全国金融工作会议前瞻

全国金融工作会议一般每五年召开一次，至今已召开4次，分别是在1997年、2002年、2007年、2012年。每次均对中国下一步一系列重大的金融改革政策和方向“定调”，并推出金融改革及相应的机构改革等重大举措。历年的会议之后，金融部门都会落实会议的相关部署。至今，我国金融领域已发生深刻变化。如按五年召开一次计算，2017年或将召开第五次全国金融工作会议。今年是深化供给侧改革的关键年、“十三五”的攻坚之年，且恰逢召开，所以这次会议格外引人关注。

历届全国金融工作会议要点回顾

据梳理，最早的一次全国金融会议于1997年11月17日至19日召开。时逢亚洲金融危机爆发，国内国有商业银行不良贷款高企，中国国有银行体系被市场广泛认为已陷入技术性破产。数据显示，截至1996年6月底，四家国有独资商业银行不良贷款为8400亿元，占比达24.75%。第一次会议讨论的主要议题是加快国有商业银行的商业化步伐。会后，国务院陆续出台诸多改革措施：中央财政定向发行2700亿元特别国债，补充四大国有银行资本金；将13939亿元银行不良资产剥离给新成立的四家资产管理公司；以及取消贷款规模，实行资产负债比例管理等重要改革措施。同时，金融监管体制改革也随之展开，对金融业实行分业监管，成立了证监会、保监会，分别负责证券业和保险业的监管，人民银行K径砸行业、信托业的监管；另外对人民银行自身机构进行了改革，原有的省分行被撤销，改成9个大区行，货币政策独立性得以加强。

2002年2月5日至7日，第二次全国金融工作会议召开。时任国务院总理朱F基对下阶段金融工作进行全面部署，加强金融监管与国有银行改革的思路进一步得到深化，最终组建中央汇金投资有限责任公司主导中国银行业的重组上市。在银行改革方面，快速推进新一轮国有商业银行改革，中国工商银行、中国建设银行、中国银行在股份制改革与海外上市项目的实施上得到了一系列关键政策支持。在金融监管方面，撤消中央金融工委，成立银监会，并成立国有银行改革领导小组，酝酿、统筹、部署国有银行改革方案，会议还做出了改革农信社的决定，为此后农信社改革的全面铺开确立了“因地制宜，分类指导”的指导方针。

2007年1月19日至20日的第三次全国金融工作会议的主要任务是，总结近几年来的金融工作，分析当前金融形势，统一思想认识，全面部署今后一个时期的金融工作。中国农业银行实行整体改制、国家开发银行全面推行商业化运作、成立中国外汇投资公司运作部分外汇储备在此次会议上得到明确。时任国务院总理在此次会议上强调，我国金融改革发展面临新的形势，金融业处在一个重要转折期，也处在一个重要发展期。指出，继续深化中国工商银行、中国银行、中国建设银行和交通银行改革，努力巩固和发展改革成果，关键是继续完善公司治理，加快转变经营机制，深化分支机构和基层改革。央行提出，要以完善企业法人治理结构和优化金融结构为重点，进一步深化金融改革。继续推进工、中、建3家银行完善公司治理，加快经营机制转变。在此次会议上，国开行被明确定调为全面推行商业化运作，并主要从事中长期业务，不得从事零售业务。权威人士透露，此次会议明确了国开行将坚持的三项原则，即自主经营、自负盈亏、自担风险。政策性银行改革是已经讨论了多年的话题。此次会议强调，按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革，首先推进国开行改革。此次会议还明确，对政策性银行的政策性业务要实行公开透明的招标制。这为政策性业务的发展确定了方向。

在外汇储备领域，会议表示要加强外汇储备经营管理，积极探索和拓展外汇储备使用渠道和方式；在资本市场领域，强调构建多层次金融市场体系，扩大直接融资规模和比重，扩大企业债券发行规模，同时大力发展公司债券；在监管体制上，提出要完善金融分业监管体制机制，加强监管协调配合。与预期一致的是，此次会议并没有决定成立一家“超级监管机构”。

