国家治理视角下推进公共资金绩效审计创新的对策

国家审计是国家治理的重要组成部分，是实现良好国家治理的内在需求，也是促进实现和提升国家治理价值的制度基础。作为国家治理重要工具的公共资金绩效审计，在国家治理过程中越来越发挥着举足轻重的作用。推进公共资金绩效审计的创新与发展，是充分履行公共受托责任及实现国家审计国家治理价值的内在需要。国家审计要敢于担当，勇于创新，适时顺应内外部环境的变化，积极创新公共资金绩效审计的模式和路径，以促进国家治理体系的完善，推进国家治理的现代化。

一、公共资金绩效审计实现国家治理价值的主要制约瓶颈

当前的公共资金绩效审计已出现制度、目标和理念等滞后的问题，不能适应国家治理目标的调整，不能适应国内外政治、经济形势和国家治理环境的变化。这已成为公共资金绩效审计实现国家治理价值的瓶颈和制约因素，主要体现在以下方面：

一是当前国家审计体制不顺，公共资金绩效审计的独立性受到限制，不适应国家治理环境变化的需要。我国现行的行政型审计领导模式实质上是以法律的形式定位了我国国家审计具有浓厚的政府内部审计监督色彩，削弱了审计的独立性。国家审计机关去监督和问责同级党委政府及相关责任主体显然存在很多制约因素，而且随着公共资金绩效审计环境及国家治理环境的变化，这种体制弊端日益显现，无法实现国家审计对权力监督和制约的内在要求。

二是公共资金绩效审计目标、审计范围和审计方式已不适应审计环境的变化，不适应国家治理目标调整的需要。公共资金绩效审计赖以存在和发展的外部环境的剧烈变化，势必要求更新公共资金绩效审计目标，适当调整审计范围，大胆创新审计方式方法。比如对国家军事机构及国防经费的审计，对驻外机构、境外投资、国有资产及境外国有企业及金融机构的审计监督，这些还是国家审计机关从未触及或较少涉及的领域，已不适应国内外审计环境的变化。

三是公共资金绩效审计理念滞后，不适应国家治理理念更新的客观需要。尽管近年来全国各级审计机关在公共资金绩效审计方面取得了一些成绩，但从整体来看，全国的公共资金绩效审计尚处于起步阶段。由于审计理念相对滞后，对国家治理风险评估、政府责任审计、公共政策审计、政府效能审计、环境审计、绿色GDP、幸福指数等方面的审计尚未有效启动。比如，经济全球化浪潮下对国家政治安全、经济安全和文化安全的影响日益加大，金融风险、贸易争端、国家信息安全、突发公共事件、大气雾霾、粮食安全、能源安全以及战略物资储备等矛盾和问题不断凸显，这些都是国家治理环境变化中遇到的新问题，新时期的公共资金绩效审计也必须更新理念，顺应这种变化和需求。

四是审计方式和技术方法落后，审计法律体系滞后，不适应国家治理发展的需要。当前在中西部地区，尤其在一些基层审计机关，还沿用传统的审计方式和方法，影响了审计质量和审计效率的提高。加之国家审计法律体系相对滞后，面对日益临近的知识经济，面对变迁巨大的审计环境，目前的审计法律规范体系已明显不适应公共资金绩效审计的发展，一些法律法规建设甚至还滞后于公共资金绩效审计实践，制约审计作用空间和执法手段的法律法规瓶颈较多，不利于审计作用的充分发挥。

五是公共资金绩效审计问责问效机制尚未建立，不利于国家治理价值的实现。健全完善的公共资金绩效审计问责问效制度是实现国家审计有效问责的制度保障，目前国家审计、国家治理的制度设计中涉及公共资金绩效审计问责问效的相关内容仍然很少。对一些问题机构和官员的问责因涉及敏感的问题而变的扑朔迷离，不能充分满足社会公众的知情权，也一定程度上影响了政府的公信力，削弱了国家治理的权威和效能。

