安徽省国有土地收支运行管理调查研究

摘要：本文通过对安徽省近年来国有土地收支运行总体情况的调查分析，探讨存在的问题及其产生原因，提出解决问题的建议和意见。

关键词：国有土地;土地收支;运行管理

Abstract: Based on the investigation and analysis of state-owned land revenue and expenditure operation overall situation of Anhui Province in recent years, to explore the existing problems and the reasons, put forward some suggestions and opinions.

Key words: state-owned land; land income; operation management

中图分类号：D922.33 文献标识码：A 文章编号：

一、研究背景

近年来，随着房地产市场的过度发展和地方“土地财政”的普遍化，中央对加强国有土地收支运行管理的重视程度也日益提高，但在宏观政策轮番出台和调控不断趋紧的背景下，地方土地出让收支运行及管理中仍有诸多问题存在。对此，国内也有不少学者对如何科学、规范管理国有土地收支表达了众多的观点。其中具有代表性的主要有三类。第一类认为“财权上移”、“事权留置”，导致基层财政收支矛盾日益尖锐是促成“卖地”成为地方政府谋取财政收益的重要途径，其代表人物有财政部财政科学研究所贾康、白景明以及中国国土资源经济研究院张维宸。第二类认为土地出让收支高涨提高了地价和房价，土地融资过度杠杆化放大债务风险，并且土地出让收支具有不可持续性也不利于实体经济发展，其代表人物有中国城市经济学会杨重光、中国国土资源经济研究院杜新波。第三类认为要改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制并规范土地收益的支出，以实行基金式管理为最终目标，并要调整土地收益的分配结构，其代表人物有中国土地学会黄小虎、全国人大常委预算工作委员会前副主任王大成、杨重光和张维宸。

本文在借鉴国内学者观点的基础上，以安徽省为例，通过对近年来，主要是土地收支全额纳入地方基金预算管理以来土地收支运行情况的调查，从土地收支预算编制、执行、资金运行及政策效果等方面挖掘问题、探讨原因，提出相关建议，以期对地方政府科学利用土地资源、合理安排土地资金、摆脱“土地财政”困境有所帮助。

二、国有土地收支运行总体情况

（一）土地出让收入[土地出让收入＝国有土地使用权出让金收入+国有土地收益基金收入+农业土地开发资金收入;]增幅跳跃式上升，地方政府收入[地方政府收入含义属于广义的地方财政收入，包括地方一般预算收入+基金预算收入+中央转移支付。]的土地依赖性不断增强

自2007年国有土地使用权出让收入全额纳入地方基金预算管理以来，随着房地产业的迅猛发展和城市建设的深入推进，在国有土地供应范围不断扩大和土地价格快速上升的双重因素推动下，安徽省土地出让收入入库规模逐年攀升，2010年入库土地出让收入1104.5亿元，已接近地方一般预算收入总额；增幅连年跳跃式上扬，2009年、2010年土地出让收入增幅分别比上年提高52.78和79.95个百分点；土地出让收入在地方政府收入中的占比由2007年的18.29%提高到2010年的29.98%，四年内提高了11.69个百分点，在地方政府收入中的比重不断加大，地方政府收入对国有土地出让收入的依赖度不断加强。

表1:2007-2010年安徽省国有土地收入总规模情况表

数据来源：国家金库安徽省分库预算收支统计表。

（二）土地资源配置市场化程度不断提高，专项计提资金未能严格执行到位

随着国有土地有偿使用制度的建立、完善和规范，土地资源配置的市场化程度不断提高，地方政府通过招标、拍卖、挂牌等市场竞争行为出让土地取得收入的形式已居于主导地位，划拨土地的范围日益缩小，土地供应和调控能力不断加强，土地资源逐渐获得了最大程度的经济效益。从2007－2010年安徽省国有土地出让收入来源结构看，以招、拍、挂及协议方式出让土地所取得的土地总价款占国有土地使用权出让金收入的比重逐年提升，2010年为87.37%，比2007年提高了7.47个百分点；2010年反映国有土地划拨形式的划拨土地收入和补缴的土地价款占比为1.47%，比上年降低0.24个百分点。按相关制度规定，在土地出让收入中应当按一定的标准计提国有土地收益基金和农业土地开发资金[根据《转发财政部国土资源部中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（财综[2007]808号）的规定，入库的土地出让收入分解为“国有土地使用权出让金收入”、“国有土地收益基金收入”、“农业土地开发资金收入”，其中“国有土地收益基金收入”按缴入地方国库的土地出让收入的4%-8%比例计提。]，但从近年安徽省国库统计数据看，国有土地收益基金计提比例远低于相关规定，且呈逐年降低的走势。

表2:2007-2010年安徽省国有土地收入来源结构表

数据来源：国家金库安徽省分库预算收支统计表

（三）土地出让支出[土地出让支出＝国有土地使用权出让金支出+国有土地收益基金支出+农业土地开发资金支出]总规模快速攀升，增幅远超地方一般预算支出

在征地成本提高、城市建设拉动及以土地换融资等多重因素影响下，近年来，安徽省土地出让支出规模不断扩大，2010年土地出让支出规模首次突破1000亿元，与一般预算支出之比由2007年的0.2:1提高到0.4:1，在基金预算支出中的占比为92.82%，比2008年提高11.51个百分点。2008-2010年，安徽省土地出让支出增幅均保持在20%以上，2010年达到了165.92%，比当年地方一般预算支出增幅高出138.98个百分点，其中，构成土地出让支出的国有土地使用权出让金支出、国有土地收益基金支出和农业土地开发资金支出增幅分别为164.90%、190.74%和128.34%。

表3:2007-2010年安徽省国有土地支出规模统计表

数据来源：国家金库安徽省分库预算收支统计表

（四）国有土地使用权出让金支出重点投向明确，部分涉农及民生类投入偏低

从近年安徽省国有土地使用权出让金支出情况看，资金投向主要集中在征地和拆迁补偿支出、城市建设支出、其他支出三类上。随着地价上涨，拆迁成本不断加大，用于征地和拆迁补偿的支出逐年增加；随着城镇化建设的深入推进，城市建设支出连年保持强劲；2010年，上述两项支出合计增长了2倍，增幅比2009年提高了158.29个百分点，占当年国有土地使用权出让金支出的71.31%，占比比2007年提高了17.69个百分点。此外，其他支出占比也较大，虽然呈下降趋势，但2010年仍有20%。在国有土地使用权出让金支出中，农村基础设施建设支出、补助被征地农民支出及廉租住房支出等涉农和民生类支出占比始终较低，2007－2010年，三项支出合计占比均仅在3%左右，2010年占比为3.61%。