最近一次全国金融会议召开于2012年1月6日至7日，时任国务院总理对今后一个时期金融改革发展作出部署：一是为经济社会发展提供更多优质金融服务。金融行业要大力提升服务功能，扩大服务覆盖面，加大对薄弱领域的金融支持。重点支持经济结构调整、节能减排、环境保护和自主创新，特别要加快解决农村金融服务不足、小型微型企业融资难问题；二是深化金融机构改革。着力加强公司治理，形成有效的决策、制衡机制，建立规范有效的激励约束机制。推进股权多元化，切实打破垄断，放宽准入，鼓励、引导和规范民间资本进入金融服务领域，参与银行、证券、保险等金融机构改制和增资扩股。政策性金融机构要坚持以政策性业务为主体，明确划分政策性业务和自营性业务，实行分账管理、分类核算。国家开发银行要坚持和深化商业化改革；三是加强和改进金融监管，切实防范系统性金融风险。银行业要建立全面审慎的风险监管体系。证券业要完善市场制度，强化行为监管，保护投资者合法权益。保险业要加强偿付能力监管，完善分类监管制度；四是防范化解地方政府性债务风险。当前我国政府债务总体安全、可控。要综合施策、标本兼治，妥善处理存量债务，规范地方政府举债融资机制，将地方政府债务收支分类纳入预算管理，构建地方政府债务规模控制和风险预警机制；五是加强资本市场和保险市场建设，推动金融市场协调发展。促进股票期货市场稳定健康发展，坚决清理整顿各类交易场所，建设规范统一的债券市场，积极培育保险市场；六是完善金融宏观调控体系，加强货币政策与财政政策、监管政策、产业政策的协调配合，有效促进经济发展和金融稳定。进一步完善人民币汇率形成机制；七是扩大金融对外开放，提高资源配置能力和金融安全保障水平。稳妥有序推进人民币资本项目可兑换，提高外汇储备经营管理水平。深化内地与港澳台金融合作，支持香港巩固和提升国际金融中心地位。加快上海国际金融中心建设。积极参与全球经济金融治理；八是加强金融基础建设，改善金融发展环境。加快制定完善金融法律法规，建立金融业统一征信平台，完善登记、托管、支付、清算等金融基础设施，加强消费者权益保护。

要求金融部门和金融机构认真贯彻中央经济工作会议精神，做好金融工作。一要实施好稳健的货币政策，进一步提高针对性、灵活性和前瞻性，保持社会融资规模合理增长。二要优化信贷结构，加强对国家重点在建续建项目和保障性住房建设，对符合产业政策的企业特别是小型微型企业，对企业技术改造的信贷支持。三要深化新股发行制度市场化改革，抓紧完善发行、退市和分红制度，加强股市监管，促进一级市场和二级市场协调健康发展，提振股市信心。四要敏锐观察和跟踪分析国内外经济形势，做好应对预案，切实防范经济金融风险。

在2009 年“四万亿”刺激政策实施后，政府融资平台大量成立，地方债务风险逐渐积累。不过业内人士认为，在2012年提出防范化解地方债风险至今，相应风险已经得到较好控制。国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富称，地方债风险化解采取了两方面措施：一是加强对地方政府负债的管理，按新《预算法》及43号文规定，融资平台应剥离融资功能，不再新增政府债务；二是摸清存量债务，通过债务置换将银行、信托贷款置换为低利率的地方债，大大减轻地方政府债务压力。“但部分地方政府财政支出面临压力，目前地方政府和社会合作模式快速发展，是一个有益的探索，但政府债务和商业化融资间的界限有所模糊，可能还需要进一步关注。”陈道富表示。

金融监管体制改革势在必行

2012年第四次全国金融工作会议以来，金融业混业发展加速，但监管体制仍主要是分业监管。北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐认为，“目前新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投Y连接保险产品、互联网金融等在中国不断涌现，混业经营大势所趋，中国金融市场国际化的不断发展，这对现行分业金融监管的有效性提出了严峻的挑战。首先，在分业监管的实施中，缺乏一套合理有效的协调机制。其次，分业监管易产生监管真空和监管套利。再次，分业监管易导致重复监管，增加监管成本。同时，现行的金融监管模式很难适应金融混业经营和金融控股公司发展的需要，难以对金融创新进行有效监管。2015年发生的股市波动，2016年险资大肆举牌上市公司事件，都说明目前金融监管的脆弱性和各监管部门协调性很差。”陈道富也指出，“这些年金融交叉、融合已经越来越明显，机构、业务、交易结构、资金都在融合，虽然实行分业监管，但是通过各种通道业务、平台合作等不断绕开监管。”国研中心研究员魏加宁更是直言：“我们目前的金融监管体系存在的最大结构性风险，就是一边力推混业经营，一边坚持分业监管不变。”