六是公共资金绩效审计发展不平衡，审计管理相对滞后，不利于国家治理效能的提高。当前，我国中西部欠发达地区的绩效审计环境、审计理念、审计技术手段和装备条件、经费保障水平、审计人力资源配备等诸多方面都较东部、南部地区有很大差距，成为公共资金绩效审计发展的瓶颈，直接制约了国家审计的长远发展。

二、推动实现国家治理价值及公共资金绩效审计创新的路径分析

（一）重新定位国家审计目标，立足于维护国家安全，包括维护国家政治安全、经济安全、文化安全和信息安全。基于动态的公共受托责任理论，作为公共责任委托人的社会公众则越来越关注由政治、经济和社会发展引发的诸如政治稳定、区域发展不平衡、经济结构不合理、生态环境恶化等政治、经济、社会和环境等一系列问题，也要求人在国家治理中能有效发现、防范和化解这些矛盾和问题。随着国家治理目标的更新，公共资金绩效审计亦应转变为识别和化解政治、经济和社会发展中面临的各种风险和考验，公共资金绩效审计的目标应立足于维护国家安全，包括维护国家政治安全、经济安全、文化安全和信息安全。

（二）适时创新国家审计体制，增强国家审计独立性和威慑力。在国家审计体制创新中，应尝试运用生态政治学的思维，更多的关注公共资金绩效审计所处的具体的政治生态环境，关注国家审计在这个特殊生态链中所处的地位及发挥作用的效能和空间，以改革创新精神探索适应国家审计未来使命和发展方向的体制模式。

（三）构建公共服务型绩效审计，推动国家治理价值的实现。

一是探索构建公共服务型绩效审计。基于国家治理视角，公共资金绩效审计不能仅局限于传统审计领域，还必须进行创新与重构。以维护国家安全为主要目标，结合国家审计的环境变迁，探索构建公共服务型绩效审计。当前，要强化公共服务意识，树立公共服务绩效审计理念，强化人本理念，强化结果导向和绩效评估理念，开展对政府责任履行情况和公共政策制定及执行情况的评估，强化问责和问效机制建设，加大审计结果公开力度，促进政府由权威治理型向公共服务型转变，推动民主法治理念和国家治理价值的实现。

二是顺应公共资金绩效审计环境的变化，密切关注政府预算管理、政府投资重大建设项目、环保资金、扶贫资金、社会保障、经济责任、公共政策制定与执行效果（如民众幸福指数、健康指数、空气指标、基尼系数、透明指数、社会满意度等）、经济社会发展水平等公共受托责任的履行情况。要进一步强化对政府公共受托责任履行情况及维护国家安全有序运行的监督制约机制的再监督，建立和完善有效的政府绩效评价指标体系和审计信息披露机制，健全完善审计体制，不断加大跟踪审计力度，积极拓展国家审计的作用空间，促进实现公共资金绩效审计的国家治理价值。

三是建立健全问责问效机制，加大问责问效力度。牢记及顺应党和政府重托，社会公众的期待，建立健全对公共资金绩效审计事项进行全面问责问效的法律规定，制定适用于监督机构的专门的问责法律规范，加大公共资金绩效审计问责力度，满足社会公众的知情权，推动建立健全我国问责机制和责任追究制度，完善国家审计信息披露力度和审计结果公告制度，加大审计结果公告力度，提升政府的公信力，确保公共权力在阳光下高效运行。

四是完善审计整改制度，加大审计整改力度。应适时创新和完善公共资金绩效审计后续整改的督查督促方式，细化审计整改制度规定，明确相关责任主体的整改责任，严格约束整改时限和报告时间，加大审计整改公告力度，以细致完善的制度消除审计整改的瓶颈，确保公共资金绩效审计整改到位。

（四）重塑公共资金绩效审计理念，拓宽审计视野，提升国家治理效能。

公共资金绩效审计应充分发挥国家审计作为国家治理“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，维护民主法治，推动落实“责任、透明、法治、廉洁”及公平正义等理念。维护国家安全，密切关注国家政治安全、经济安全和文化安全并积极探寻解决对策，关注日益突出的如经济下行压力、金融风险、贸易争端、信息安全、粮食安全、雾霾治理、能源安全以及战略物资储备等矛盾和问题，积极提出化解策略并及时反馈相关部门。探索实施军事机构审计的方式，进一步加强对境外投资、境外国有资产、国有企业的审计监督，维护国家境外资产的安全完整，促进不断完善国家治理，进而实现经济社会健康、可持续发展。

