公共利益之辨

“公共利益”的界定,直接关系到对公民合法财产的保护力度以及地方政府的拆迁空间。但这一概念总是面临这样的考问:什么是“公共利益”?有无判断的标准?应当由谁来界定?界定的过程又应当是怎样的?

背景新闻:

近年来,随着城市改造和农村转型步伐的加快,土地征收和房屋拆迁成为频繁引发社会冲突的源泉。2009年,由强制拆迁引发的事件再次强烈触痛了人们的神经。

2010年1月28日,国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,以征求社会各界的意见。其中规定,为了“公共利益”的需要,对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人给予补偿的,适用本条例。

然而,“公共利益”是一个极难界定的概念。在征收过程中,政府或开发商的目的是不是符合“公共利益”,无论在理论上还是实践上都产生了巨大的困惑。

事实上,在征求意见稿之前,宪法和一些法律法规如物权法、土地管理法、城市房地产管理法等都已将征收、征用的目的规定为“‘公共利益’的需要”。但是,何为“公共利益”,我国现有的法律条文并没有做出明确的解释,导致实践中存在着以“公共利益”为目的的公益性拆迁和私法调整范畴的商业性拆迁不分的现象。这给地方政府部门留下了一个巨大的自由裁量空间,如果民众对裁量结果不满意,就容易引发补偿问题冲突。

如何界定“公共利益”,再次成为热议的话题。

什么是“公共利益”?

国务院法制办在2010年初公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,以征求社会各界意见。由于近年来一桩桩惨烈的中国式拆迁悲剧的发生,令这次的国有土地房屋征收补偿立法备受全社会的高度关注。而征求意见稿中提到的“公共利益”,也再次引发了各界的大讨论。对于“公共利益”,您是如何理解的?

■“公共利益”是一个非常具有历史性的重要概念,它是公共管理学、法学等领域中最为核心的问题之一。

我认为在谈“公共利益”之前,必须了解实现“公共利益”的目的是什么?就个人理解而言,“公共利益”的最终目的,是为了个人利益在法律上的实现。如果离开了“个人利益”,“公共利益”就失去了支撑点,也就被虚化了。

目前全国各地的拆迁大多陷入了这样一个困境:政府代表“公共利益”来对私人房屋进行拆迁,但最终可能是为了部门利益,甚至是一些公司的商业利益。事实上,由拆迁带来的GDP、税收以及政绩等等,都与“公共利益”的最终指向无关,是把“个人利益”悬置起来。因此,必须要明确“公共利益”的归属和载体,最终是为了社会公民个体的福祉。

虽然从终极意义上讲,“公共利益”通过提升共同体的利益,进而对“个人利益”有所增益,但就当下的情形看,“公共利益”是一种带有否定性的主张,是抑制某些个人权利的正当性理由。“公共利益”的受益者是不确定的,而通过“公共利益”抑制的个人权利则是确定的。如何在公益维护与私权捍卫中寻找一个平衡点?

■虽然“公共利益”在一定层面上高于“个人利益”,但反观其衍生机制,还是为了“个人利益”。“民主”是在尊重多数人的情况下,要保护少数人的利益,公共决策一定要寻找到对于少数人的补偿措施,才能执行多数人决定的政策。不能以简单的多数来否定少数,否则民主决策会发生扭曲,因为永远会通过投票产生少数人或者少数群体。

以拆迁为例,有人粗暴地将“钉子户”定义为“漫天要价的刁民”,但如果从被拆迁人的角度考虑,土地之于农民,房屋之于城里人,都是他们安身立命之本,是何等的重要。要通过谈判协商等方式来达到利益平衡,某些政府职能部门要学会与民众谈判的技巧和方式,增加自己的谈判能力,不能简单地以“公共利益”之名来剥夺被拆迁人的利益,更不能用商业利益来绑架公共利益。在现实中,经常存在偷换概念的情况。

谁来界定“公共利益”?

目前,不论是宪法或者是具体的法律法规,如物权法、土地管理法、城市房地产管理法等等,对“公共利益”采用的都是概括式的定义方法,但具体到实践的判断中,应该由谁来界定这一概念?是立法机构、政府,还是法院?

■“公共利益”的决定主体,不应该是通常被认为的政府职能部门,而应该是人民自身或者人民的代表――人民代表大会。因为人民代表大会才是表达人民利益的机构。简单地说,什么是“公共利益”,人大说了算。

中国共产党作为执政党,代表了人民最根本的利益,但是对于现实中的每一个特定的、具体的利益实现,则需要民众本身或者其法定代表来出面。概括式的法律定义,没有实指的范畴,这就更需要民意的代表通过现实中的谈判来确定具体的当下的“公共利益”内容。这也符合“以人为本”的“民本”理念。

有学者指出,目前在“公共利益”界定上,存在政府有关部门“一票独大”的问题,即政府对“公共利益”的界定持有绝对的话语权。无论民众如何捍卫自身合法权益而提出质疑或者反对意见,基本都属于失效程序,如此一来,无疑将损害民众利益。您如何看待这一问题?

