关于地方性法规清理的几点思考

法规清理，是指立法机关对现行有效的地方性法规进行梳理和分析研究，并根据不同情况修改或废止地方性法规的活动。法规清理是立法后相关信息的收集分析机制，是对现行有效地方性法规的调整机制。近年来，本市在地方性法规清理方面已形成了一些开拓性的做法，现结合自身的体会，介绍一下目前的法规清理工作，并就如何进一步推进地方性法规清理谈些思考。

一、开展法规清理工作的意义

开展法规清理是维护国家法制统一的必然要求。党的十报告提出，要全面推进依法治国，完善中国特色社会主义法律体系。根据法律、行政法规的立改废情况，及时修改、废止地方性法规，确保地方性法规与上位法不相抵触；在新制定、修改地方性法规的同时，协调处理好与现行有效地方性法规的关系；是维护法制统一，实现依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。

开展法规清理是服务经济社会发展的重要方面。地方立法要服务好社会经济发展，要求地方立法机关对地方性法规内容的针对性、制度设计的合理性、条款的操作性以及立法的实施效果等，有较为实时的了解；要求地方立法机关不断地消除地方性法规与经济社会发展不相适应的地方。法规清理，正是能够把经济社会的变化发展和现有立法的不断完善有效统一起来的工作机制。

开展法规清理是推进科学立法工作的必经环节。推进科学立法，必须扎实地做好立法全过程的工作。法规清理，相对在立法前开展的立法规划编制和立法计划制定等工作，是在立法后开展的；但法规清理又不止步于立法后，它指向着新的立法活动。法规清理的目的是通过启动立法程序，来完善现行地方性法规。法规清理使立法前、立法中和立法后的工作形成了有序的链接和循环，是科学立法不可或缺的环节。

二、上海开展法规清理的特点

近年来，上海在按照国家部署对地方性法规开展全面和专项清理工作的同时，主动迈前一步，探索对国家立法进行动态跟踪，以推进法规清理的常态化。上海对国家立法的动态跟踪工作，得到了全国人大常委会的肯定。具体来说，动态跟踪这项特色工作主要包括两个方面的特点：

一是主动实时跟踪。常委会法工委备案审查处从2010年开始，对国家层面的立法情况进行实时跟踪。备案审查处对每一次全国人大常委会会议上通过的立法项目都逐件进行关注学习，并结合国家立法对所涉及的本市地方性法规作出相应的分析研究。相比根据国家部署开展的法规清理，实时跟踪有利于地方立法机关更及时、全面地掌握相关信息，对地方性法规的情况做到心中有数。2013年上半年，备案审查处对全国人大常委会新制定的旅游法、特种设备安全法，新修改的草原法等共14部法律开展了实时跟踪；还围绕国务院机构改革和职能转变以及行政审批事项改革工作进行专题跟踪，对所涉及的地方性法规都认真进行了分析研究。

二是有效服务立法。动态跟踪后形成的对本市地方性法规的分析研究意见，正逐步实现与年度立法计划、五年立法规划编制的衔接。2010年至2012年，全国人大常委会共制定修改法律44部，经初步梳理，有12部地方性法规的内容需要对应进行研究。对这些地方性法规的分析材料已成为确定年度立法计划、编制五年立法规划的有益参考。其中，部分地方性法规已于2011、2012年进行了修改，部分地方性法规正由法规实施部门开展调研。按照国家统一部署，在规定时限内对地方性法规集中进行修改或废止是非常有必要的，但按部署开展的清理活动难以及时解决地方性法规中存在的问题，动态跟踪使地方立法机关能更主动地把握好法规清理的节奏，把法规清理与立法工作更有效地结合起来。

三、对进一步推进法规清理工作的思考

当前，动态跟踪法规清理已成为提高立法质量的重要方面，也有了一定的机制建设。但法规清理要进一步服务好本市的地方立法实践，还有一些方面的问题需要解决，一些方面的工作需要继续探索。

一是要更全面、深入地开展跟踪和分析研究。目前的动态跟踪，在跟踪范围、分析深度等方面都还存在一定的局限性。具体来说，实时跟踪的范围还仅限于国家层面的立法，分析研判的内容主要着重于找出地方性法规与国家立法的不一致之处。要完善现行地方立法，不仅要关注地方立法与国家立法的关系，还需要关注地方性法规相互之间的关系、关注地方性法规与经济社会发展的关系。要完善现行地方立法，不仅要避免地方性法规与上位法“相抵触”，以维护法制统一；对地方性法规之间的“不协调”、地方性法规“不适应”经济社会发展要求、地方性法规“操作性不强”等影响立法实效的深层次问题，也要逐步加强把握。要推动动态跟踪走向全面和深入，需要在既有工作的基础上，对“跟踪什么”（要重点跟踪那些内容）、“怎么判断”（怎么理解“不一致”、“不协调”、“不适应”、“不具有操作性”）逐步确立起一套较为完善的标准。

二是要以完善工作机制，推动形成各方的工作合力。地方性法规的制定和实施涉及到多个部门，与常委会法工委相关，与市人大各专门委员会、市政府法制办以及政府委办局等法规实施部门密切相关。目前，动态跟踪只是常委会法工委一家在推动的工作，其他各部门还没有参与进来。从现有的工作基础来看，通过一定的机制来形成各方在法规清理上的合力是可行的。比如，从信息掌握方面来看，各部门对地方性法规的相关信息，都是有所掌握的。专门委员会通过执法检查等对地方性法规制定后的有关情况有所了解；市政府法制办、特别是地方性法规的具体实施部门熟悉国家在相关领域的法制要求，对地方性法规的实施情况有经验有积累。开展法规清理，缺少的不是信息，而是使方方面面的信息能够有效汇总起来的机制。比如，从分析研究来看，各部门立足本职，都会对相关地方性法规及其实施情况进行一定分析研究。每年年底研究年度立法项目时，专门委员会、常委会法工委、市政府法制办和法规实施部门也会围绕拟立法项目共同进行协调研究。开展法规清理，年度会商固然重要，但还需要建立辅之以更为经常的协调研究机制。可以考虑，就以信息汇总和协调研究两项机制的建设为重点，把常委会法工委、市人大专门委员会，市政府法制办、法规实施部门的力量整合起来，建立地方性法规相关信息的收集反馈机制，建立平时与年度相结合的共同协调研判机制。

三是要针对法规清理的特点，推动地方性法规完善。开展法规清理，目的在于对现行的地方性法规进行完善。目前，法规清理的处理方式主要是列入年度立法计划。从客观情况来看，每年能列入立法正式项目进行修改的地方性法规十分有限。宝贵的立法资源要用于制定新的地方性法规，用于需要进行大规模、整体性修订的地方性法规。动态跟踪中发现的问题，往往是个别条款、个别制度存在的问题，确实也没有必要对地方性法规进行整体上的大改；但这些个别条款、个别制度又可能会涉及贯彻实施上位法、理解本市其它现行有效的地方性法规、维护公民、法人权益的问题。针对法规清理的特点，需要在每年的正式立法项目之外，针对地方性法规的小规模修改，研究和运用一些简便的方式方法；特别是要运用好集中打包修改这一方式，来对散见在某些法规中的局部问题进行形式较为简便的修改。在具体运用上，可以考虑，在新制定、修改地方性法规的同时，梳理与之有关的其他地方性法规，对“不协调”的内容一并进行打包修改。可以考虑，对一定时期（比如，一年）积累下来的问题，集中进行打包修改。

总之，立足现有的动态跟踪工作，通过加强对标准化建设、机制建设的研究，法规清理可以为服务好地方立法，作出新的有益的探索。