论土地利用总体规划刚柔结合操控原则

摘要：土地利用规划的刚性与柔性是矛盾的统一体，本文从多个方面探讨了在土地利用规划中刚性与柔性结合的原创。

关键词：土地规划; 刚性; 柔性 ;矛盾

Abstract: Rigid and flexible land-use planning is the identity of opposites, this article from many aspects of the land use planning of rigid and flexible combination of original.Key words: land use planning; rigid; flexible; contradiction

中图分类号：F301.23文献标识码： A 文章编号：2095-2104（2012）07-0020-02

土地利用规划的刚性，是指土地利用规划为了合理利用各类用地，认真贯彻落实我国的基本国策而具有的固定性和强制性。土地利用总体规划的柔弹性，是指土地利用规划为了适应未来经济和社会发展的不确定性，而表现出来的灵活性和可变性。在规划的编制和实施中，需要探索“刚性”与“柔性”相结合的方式，以增强规划的应变能力。

规划目标立足长远，蓝图与绿图协同公平

规划作为人类的一项社会活动，是人类有目的的改造和利用自然与创建人为环境的具体行为。规划既是对未来行动结果（目标）的预测，也是对实现这种结果的行动的预先安排，并且是在针对目标达成的行动过程中不断趋近目标的所有努力。规划在行动过程中总是不断地趋近未来预测的目标，因此被称为“蓝图规划”。土地的可持续利用与发展是土地利用规划所追求的最终目标，而土地可持续利用规划是指在特定时期和地域条件下，对土地资源进行开发、使用、保护与治理，并通过一系列合理的利用组织，协调人地关系及人与资源、环境自然的关系，以满足当代人与后代人生存发展的需要，即所谓的“绿图规划”。绿图规划源于1987年荷兰人克拉波尔斯和蔗普提出的社会系统“绿图设计”思想。这种设计只为使用者设计好“骨架”，内容由使用者针对变化的环境不断加以充实、完善，使规划成为一个持续发展和发展的过程。其目标是既要保持系统原来的功能，又使它具有弹性。

二、控制指标需刚性与柔性并存

目前，我国土地利用总体规划是按照行政管理层次，采取“自上而下、上下结合”的方法编制，主要的土地利用指标自上而下的分析下达，采取层层控制，逐级细化的指标控制方法。但是，由于指标控制采用的土地分类方法与土地利用分区方法有很大不同，若处理不当，容易出现指标和布局不够协调、规划缺乏柔性的问题。在上一轮的土地利用规划修编中，土地利用指标被分成控制性指标和指导性指标。控制性指标主要包括耕地保有量、基本农田面积、建设占用耕地控制量、城镇建设用地规模等。控制性指标是硬性指标，即刚性指标，不能随意增减，不容突破。而指导性指标主要包括生态退耕面积、开发复垦整理补充耕地面积、建设用地总规模等指标。指导性指标属于非硬性指标，即弹性指标。所谓弹性指标体系，应不仅局限于有关的耕地指标，除了建设用地占用耕地指标、耕地增减指标外，还应包括基本农田保护率、人均耕地占有量、人均粮食占有量、人均GDP、粮食总产量、城市化水平、人均建设用地占有量、人均绿地、单位产值（或国民收入）占地率、森林覆盖率等多项指标。弹性指标还表现在各项控制指标值应确定上下幅度，限定波动空间，譬如为了进一步增强土地规划数量上的柔性，在建设用地占用耕地数量和建设用地总规模指标中设立机动指标。

三、“活性用地、弹性控制区”需预留

需预留在编制土地利用规划或对土地进行用途分区和布局时，为了能灵活控制和利用土地，可以在实际的操控中，在国家标准规定的十大类用地类别之外，加入“活性用地”。这类用地不是一个法定的概念。预留“活性用地”不是按照国家标准对城市布局地块用地性质做出唯一性定论，而是建议一系列性质的选择范围，对城市局部用地性质进行待定型控制。“活性用地”自由度较大，适应面较宽，可以作为兼容用地功能的用地，主要是那些对环境条件、交通条件和专业技术协作要求不十分严格，对城市结构不存在重大影响力，对周围用地和环境没有安全威胁的用地。

土地利用规划在数量上的弹性，主要是指在建设用地指标中设立的机动指标，而规划的布局弹性则主要体现在土地利用分区方面，因此应该在土地利用分区中引入“弹性控制区”概念。弹性控制区主要包括建设用地弹性控制区和农业用地弹性控制区，目的是适应建设用地和基本农田的微量弹性变化，从而增强土地利用结构和布局的适应性、灵活性。建设用地弹性控制区是邻接建设用地区的用地调剂区域，主要用于满足建设项目实施时所需要的微量调整（数量或布局），或因规划编制时估计上的偏差而导致的微量局部调整需求。农业用地弹性控制区主要是基本农田弹性控制区，是在规划的基本农田保护区以外的临近地点设置的用地调剂区域，主要用于国民经济重点发展部门（如能源、交通等部门）经批准需占用少量的、在布局上呈点状或线状的土地，所涉及占用基本农田的，用作补充基本农田保护面积。