事实上，在近两年召开的中央经济工作会议上，这一改革要点就已被列入。“抓紧研究提出金融监管体制改革方案”，这在2015年中央经济工作会议中提出；而在2016年，经济工作会议则再次表示“要深入研究并积极稳妥推进金融监管体制改革，深化多层次资本市场体系改革。”曹凤岐指出，进一步改革与完善金融监管体系“非常必要”。

在此背景下，市场预期如若今年召开全国金融工作会议，金融监管体制改革将是重要议题。“现在关注点都在金融监管上，金融监管肯定会涉及，包括宏观调控的协调。”陈道富表示。

对于如何调整监管框架，曹凤岐说：“目前基本有两种意见，第一种意见主张恢复由央行‘大一统’监管的格局。即撤销‘三会’合并到央行中去，由央行进行统一的金融监管；第二种意见是合并‘三会’成立新的金融监管机构，与央行共同监管，即‘双峰’监管模式。我们认为可以合并‘三会’，在此基础上建立中国金融业监督管理委员会，进行综合金融管理，负责统一制定我国金融业的发展规划。中国金监会对中国金融机构和金融市场进行统一监管。为了更好地发挥中国金监会的作用，建议在金监会下设立三个委员会，一是成立金融审慎监管委员会，将原来‘一行三会’的宏观与微观审慎性监管职责转到该委员会，该委员会更多的负责起宏观审慎性监管职能。二是成立投资者保护委员会，负责业务运作与投资者保护，该委员会对金融衍生产品进行审查，对投资者进行提示与告知，协助投资者投诉的仲裁甚至诉讼。三是成立金融稳定委员会。原来在中国人民银行下属有一个金融稳定局，可考虑将其合并到金融稳定委员会中，负责金融体系的整体稳定性，同时制订金融监管的各项法规和政策。中央银行仍然承担部分金融监管职能。即中央银行除了制订和执行货币政策、进行宏观经济与金融调控外，还负责监管货币市场和外汇市场。形成金监会为主与中央银行分工协作，共同进行金融监管的格局。”

东方证券首席经济学家邵宇表示，“双峰监管”可能比较适合我国未来经济、金融发展。一方面通过宏观审慎体系，央行加上银监会管理的一些系统性重要性银行，确保货币政策供应目标、传导渠道能够实现；另外将“一行三会”针对微观监管部分，强化成一体，共同在这些部门中去协调处理以前出现的监管盲点。

防风险有望成为重要议题

除金融监管外，多位受访人士认为防风险也将成为重要议题。“宏观层面，风险肯定是最核心的问题。”中国社科院金融所所长助理杨涛称，“这涉及如银行体系潜在风险、资本市场潜在风险、地方债风险等诸多方面。”除此之外，很多业内人士认为，金融如何服务实体经济、金融去杠杆、货币政策有效性及利率传导机制、金融对外开放均可能成为会议内容。

中国经济体制改革研究会副会长、国家发展改革委国际合作中心主任曹文炼2016年9月表示，“十三五”时期和即将召开的中央第五次金融工作会议关注的焦点，可能是研究如何深入参与和推动全球金融体系的改革和全球金融治理的改革完善。

2015年的股市波动和2016年的国债期货暴跌让市场两度经历了较为剧烈的风险体验，应如何从宏观层面防范和应对系统性和局部性的金融风险？银河证券首席经济学家潘向东认为，“自2015年以来，国内外金融市场波动加剧，金融风险不断积聚，系统性金融风险大幅度上升，由此暴露出当前的金融监管构架以及不适应国际金融环境和国内金融业态变化的新形势，难以实现风险监管全覆盖，影响金融市场配置资源的决定性作用。宏观层面，需要进一步强化宏观审慎政策框架，加强货币政策与金融监管的协调。建立货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管协调统一的体制机制，以此来防范和应对系统性和局部性的金融风险。”

潘向东还指出，在混业金融加剧的情况下，中国目前部门分割的金融监管体制并不能很好地管理和防范相应的风险，近年来混业金融风险的暴露也愈演愈烈。因此，专设机构，构建国家层面的协调机制，来监管混业金融确实具有一定的现实意义。由于目前对于混业金融的监管由多个监管部门协调进行，职责划分不清必然会导致金融监管中的“公地悲剧”现象，而专设机构则可以增加金融监管中的确定性，以较好地避免该方面问题。但另一方面，在专设机构监管还没有推行的情况下，首要做的应是尽快完善金融监管体制，各监管部门要加强协调，进一步明确职责分工，并基于宏观、逆周期、跨市场健全宏观审慎政策框架，在此基础上推进金融监管体制改革，以更好地防范金融风险。