关于改进法规起草工作的思考

法规起草是立法工作的重要组成部分，从程序上讲，法规起草虽属于立法前期准备工作，但起草工作是制定法规的关键步骤之一，对提高立法质量有着十分重要的意义。如何在加强立法工作的同时，不断改进法规的起草机制，提高法规起草质量，为进一步提高立法质量打下良好的基础，一直是立法工作者研究的课题。

法规起草工作现状和存在问题

本届人大及其常委会五年来共制定法规41件（其中现行有效的40件），修改法规24件（27件次），作出废止决定6件，作出有关法律性问题的决定16件。制定的现行有效的40件法规，其中财政经济和城建环保方面的25件，教育、文化、卫生方面的8件，公民权益和社会事务管理方面的5件，人大工作方面的2件。

分析本届人大常委会法规起草机制运作的现状，还存在以下几个问题：

第一，法规起草主体比较单一，人大自主起草法规数量少。从制定的40件法规来看，起草主体由两个方面组成，一是政府主管部门或是法规的执法部门，有34件，占85％；二是市人大专门委员会或者常委会的工作委员会，有6件，占15％。同全国人大常委会相比，目前本市人大常委会直接组织起草的法规太少，除有关人大工作的法规外，其他方面的法规大部分由政府部门组织起草并提出议案。政府部门起草法规虽能够调动其参与立法的积极性，有利于发挥政府部门熟悉行政管理和专业的长处。但政府部门因其本身的局限性，容易从部门利益出发考虑问题，导致法规草案起草质量不高。

第二，法规草案报请市人大常委会审议的，在安排上前松后紧。尽管本届人大常委会比较重视立法规划和计划的制定和落实，每年立法计划由常委会会议审议通过后，市人大有关专门委员会、人大常委会法工委、市政府法制办总要召开立法工作联席会议，人大常委会办公厅也认真排出全年常委会会议审议法规的时间表，但由于法规草案大多由政府部门起草，人大常委会的主动权少，常委会审议法规要等政府报来，往往“等米下锅”比较被动，时常出现常委会审议法规集中在下半年“打老虎”，影响常委会对立法计划的审议安排，也间接影响了立法质量。

第三，法规草案中涉及政府执法部门权限、职责的协调工作不够到位，以致于法规草案报请市人大常委会审议后还有涉及政府职责权限的问题要人大出面协调，牵制了常委会的审议精力。

第四，法规起草时的立法调研还未形成制度化。由于政府起草部门自身的局限性，对法规草案涉及的权利和义务的调研和论证往往不够深入，以致于对一些重大问题，常委会审议过程中还要进行调研论证，增加了立法成本。

第五，人大提前介入立法起草工作虽然积累了一些经验，但还需要进一步规范。

针对上述问题和不足，要使本市法规的起草质量逐步提高，进而提高立法质量，亟待在总结本届人大常委会立法起草工作实践经验的基础上，探索科学的起草机制，为以后起草法规、保证法规草案质量提供经验和依据。

改进法规起草工作的若干建议

法规起草机制运作的关键是要建立健全的立法起草工作制度。改进法规起草机制的目的，是要探索有利于调动各方面积极性，广泛听取不同意见；有利于人大有关委员会和政府法制部门提前介入，保障法规起草质量的途径和形式。现就改进法规起草机制，建立健全高效的立法工作制度提出一些粗浅的想法：

1、拓宽法规起草渠道，建立开放的、多元化的法规起草制度。改进法规的起草机制，重要的环节在于起草主体的改革。实现立法民主化、科学化，必须拓宽法规草案的起草渠道，改变单一起草模式，向多主体、多渠道转变，建立开放的、多元化的法规起草制度。建议法规起草尝试作这样划分：一是对一些重要的、带有全局性的，关系本地区经济发展和社会稳定的重要法规，应由人大专门委员会或常委会工作委员会牵头起草或直接起草，发挥立法机关的主动性；二是对涉及到几个部门职责的法规，应由政府法制部门或人大的有关委员会牵头，有关政府部门参加，成立专门的起草班子进行起草。也可以由人大的工作机构会同政府法制办共同起草；三是对一些理论性、专业性强的法规可以委托专家学者、科研机构起草。此外，还可以尝试多版本起草，即可以组织不同的立法小组分别起草相同项目的法规草案，最终择优采用或取长补短。

