构上也存在多方面问题：农林水利气象等部门事业费支出偏高，资金流向农业管理部门、科研院所和涉农企业太多，用于缓解县乡财政困难和国家粮食安全储备等开支也列在民生财政的名目之下。

另外，侵吞挪用和套取专项资金的现象屡见不鲜，资金损失浪费严重，使用效益低下。以往民生拨款主要挪用于经济建设项目，现在地方政府将民生拨款用于维护社会稳定，几乎是公开秘密。稳定压倒一切，民生属于可以被压倒的一切之内，甚至民生本身的重要性也不得不借助维稳的名义阐述。主要原因在于，行政管理体制和政治理念没有适应“民生财政”的需要。

市场经济的必然要求

民生财政主要惠及的是老弱病残，但是不限于此。形象地说，民生财政是服侍市场经济的佣人和保镖。

市场经济秩序比自然经济秩序更缜密细致，也更容易遭到破坏。比如在自然经济时代墟市都是当街随意摆卖，无需交租，给工商所交点管理费就行了。在市场经济时代，当街摆卖却侵犯了入室商户的权益。走街串户广受欢迎的“挑货郎”变成在城管面前胆小如鼠的“走鬼”，与之相对应的是，政府必须保障穷人无需“走鬼”也能衣食无忧。

也是利益短期化的结果，官员不穷，但是行政领域司法不彰，法律对官员约束不够，所以贪腐盛行。同样道理，维稳也容易逾越到法律之外，在此情况下单纯维稳，结果越维越不稳。两相权衡，加强民生投入显然更明智。

因此，市场经济国家所承担的救济保障责任必然要高于自然经济时代。

而目前的民生投入多半是政策性支出，领导重视的多拨一点，不受重视的少拨一点，缺乏法律法规支持，也缺乏行政惯例约束。国民得到民生财政好处，暂时还只是当作躬逢盛世的运气，尚未视为理所当然的保障。只有当国民把社会保障当作自己在银行的存款一样可靠的时候，幸福感才会油然而生。

在这种情形下，将民生投入政策法规化，与领导人个人偏好无关，与政治风云绝缘，方能让国民建立起稳定的预期。

条件已经成熟

作为后发国家，优势在于几乎所有方面都有其他国家的经验教训可资借鉴，民生建设也不例外。不想罗列他国情况，此类介绍性文章汗牛充栋，只要有心，不难查找。现在已经改革开放三十年，他国模式多半存在客观或者主观障碍才迟迟未被政府采纳。这里主要归纳国内的成功经验，以利推广。

中国虽然不是联邦制国家，但是省市县乡各级政府之间不是简单的隶属关系。每级政府都伴有人大政协，人大政协是议事机构、决策机构，这意味着每级政府都不完全是执行机构，特别在预算编制、资金安排方面自由裁量权很大。中央政策指令到了地方政府那里都会不同程度的地方化处理，在大多数情况下，这种结合地区实际的地方化工作是有利的，但是每一层地方化的工作都是一次修正，过手的层级一多，往往政策已经面目全非。政策的实际效果与中央政府决策时制定的目标相差太远，于是常有“政令不中南海”的戏说。

欲保证中央指令不变样，资金不被截留的方式是中央财政直接面向国民。联邦制国家普遍如此，国民同时面对多级政府，一般是联邦、州和地方三级，三级政府互补管辖，互不隶属。中国虽然不是联邦制国家，但是偶尔也有中央财政直接面对国民的情况，对农民的种粮补贴、农资综合补贴、良种补贴就是中央财政直接支付到户。可见中央财政跳过中间各级政府直接面向国民，技术上已经具备条件。

2010年中央财政支出48323亿元，其中中央本级支出15973亿元，对地方返还和转移支付32350亿元。中央本级支出只占总支出的三分之一，三分之二是留给地方花去了，原来我们的中央承担了中央集权的“恶名”，却没有联邦制中央政府自收自支的痛快。如此安排，中央获得了对地方政府决策的干预权，密切了中央领导与地方干部的私人关系，但让渡的显性代价是让渡了财政资金的支配权，隐性的代价是降低了财政资金使用效率，宏观上表现为中央对社会控制力下降。显然，尽量让中央财政直接面向国民才是王道。

怎样进行民生建设

许多补助资金可以直接拨付给国民，那样效率最高。但有时候中央政府是想以事业、以项目造福社会，假如拨付给个人，为了筹集项目，又面临将分散出去的资金重新集中的问题。这可以借鉴央企模式，央企由此在绝大多数情况下，远比地方政府容易落实中央政府指令。这不仅仅因为央企是中央政府直属机构，更主要是央企采取企业化管理模式，中间没有决策层，只有执行层，指令不容易失真。同样地，中央财政直接发包给其他类型的企业，也同样可以达到高保真执行的目的。因为面临竞争，私企、地方国企和外企只会比央企更高效。

企业毕竟是盈利机构，和行政管理存在先天差异，比如发放补贴给困难家庭，就很难让企业来执行，因为该工作主要为衡量困难家庭的真实性。从利益最大化出发，企业很可能虚报，于是政府需要另行支付很高的监督成本。替代性的办法是培育社会组织，非营利组织。世界各国政府通过拨款给非营利机构，以实现其政治目标的现象极其普遍，甚至成为主渠道。

社会组织除了具有上述企业的优势之外，社会组织和政党亦有类似之处，它的价值观是公开的，并以其招募工作人员和志愿者，政府可根据各组织的宗旨委托不同类型的项

目，政府机构和企业的价值观通常不那么明确。社会组织的优势还在于其人力成本较企业和政府都低，社会组织的创办多半是聚合了_一批有志同道合的骨干人才，否则，假如趋利而来的话，他们完全可以注册成营利性公司，不受非营利条款的约束。社会组织之间存在竞争和替代关系，和企业一样面对着提高效率的压力，所以社会组织兼有政府、企业和政党三者优势。

随着民生财政地位日隆，可以预料，对社会组织的需求也将日益膨胀，只是还要经过政府对非营利机构从认知到放心的过程。

民生财政真正占主流，还得依赖赖政治体制改革，增加民主决策的比重。但是民生财政与政治体制改革不是单向的关系，民生财政也有助于缓和社会矛盾，社会矛盾缓和会为政治改革创造良好的社会基础。