（五）创新公共资金绩效审计方式方法，重构审计法律体系，为国家治理提供及时的“预警”信息和“修复”服务

一是创新国家审计的作用方式，发挥“防火墙”的“抵御功能”，为经济社会科学发展保驾护航。积极服务改善经济社会发展系统的外在环境和运行质量，促进全面维护国家安全。

二是创新公共资金绩效审计技术方法。充分利用现代信息和网络技术，积极探索运用计算机审计技术手段，应逐步采取现场审计与网络审计相结合的方式，实行动态跟踪和过程监督。积极探索实施实现网络化、智能化、实时化、主动式的审计方式，开展网络化动态监督，实现审计手段的现代化，以提高公共资金绩效审计的国家治理效能。

三是积极重构公共资金绩效审计法律体系。适时修改完善《审计法》及其实施条例以及一系列制约国家审计作用空间和执法手段的相关法律法规，建立完善适应网络技术、知识经济和经济全球化的审计法律体系，拓展公共资金绩效审计的国际视野，改革现行审计管理体制，扩大审计执法权限，不断完善公共资金绩效审计的执法手段，增强审计的独立性和威慑力。

（六）创新审计管理和审计发展，促进公共资金绩效审计和国家治理效能的全面提高

一是创新公共资金绩效审计发展，促进审计的全面、均衡、协调、可持续发展。进一步深化财政审计、政府投资审计、涉农资金审计、金融风险管理审计，探索公共政策审计和政府责任审计，拓宽审计的范围，延伸审计的触角，不断创新和完善公共资金绩效审计的评价指标体系，创新评价模式和问责方式。加大对中西部地区审计机关在经费、信息技术装备、人员培训等方面的支持力度，加大东西部地区审计机关的对口支援和人员交流力度，消除公共资金绩效审计发展的制约瓶颈，促进公共资金绩效审计能力和水平的全面提升。

二是创新审计干部管理。积极探索启动国家审计人员审衔制度，建立完善审计人员激励机制，激发审计队伍的活力。要以作风为基础，能力为重点，业绩为导向，锤炼作风，提振精神，培育和发展审计文化，营造积极向上的文化氛围和精神追求，大力弘扬“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计核心价值观，打造一支政治坚定、业务过硬、作风优良、纪律严明的审计队伍，促进审计队伍整体素质的全面提升。

三是创新公共资金绩效审计质量管理。积极拓宽公共资金绩效审计的范围和空间，逐步实行公共资金绩效审计的全覆盖。适时引入全面质量管理理念， 构建科学的审计质量管理体系，对公共资金绩效审计工作实施全员、全过程、全方位的审计质量管理。健全审计质量管理，实行审计项目分级分类管理，强化公共资金绩效审计项目质量的量化考核。四是加强公共资金绩效审计的科学组织与管理，推进完善多专业融合、多视角分析、多方式组合的审计组织方式，强化审计现场管理，建立健全科学的考核激励机制，加强人力资源整合、廉政建设和作风建设，全面提升审计队伍的业务水平和信息化程度，增强服务国家治理的能力，促进公共资金绩效审计和国家治理效能的全面提高。

四、结论

公共资金绩效审计既是完善国家治理的有效手段，也是促进实现国家治理价值的重要基石。现代国家审计实质上是以权力监督制约权力的方式，其职责集中体现为对受托责任的监督与问责。公共资金绩效审计也随着提升国家治理效能及推进国家治理价值实现的过程而不断创新和发展。加快民主法治进程，加大对权力制衡的力度，实现政府、市场和公民社会的良性互动，要不断增强公共资金决策的透明度，提升公共资金绩效审计的效能和公信力，推动国家治理向善治的迈进，促进维护社会公平正义，增强国家治理的活力和动力，在加快公共资金绩效审计创新与发展的过程中实现国家审计的国家治理价值，以推动国家审计的长远发展，促进国家治理体系的现代化。

（作者单位：商洛市审计局）