重视发挥立法工作者、实际工作者和理论工作者的作用，可以尝试采用人大工作者、实际工作者、理论工作者三结合的法规起草模式。目前行政立法过程从工作层面上可分四棒接力，即政府主管部门起草-市政府法制办审查-市人大专门委员会初步审议-法制委员会统一审议。这四棒接力对起草法规来说，可以起到层层把关的作用，但也免不了交叉和重复。建议在起草阶段就组织三结合的起草班子，由主管部门负责，市政府法制办和人大专门委员会、常委会法工委参加，法学专家、学者执笔。充分利用三方优势：政府实际工作部门熟悉行政管理和业务，考虑问题较实际可行；人大部门全局意识强，考虑问题能兼顾平衡政府部门和管理相对人各方利益；专家理论性强，考虑问题较合法、规范。将这三股力量汇集，相互取长补短，共同起草法规草案，有助于提高法规草案的起草质量。

2、立法调研制度化，切实提高实效。立法调研工作分起草时的调研和审议过程中的调研两部分，相对来说，法规起草时的调研，是立法的基础，很大程度上决定了法规的起草质量。因此，立法调研必须从源头上抓起，并贯穿于立法的全过程，形成制度化。确立立法项目时，就要注意进行深入调查和反复论证，力求切实可行；法规起草前再进行调查，使之适应新形势、新情况的要求；法规起草后，进一步广泛征求意见，特别是对与人民群众生产和生活直接相关的法规草案，在设置权利和义务时应当举行听证，并采取公开登报、座谈等不同形式，广泛征求社会各界和广大人民群众的意见。立法调研也要讲求实效，针对立法中的重大问题研究论证，真正解决问题，力求提高实效。

3、建立协调制度，明确各执法部门的职责。法规案的协调制度主要是针对法规案涉及较多部门利益而言的。有时一个法规往往涉及两个以上执法部门的职责权限划分问题，这就必须在法规案中注意处理好各执法机关之间的关系，分清主次，以避免法规案通过后因法规规范不清造成执法实践中的相互扯皮，确保法规的贯彻执行。

建立法规案协调制度，特别是由政府部门起草的法规案，法规草案到政府法制机构后，要举行有关执法部门负责人参加的法规案起草协调会，重点是对政府部门之间的职责加强协调，广泛听取有关部门的意见，既要保证法规案的统一、科学、合理，确保提请到人大常委会的法规草案在部门职责上不交叉、不打架；又要保证法规案通过后的社会效益，便于操作，切实可行。对以政府名义提交人大的法规案，各执法部门的职责权限已经协调确定的，有关执法部门再有意见，原则上不予理睬；对提交人大审议但没有经过政府协调或者协调不定的法规案，有关执法部门提出异议后，人大可以将法规案退回政府，由其协调并作出决定后，再列入常委会会议议程予以审议，从程序上确保立法的严肃性。

4、规范人大提前介入制度，提高法规起草的效率和质量。改革法规起草机制和程序，重要的是要发挥立法机关的主动性。在建立开放的、多元化的法规起草制度的同时，更要加强人大在立法起草中的主导地位。不管采取哪种方式起草法规，人大常委会及其工作机构都要适时、适度介入，充分发挥主导和指导作用。尤其是对一些由政府部门负责起草的法规草案，人大常委会的工作机构要做到提前介入，严格把关。重视发挥人大专门委员会的职能作用，提前介入，对每一件法规草案从立法的必要性、法规体例的合理性、法规内容的合法性和可行性、法规语言的规范性等，进行全面的研究和论证。及时发现和掌握法规案的难点和焦点问题，为常委会审议法规打下良好基础。

人大各专门委员会提前介入立法前期工作要各司其职，突出重点。需要人大有关部门提前介入的主要是指由政府部门负责起草的行政管理性法规的调研、论证、起草工作。提前介入的目的，是为了保证法规草案的起草质量，维护立法公正性，并在起草过程中贯彻正确的立法指导思想，通过深入了解情况为常委会审议作好准备。因此，提前介入应当是专门委员会成员的适时参与和指导，而不是人大工作班子人员参与起草的具体工作。提前介入的任务，主要是帮助起草班子端正立法指导思想，明确立法所要解决的主要问题，把握法规的合法性和合理性，确定法规的体例结构和需要设定的法律责任。具体来说，重点应放在三个方面：一是充分了解情况，为常委会审议阶段的工作打下良好基础；二是掌握法规起草的难点，对草案涉及的国家法制统一和设立审批、许可、收费、发证、资质评审、培训问题，以及人民群众切身利益等重大问题发表意见；三是在立法技术方面提供咨询意见，力争使法规草案在议案形成时技术上比较完善。总之，提前介入的意义在于把握方向，而决不是仅仅为起草工作提供劳动力。统一审议机制建立后，法制委员会和其他专门委员会在协助常委会审议方面承担着不同的工作职责，提前介入的方式和要求也应有所不同。一般来说，有关专门委员会的介入应当早些、深些，为在常委会一审前形成审议意见报告作准备；法制委员会则是有选择、有针对性地介入法规起草的调研论证活动。