■还是应当将界定具体的、当下的、现实的“公共利益”的权力回归给人大。要厘清人大与政府之间的关系,这是一个关键的问题。人大是界定“公共利益”的合法机关,政府只是执行组织。

现在涌现出来的许多暴力拆迁案件,如2009年发生在成都的唐福珍自焚事件等等,让人们不禁对强拆下的“公共利益”产生怀疑。您认为问题在哪?

■现在很多拆迁事件,展现在世人面前的景象是:拆迁公司暴力拆迁,许多职能部门不闻不问。这暴露出来的是“权”大于“法”的问题,而不是对“公共利益”概念的把握问题。宪法中就有公民权利的保障条款,宪法是我国的根本大法,是最高层次的法。而拆迁所涉及的多是部门法,甚至是条例和规则,是关于政府执行权的。现在的问题是,在进行拆迁过程中,将政府执行权力凌驾于法律权力之上。

暴力强拆引发的事件不断,这是法治社会的悲哀,是宪法的弱势,人大的弱势。事实上,面对强拆,不应该是个人来抗争,而应当是人大来出面。法治社会中的小政府,并不能代表人民,它只是人民意志的执行者,是人大派生出来的机构,是来维护人民权利的。现在我们面临的,可以说是宪法的缺位,人大的缺位。

怎么界定“公共利益”?

“公共利益”原则具有抽象、概括、不明确等特点,这些特点决定即使在禁止“向一般条款逃避”的规则下,“公共利益”的适用空间仍然很大。因此,选择什么路径实施这一原则或将之具体化,是各国实践中面临的共同问题。对此,您能谈谈看法吗?

■我认为应当在每一个具体个案中来界定“公共利益”。在人大概括地界定“公共利益”之后,政府作为执行者,需要与每位被拆迁者谈判。这样才能使被拆迁人,也就是利益被侵害者,与政府有平等对话的机会,并就其遭受损失的利益获得适当的补偿。

但是,目前我国正处在城市化迅速发展时期。如果都一对一地来进行谈判,那效率又如何得到保证?

■以拆迁为例,首先需要对拆迁对象进行分类,是公共工程还是与“公共利益”无关的商业拆迁。目前绝大多数的拆迁都没有将这两者分开。这是第一步。事实上,现在大多数拆迁都是商业拆迁。

然后,应该在人大代表的监督下,让被拆迁者与政府坐下来谈判,通过讨价还价,达到最终的妥协。这是一个博弈的过程。在不少地方,民众缺乏与政府沟通的渠道,而个体利益缺乏表达与救济的机制。表现在拆迁行为中,何时拆迁、怎么补偿、如何安置等,都是拆迁方说了算。对于政府和拆迁单位定下的方案,被拆迁户只能被动地接受。由于双方地位悬殊,不少拆迁合同不仅是不平等的,还是霸王协议。由于缺乏有效制约,一些地方政府才会屡屡越位,滥用行政权力为开发商服务。

不少学者认为,“公共利益”是一个不断发展的概念。如在美国,随着社会的发展,对“公共利益”的理解由最初认为只由公众使用或者公共事业使用的需要才符合“公共利益”目的,发展到非由政府或公用事业使用(即私人使用),但公众能够直接或者间接受益的,也被认为符合公共利益的需要。您能对此谈谈看法吗?

■的确,经济是基础,能够给社会带来联动效应。从长远来看,政府决策的项目都会对社会有“公共益处”,但是需要考虑社会成本,需要考虑间接受益的时间和个体付出,不能使一些商业拆迁堂而皇之地以“公共利益”之名来侵害民众的个人利益,也不能为了人民的“公共利益”就无所顾忌。在进行分析时,必须综合考量长远利益与近期利益,双方的强弱对比等等,要考虑背后的动机和利益纠缠。和谐社会不一定是一个经济高速增长的社会,但却必须是一个公民个体感到安全和幸福的社会。

“公共利益”之争,核心并不在于“公共利益”的准确定义,而是在于如何定义――如何通过在国家机关与民众之间达成共识而确定“公共利益”。需要建设和完善一个政府决策的公共参与机制,政府在做出征收补偿这个决定的过程当中,应该有一个公众参与的程序。让公众共同来讨论、界定“公共利益”到底是什么,特别是涉及到一个具体项目的时候,它到底能够带来什么样的公共利益,政府应该跟公众充分地讨论。

(韩福国:浙江大学公共管理学院教师,政治学博士,经济学博士后。主要研究方向:政府管理创新,地方政府治理等。)